Pełny tekst orzeczenia

281/3/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 3 czerwca 2015 r.

Sygn. akt Ts 239/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodnicząca

Leon Kieres – sprawozdawca

Małgorzata Pyziak-Szafnicka,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej „Agri Plus” Sp. z. o.o.,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 1 września 2014 r. „Agri Plus” Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że – po pierwsze – art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, ze zm.; dalej: u.n.n.) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81; dalej: rozporządzenie) są niezgodne z art. 20 i art. 22, a także art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji; a – po drugie – że art. 25 u.n.n. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.


Zdaniem skarżącej zakwestionowane w skardze art. 25 ust. 1 u.n.n. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia naruszają wolność prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ „wprowadza[ją] nieuzasadnione jej ograniczenie, przy jednoczesnym naruszeniu zasad proporcjonalności”. Norma ta zobowiązuje bowiem hodowców trzody chlewnej do zamknięcia zbiornika służącego do przechowywania nawozu naturalnego (tj. gnojówki i gnojowicy) w sposób, który – jak zarzuciła skarżąca – nie jest konieczny. Jak stwierdziła skarżąca, wystarczającym sposobem ochrony środowiska (tj. ograniczenia emisji amoniaku) jest przykrycie zbiornika np. powłoką pływającą (którą obecnie stosuje skarżąca). Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że takie sposoby ograniczenia emisji amoniaku są obecnie stosowane „na poziomie Unii Europejskiej”. Zdaniem skarżącej wykonanie obowiązku wynikającego z zakwestionowanej w skardze normy wiąże się ze znacznymi kosztami, które – jak podkreśliła – nie każdy przedsiębiorca jest w stanie ponieść. Skarżąca krytycznie odniosła się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (przedstawionego w wyroku z dnia 11 września 2012 r.), zgodnie z którym długa vacatio legis art. 25 ust. 1 u.n.n. miała umożliwić przedsiębiorcom dostosowanie zbiorników do wymagań stawianych przez ustawodawcę. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że art. 25 ust. 1 u.n.n. odsyła do przepisów rozporządzenia, które – jak zarzuciła – było zmieniane w okresie wejścia w życie przepisu ustawowego. W związku z tym podczas vacatio legis art. 25 ust. 1 u.n.n. przedsiębiorcy nie wiedzieli, do jakich zmian mają się dostosować.


Skarżąca zarzuciła także, że art. 25 ust. 1 u.n.n. zawiera blankietową delegację do wydania aktu wykonawczego określającego szczegółowe obowiązki dotyczące sposobu zamknięcia zbiorników do przechowywania gnojówki i gnojowicy. Według niej odesłanie do przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie przepisów innej ustawy jest delegowaniem kompetencji do określenia obowiązków skarżącej przez organ władzy wykonawczej.

Postanowieniem z 13 lutego 2015 r. (doręczonym pełnomocnikowi 20 lutego 2015 r.) Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Trybunał wskazał na wyrok z 22 września 2005 r. (Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93), w którym badał konstytucyjność przepisów zobowiązujących hodowców zwierząt do zamknięcia (pokrycia) zbiorników na płynne nawozy naturalne (tj. gnojówkę i gnojowicę) szczelną płytą. Odwoławszy się do powyższego orzeczenia, Trybunał zwrócił uwagę, po pierwsze, na to, że „dla ograniczeń wolności gospodarczej ustawodawca przewidział (…) dalej idące możliwości ich ograniczeń niż w przypadku innych praw i wolności, odwołując się nie do poszczególnych, wyraźnie określonych kategorii interesu publicznego, jak to czyni w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale do ważnego interesu publicznego w ogóle (art. 22 Konstytucji)”. Po drugie, Trybunał zauważył, że oceniając zgodność zakwestionowanych przepisów z art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji, należy uwzględnić to, iż „[s]urowsze standardy oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych i socjalnych. Niezbędne jest również uwzględnienie, podkreślanej wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny, okoliczności, iż nie jest on organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjn[ego] jest zawsze założenie racjonalności działań ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszają norm i wartości konstytucyjnych”. Po trzecie Trybunał zwrócił uwagę na to, że aby wykazać naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji trzeba uwzględnić wszystkie czynniki, które mogą przemawiać za wprowadzeniem ograniczeń. Formułując zarzuty braku proporcjonalności kwestionowanej normy, nie można – tak jak skarżąca – ograniczać się wyłącznie do aspektu ochrony środowiska (chociaż ma on znaczenie podstawowe). Trzeba uwzględniać również bezpieczeństwo osób trzecich oraz możliwości immisji i szkodliwego oddziaływania nawozów przechowywanych w otwartych zbiornikach. Jak orzekł Trybunał, skarżąca nie uwzględniła wszystkich istotnych czynników wprowadzenia wymogu zamknięcia zbiorników służących do przechowywania nawozów naturalnych.

