Pełny tekst orzeczenia

388/4/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 7 kwietnia 2015 r.
Sygn. akt Ts 250/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego „MARTECH” Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku w sprawie zgodności:
art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.) z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 września 2014 r. (data nadania) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe „MARTECH” Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Decyzją z 24 listopada 2010 r. (znak: WWO/64/ZUS/2010/JBL) Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) określił skarżącej wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON albo Fundusz) za okres od stycznia do grudnia 2005 r. Wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 tego artykułu i art. 22 tej ustawy, dokonywać wpłat na PFRON w kwocie będącej iloczynem 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników, odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.
Na podstawie informacji uzyskanych z ewidencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Prezes Zarządu PFRON ustalił, że od stycznia do grudnia 2005 r. skarżąca, będąc pracodawcą w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502, ze zm.), zatrudniała od 31,5 do 95 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Skarżąca nie dopełniła jednak obowiązku złożenia deklaracji w terminie ani nie dokonała wpłat na Fundusz. Prezes Zarządu PFRON nie podzielił przy tym argumentów, które skarżąca przytoczyła w postępowaniu, jakoby nie miała obowiązku dokonywania wpłat na Fundusz, ponieważ w 2005 r. nie zatrudniała 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Skarżąca wskazywała, że dane uzyskane z ewidencji ZUS obejmowały bowiem zarówno pracowników zatrudnionych w Polsce, jak i tych, którzy świadczyli pracę na rzecz samodzielnego oddziału skarżącej w Niemczech. W jej przekonaniu, skoro pracownicy ci podlegali niemieckiemu prawu podatkowemu, a podatki od ich wynagrodzeń były odprowadzane do niemieckiego urzędu finansowego, to – biorąc pod uwagę umowy zawarte między Polską a Niemcami w sprawie niepodlegania podwójnemu opodatkowaniu – nie istniał obowiązek opodatkowania składkami na PFRON za pracowników zatrudnionych w Niemczech.
Prezes Zarządu PFRON stwierdził, że skarżąca była pracodawcą dla osób zatrudnionych w Niemczech, a więc osoby te powinny być wliczane do stanu zatrudnienia. Tym samym skarżąca zatrudniała więcej niż 25 pracowników. Ponadto w decyzji zaznaczono, że wpłaty na PFRON nie mają charakteru podatkowego, dlatego nie podlegają wyłączeniu na podstawie umów o unikaniu podwójnego opodatkowania. Wziąwszy pod uwagę te ustalenia, Prezes Zarządu PFRON określił – na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji –zobowiązanie z tytułu wpłat na Fundusz za okres od stycznia do grudnia 2005 r. w wysokości 43 814 zł.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy decyzją z 9 marca 2011 r. (znak: BON-III-5220-275-6-6IN/10). Na tę decyzję skarżąca złożyła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił w wyroku z 30 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Wa 1366/11).
Wyrokiem z 16 maja 2014 r. (sygn. akt II FSK 1396/12) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Orzeczenie to doręczono jej 10 czerwca 2014 r.
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła, że art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji narusza zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji) oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Zaznaczyła również, że „z ostrożności procesowej należy się (…) odwołać do utrwalonej w orzecznictwie, a wynikającej z dorobku europejskiej kultury prawnej zasady falsa demonstratio non nocet”.
Zdaniem skarżącej, art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zakresie, w jakim na pracodawców zatrudniających więcej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy nakłada obowiązek dokonywania wpłat na PFRON, jest niezgodny z zasadą równości wobec prawa. Skarżąca, odwoławszy się m.in. do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, podkreśliła, że różnicowanie podmiotów podobnych musi wynikać z rzeczywistych i stosownie uzasadnionych przyczyn. Tymczasem wprowadzając zaskarżony przepis, ustawodawca „arbitralnie wyznaczył limit zatrudnienia w danym miesiącu w przeliczeniu na pełen etat, którego wypełnienie przez pracodawcę powoduje zaktualizowanie się po jego stronie (…) obowiązku [dokonywania wpłat na Fundusz] – dodatkowego świadczenia fiskalnego na rzecz państwa”. Innymi słowy, z kategorii pracodawców wyodrębniono – kierując się wyłącznie poziomem zatrudnienia – grupę pracodawców, którzy zatrudniają co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny etat, i nałożono na nią dodatkowe obciążenie.