Trybunał nie podzielił zarzutów skarżącej, jakoby art. 25 ust. 1 u.u.n. zawierał blankietową, a tym samym niekonstytucyjną delegację, do wydania aktu wykonawczego określającego szczegółowe obowiązki dotyczące sposobu zamknięcia zbiorników do przechowywania gnojówki i gnojowicy. Trybunał podkreślił, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ustawie można odsyłać m.in. do przepisów tej samej lub innej ustawy. Jak zaznaczył Trybunał, „[z] taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Zakwestionowany w skardze art. 25 ust. 1 u.n.n. stanowi, że zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę muszą być zbiornikami zamkniętymi. Nie zawiera on jednak definicji »zbiornik zamknięty«. W tym zakresie odsyła do przepisów aktu równorzędnego, tj. do art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego (verba legis: »Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 [prawa budowlanego]«). Ten przepis zawiera natomiast delegację do wydania aktu wykonawczego”. Trybunał zwrócił uwagę także na to, że sformułowany przez skarżącą zarzut, jakoby zakwestionowana w skardze norma umożliwiała organowi władzy wykonawczej ingerencję w konstytucyjnie chronioną sferę wolności i praw obywatelskich, dotyczy naruszenia zasad poprawnej legislacji, tj. zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nie zasad wydawania rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji).

Wziąwszy pod uwagę wskazane okoliczności, Trybunał uznał, że skarżąca nie określiła, w jaki sposób zaskarżone przez nią przepisy, naruszają jej prawa konstytucyjne, i na podstawie art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) odmówił nadania analizowanej skardze dalszego biegu.

W zażaleniu z 27 lutego 2015 r. skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. W myśl art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 i w związku z art. 49 ustawy o TK). Bada przede wszystkim, czy w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje w szczególności te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



3. Zdaniem skarżącej w zakwestionowanym rozstrzygnięciu Trybunał bezzasadnie odwołał się do wyroku w sprawie o sygn. Kp 1/05. Orzeczenie to – jak podkreśliła skarżąca – zostało wydane na gruncie nieobowiązującej ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, ze zm.), na podstawie innego stanu faktycznego. Ponadto Trybunał nie wyjaśnił, w jakim zakresie orzeczenie to wpłynęło na decyzję o odmowie nadania skardze dalszego biegu.

Skarżąca nie uwzględniła zatem przede wszystkim tego, że podstawą odmowy przekazania skargi do merytorycznego rozpoznania było nieokreślenie sposobu, w jaki zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjne prawa skarżącej (art. 47 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a nie wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej ne bis in idem (art. 39 ust. 1 pkt 1ustawy o TK). Trzeba także zauważyć, że istota zarzutów, które skarżąca sformułowała w skardze i zażaleniu – podobnie jak istota zarzutów sformułowanych we wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie o sygn. Kp1/05 – dotyczyła niekonstytucyjności przepisów określających wymagania techniczne dla zbiorników służących przechowywaniu płynnych nawozów naturalnych (tj. gnojówki i gnojowicy). Jak zarzuciła bowiem skarżąca, zakwestionowane przez nią przepisy naruszają m.in. art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „ingerencja ustawodawcy (…) [jest] zbyt daleko idąca i zdecydowanie nieproporcjonalna do celu jaki (…) [ma] zostać osiągnięty”. Skarżąca nie wzięła pod uwagę także tego, że w sprawie o sygn. Kp 1/05 Trybunał określił podstawowe wymagania dotyczące formułowanych zarzutów i przedstawianych argumentów nieproporcjonalnego naruszenia wolności działalności gospodarczej. W związku z zarzutami sformułowanymi w zażaleniu trzeba również przypomnieć, że istnieje domniemanie zgodności obowiązujących aktów prawnych z Konstytucją. Związana jest z nim zasada, w myśl której ciężar dowodu spoczywa na tym, kto kwestionuje konstytucyjność aktu normatywnego. Reguła ta ma uniwersalne zastosowanie w postępowaniu przed Trybunałem i dotyczy również trybu skargowego. W swoich orzeczeniach Trybunał wyraził pogląd, zgodnie z którym „ciężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (zob. orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, s. 44; zob. również wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 7 listopada 2005 r., P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111; postanowienie TK z 15 października 2009 r., P 120/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 143). Trzeba przy tym podkreślić, że „Trybunał nie może (…) – wychodząc poza granice zaskarżenia – wyręczać skarżącego w doborze właściwej argumentacji do podnoszonych w skardze konstytucyjnej wątpliwości” (zob. wyrok TK z 15 kwietnia 2014 r., SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40).