Według skarżącej, zastosowane kryterium nie ma uzasadnienia w świetle zasady równości wobec prawa. Trudno bowiem wskazać przyczynę, dla której pracodawcy zatrudniający mniej niż 25 pracowników powinni być inaczej traktowani w zakresie fiskalnych obowiązków na rzecz państwa niż ci, którzy osiągnęli ten limit. Zdaniem skarżącej, kryterium, które decydowałoby o powstaniu obowiązku dokonywania przez pracodawcę wpłat na Fundusz, powinno być powiązane z rzeczywistą sytuacją ekonomiczną pracodawcy lub jego pracowników (np. wysokością przeciętnego wynagrodzenia wypłacanego przez pracodawcę).
Skarżąca wskazała również, że art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, uzależniając wysokość wpłat na Fundusz od wartości przeciętnego wynagrodzenia, niezasadnie zrównuje podmioty znajdujące się w różnej sytuacji ekonomicznej, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).
Ponadto, w przekonaniu skarżącej, nieuzasadnione jest uwzględnianie przy wyliczaniu liczby pełnych etatów wszystkich pracowników, a więc także zatrudnionych cudzoziemców oraz innych osób wykonujących pracę poza terytorium kraju lub stale tam przebywających. W ten sposób bowiem środki na cele związane z rehabilitacją zawodową i społeczną oraz promowaniem zatrudniania osób niepełnosprawnych przez zwiększanie kosztów pracy są pozyskiwane przez państwo także dla tych, którzy nie będą mieli prawa lub możliwości skorzystania z pomocy tego państwa w przypadku niepełnosprawności.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 6 października 2014 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi przez doręczenie: decyzji Prezesa Zarządu PFRON z 24 listopada 2010 r.; decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 9 marca 2011 r.; wyroku WSA w Warszawie z 30 stycznia 2012 r. oraz wyroku NSA z 16 maja 2014 r. Ponadto skarżąca została zobowiązana do doręczenia pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi i reprezentowania jej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz aktualnego i uwierzytelnionego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Pismem z 20 października 2014 r. skarżąca uzupełniła braki formalne.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, którego rozpatrzenie zostało uwarunkowane spełnieniem wielu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone.
Trybunał stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższego wymogu. Skarżąca nie wskazała konstytucyjnych wolności ani praw, które zostałyby naruszone przez zaskarżoną normę, co jest samodzielną podstawą odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Zarzuty postawione w skardze konstytucyjnej dotyczą naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej przez art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem skarżącej, przepis ten jest niekonstytucyjny zarówno w zakresie, w jakim w sposób nieuzasadniony różnicuje podmioty podobne – pracodawców, nakładając na nich obowiązek dokonywania wpłat na PFRON i składania deklaracji, w zależności od tego, czy zatrudniają co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełne etaty; jak i w zakresie, w jakim uzależniając wysokość wpłat na Fundusz od wartości przeciętnego wynagrodzenia, zrównuje podmioty różne – pracodawców znajdujących się w różnej sytuacji ekonomicznej.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą ani art. 2, ani art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mogą być samodzielnymi wzorcami kontroli w trybie skargi konstytucyjnej.
Trybunał przypomina przede wszystkim, że art. 2 Konstytucji nie jest źródłem wolności czy praw (zob. wydane w pełnym składzie postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9; 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał wielokrotnie podkreślał, że obszerny katalog wolności i praw wymienionych w jej rozdziale II wyznacza zakres i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego. Nie mogą one jednak być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określoną wolność lub określone prawo. Oznacza to, że art. 2 Konstytucji można uczynić wzorcem kontroli wówczas, gdy zasada demokratycznego państwa prawnego zostanie odniesiona do przepisów Konstytucji, które prawa i wolności wyrażają. Tylko wyjątkowo art. 2 Konstytucji może – w myśl orzecznictwa Trybunału – być źródłem nowych wolności lub praw, niewynikających z innych przepisów konstytucyjnych. W takiej sytuacji konieczne jest jednak, by skarżący dokładnie określił zarówno adresata (beneficjenta) konstytucyjnego prawa podmiotowego, jak i jego całą sytuację prawną, powiązaną z możnością wyboru sposobu zachowania się, czego w rozpoznawanej skardze nie uczyniono.
Podobne uwagi należy odnieść również do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, art. 32 Konstytucji nie jest samodzielnym wzorcem kontroli w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości samodzielnie jest jedynie zasadą ogólną, mającą charakter niejako prawa „drugiego stopnia”, tzn. przysługującego w związku z konkretnymi normami prawnymi, a nie w oderwaniu od nich – „samoistnie”. Z tego względu skarżący może wskazać ten przepis jako wzorzec kontroli jedynie wtedy, gdy wykaże istnienie konkretnej wolności lub konkretnego prawa o charakterze konstytucyjnym, w ramach którego dochodzi do naruszenia zasady zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Innymi słowy, skarżący, formułując zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa, jako wzorce kontroli powinien wskazać nie tylko unormowania wyrażające zasadę równości jako taką, ale także te przepisy konstytucyjne, które są źródłem konkretnych podmiotowych wolności lub praw jednostki (zob. np. postanowienia TK z: 3 listopada 1998 r., Ts 116/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 10; 1 marca 2000 r., Ts 57/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 72; 21 lutego 2013 r., Ts 148/12, OTK ZU nr 5/B/2013, poz. 482).
Trybunał stwierdza, że ani w petitum, ani w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi skarżąca nie wskazała żadnych wolności ani praw konstytucyjnych, w ramach których zasada równości wobec prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej zostały naruszone, co oznacza, że skarga nie spełnia przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Powyższej oceny nie podważa odwołanie się przez skarżącą „z ostrożności procesowej (…) do utrwalonej w orzecznictwie, a wynikającej z dorobku europejskiej kultury prawnej zasady falsa demonstratio non nocet”. Należy podkreślić, że Trybunał nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącą z obowiązku wskazania w skardze przepisów mogących być wzorcem kontroli konstytucyjności w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 66 ustawy o TK, Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniesionej skargi konstytucyjnej. Przepis ten należy rozumieć na tle przywołanej przez skarżącą, ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej, zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. np. wyrok TK z 24 lutego 2009 r., SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10 oraz wskazane tam orzecznictwo). Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze konstytucyjnej trzeba dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi (zob. np. postanowienia TK z 25 listopada 2009 r., SK 16/09, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 160 oraz 29 listopada 2011 r., SK 5/10, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 106). Trybunał podkreśla, że zasada falsa demonstratio non nocet nie może być rozumiana jednak jako instrument eliminujący stosowanie zasady skargowości w postępowaniu przed Trybunałem, a zatem nie może służyć sanowaniu przez Trybunał – w zastępstwie skarżącego – braków formalnych wniesionej skargi konstytucyjnej.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że – mimo przywołania w skardze zasady falsa demonstratio non nocet – nie jest możliwe, by Trybunał, w zastępstwie skarżącej, wskazał przepisy Konstytucji, które wyrażają wolności lub prawa i które w związku ze wskazanymi jako podstawa kontroli – zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji) byłyby adekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszej sprawie. Trybunał nie może bowiem – w myśl przywołanej zasady skargowości – wyjść poza zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że skarżąca nie wskazała konstytucyjnych wolności czy praw podmiotowych naruszonych przez będący przedmiotem skargi art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Oznacza to, że skarga nie spełnia przesłanki wyrażonej w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co przesądza o konieczności odmowy nadania jej dalszego biegu.

Na tej podstawie należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.