4. Skarżąca zarzuciła również Trybunałowi, że nie odniósł się do wszystkich argumentów przedstawionych w skardze. Jej zdaniem „Trybunał pominął kwestie możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę mniej uciążliwych obowiązków w zakresie przechowywania gnojowicy, w tym dopuszczenia stosowania m.in. pokryw pływających, które pozwalają zredukować emisję amoniaku do środowiska w sposób co najmniej tak samo efektywny jak zamknięcie zbiornika w sposób wskazany w [r]ozporządzeniu, a które to rozwiązanie nie ingerowałoby w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej i nie powodowałoby naruszenia wyrażonej w Konstytucji zasady proporcjonalności”.

Skarżąca nie uwzględniła więc tego, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał, odwoławszy się do swojego orzecznictwa, przypomniał, iż nie jest organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.



5. W postanowieniu z 13 lutego 2015 r. Trybunał prawidłowo stwierdził zatem, że skarżąca nie określiła sposobu, w jaki zakwestionowane przez nią przepisy nadmiernie ingerują w prawo wolności gospodarczej.



6. Zakwestionowanym postanowieniem Trybunał odmówił nadania skardze dalszego biegu także w zakresie zarzutów niezgodności art. 25 ust. 1 u.n.n. z art. 92 ust. 1 Konstytucji.



6.1. Zdaniem skarżącej Trybunał nie wziął pod uwagę tego, że niedopuszczalne jest, by dana ustawa odsyłała do rozporządzenia wydanego na podstawie przepisów innej ustawy. W zażaleniu – tak jak w skardze konstytucyjnej – skarżąca podkreśliła, że zakwestionowany przez nią art. 25 ust. 1 u.n.n. „wprost i expressis verbis odwołuje się (…) do przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 prawo budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a nie [– co przyjął Trybunał –] do przepisów ustawy (…)”. Jak stwierdziła skarżąca, „[j]eżeliby zaakceptować stanowisko wyrażone w postanowieniu [Trybunału,] to de facto nigdy nie dojdzie do odesłania z ustawy do rozporządzenia. Za każdym razem wystarczy bowiem, iż zamiast wprost odesłać do aktu wykonawczego ustawa będzie odsyłać do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie innej ustawy tak jak to czyni art. 25 ust. 1 [u.n.n.]. Rezultatem takiego zabiegu legislacyjnego jest odesłanie do treści rozporządzenia, a powołanie przepisów innej ustawy na podstawie, których rozporządzenie jest wydawane stwarza wyłącznie pozór odesłania do innej ustawy”.

6.2. Skarżąca przyjęła zatem, że zaskarżony przez nią art. 25 ust. 1 u.n.n. spełniałby standardy konstytucyjne tylko wtedy, gdyby to właśnie on, a nie art. 7 ust. 2 prawa budowlanego, zawierał upoważnienie do wydania rozporządzenia.



6.3. Skarżąca nie uwzględniła jednak tego, że art. 25 ust. 1 u.n.n. dotyczy tylko zbiorników służących do przechowywania płynnych nawozów naturalnych. Przepis ten mógłby być zatem podstawą do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne dotyczące tylko tego typu obiektu budowlanego. Artykuł 7 ust. 2 prawa budowlanego, do którego odsyła art. 25 ust. 1 u.n.n., jest natomiast podstawą do określenia w drodze aktów wykonawczych warunków technicznych, jakie powinny spełniać wszystkie obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz warunków technicznych użytkowania tych obiektów. Przepis ten jest więc dla Ministra Rolnictwa podstawą do wydania aktu wykonawczego określającego warunki techniczne dotyczące nie tylko zbiorników na płynne nawozy naturalne, ale także wszystkich budowli rolniczych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Ponadto art. 7 ust. 2 prawa budowlanego jest podstawą do wydania rozporządzeń określających warunki techniczne dotyczące także innych obiektów budowlanych. Trzeba bowiem zauważyć, że na jego podstawie zostało wydanych 16 aktów wykonawczych.



6.4. Postanowieniem z 13 lutego 2015 r. Trybunał zasadnie zatem odmówił nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutów niezgodności art. 25 ust. 1 u.n.n. m.in. z art. 20, art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.



Wziąwszy pod uwagę to, że zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.