Pełny tekst orzeczenia

390/4/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 5 marca 2015 r.
Sygn. akt Ts 265/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej T.K. w sprawie zgodności:
art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.) z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 22 września 2014 r. (data nadania) T.K. (dalej: skarżąca) zakwestionowała „rozumienie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] jako podstawy prawnej do utrzymania w mocy uchwał rad gminy określających wysokość opłaty adiacenckiej”, wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 tej ustawy, z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji.
Artykuł 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidujący m.in. kompetencje rad gmin do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, obowiązywał do 21 września 2004 r., a art. 98a ust. 1 ‒ również przewidujący takie kompetencje ‒ wprowadzono do porządku prawnego od 22 września 2004 r. W wyroku z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym sprawy. Decyzją z 21 kwietnia 2009 r. (nr ZG-AGP.7430-188/08/09) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego „Geopoz” w Poznaniu (dalej: Dyrektor) zatwierdził podział nieruchomości należącej do skarżącej, a znajdującej się w Poznaniu przy ul. Szczepankowo 63a (zapisanej w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w Poznaniu pod nr PO2P/00224653/9), na trzy działki. Następnie decyzją z 25 listopada 2011 r. (nr ZG-ARO.7263-70/09), na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1‒3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta Poznania z 20 kwietnia 2004 r. (nr XLII/444/IV/2004) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2004 r., Nr 83, poz. 1716; dalej: uchwała), organ ten ustalił skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w kwocie 5249,70 zł. Skarżąca, nie zgodziwszy się z tą decyzją, wniosła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Stwierdziła w niej między innymi, że uchwała przestała obowiązywać w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. W przekonaniu skarżącej skoro zakwestionowany przez Trybunał art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami był podstawą prawną do wydania uchwały, to uchwała ta przestała obowiązywać z chwilą utraty przez ten przepis mocy obowiązującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z 10 stycznia 2012 r. (nr SKO-GN-4001/840/11), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 221/12) uznał skargę, którą skarżąca złożyła na tą decyzję, za niezasadną, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 24 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2368/12), oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA. Sądy obu instancji nie podzieliły stanowiska skarżącej w sprawie utraty mocy obowiązującej przez uchwałę, stwierdziły bowiem, że choć podjęto ją na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak z chwilą, gdy przepis ten przestał obowiązywać (22 września 2004 r.), do ustawy wprowadzono art. 98a, który zawiera stosowną delegację do wydawania tego rodzaju uchwał. W konsekwencji uchwały wydane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie utraciły mocy, ponieważ delegacja do ich wydawania istnieje nieprzerwanie, choć przeniesiono ją do art. 98a tej ustawy.
Zdaniem skarżącej kwestionowany przepis narusza jej prawo własności przez nałożenie na nią obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej „mimo braku zgodnej z ustawą zasadniczą podstawy do jej ustalenia”. Skarżąca uważa, że art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest podstawą prawną do dalszego obowiązywania uchwały podjętej w oparciu o art. 98 ust. 4 tej ustawy.
Skarżąca twierdzi także, że w jej sprawie „naruszono zasadę niedziałania prawa wstecz” przez przyjęcie, że nowy przepis (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) „legitymizuje akty prawne, które weszły w życie przed wejściem w życie takiego przepisu”, oraz zasadę zaufania obywateli do Państwa przez przyjęcie, że art. 98a ust. 1 i art. 98 ust. 4 ustawy są tożsame. Skarżąca zarzuca również, że kwestionowany przepis narusza zasadę określoności, wynikającą z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zasadniczo zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy o TK. Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porównanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności.

2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań.

3. Artykuł 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że „[j]eżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1‒3 stosuje się odpowiednio”.
Nieobowiązujący już art. 98 ust. 4 tej ustawy przewidywał natomiast, że „[j]eżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio”.
Zarzucając niezgodność art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji, skarżąca kwestionuje stanowisko prezentowane w jej sprawie przez organy i sądy. Przyjęły one, że ze względu na zasadniczo tożsamą delegację dla rad gmin, przewidzianą w art. 98 ust. 4 i art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 98a ust. 1 jest podstawą prawną do dalszego obowiązywania uchwał rad gmin dotyczących stawek opłat adiacenckich, a podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 tej ustawy.
W ocenie Trybunału tak przedstawiony problem prawny nie dotyczy treści normatywnej kwestionowanego przepisu, lecz obowiązywania uchwały, która – zdaniem skarżącej – nie ma podstawy prawnej. Skoro skarżąca upatruje naruszenie swoich praw w nałożeniu na nią opłaty adiacenckiej, której wysokość ustalono na podstawie nieobowiązującej uchwały rady gminy, to legalność tejże uchwały skarżąca powinna była kwestionować.
Artykuł 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim zawiera upoważnienie dla rad gmin do wydawania uchwał określających stawki opłaty adiacenckiej, nie mógł doprowadzić do naruszenia praw skarżącej, o których ochronę ona wnosi. Skarżąca nie wykazała bowiem, że norma, którą wywiedziono w jej sprawie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyżej opisanym zakresie, ma negatywny wpływ na jej prawo własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji).
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez ten przepis zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji). Nie porusza on bowiem kwestii intertemporalnych i w konsekwencji nie może tej zasady naruszać.
Artykuł 94 Konstytucji stanowi, że „[o]rgany samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa”. W zakresie zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji skarżąca argumentuje, że „jeżeli dany przepis prawa miejscowego określa daninę publiczną, to powinien on być wydany na podstawie obowiązującego upoważnienia ustawowego”. Takie stwierdzenie wprost dowodzi, że skarżąca kwestionuje dopuszczalność zastosowania w jej sprawie uchwały. To właśnie ten akt prawa miejscowego można by oceniać pod kątem ingerencji w prawo własności skarżącej czy istnienia upoważnienia ustawowego do jego wydania.
W konsekwencji, zdaniem Trybunału, skarżąca nie wskazała konstytucyjnych praw podmiotowych, o których na podstawie zakwestionowanego w skardze przepisu ostatecznie orzekł sąd w jej sprawie, ani nie określiła sposobu ich naruszenia. Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał uznał, że skarga nie spełnia wymogu określonego w art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, co skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu.

4. Ponadto w ocenie Trybunału skarżąca uczyniła przedmiotem skargi akty stosowania prawa. Problem przedstawiony w skardze konstytucyjnej, a wcześniej będący przedmiotem postępowania w sprawie skarżącej, dotyczy relacji w kontekście czasowym norm wynikających z art. 98 ust. 4 i art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w zakresie kompetencji do wydawania uchwał określających stawki opłaty) oraz skutków tych relacji dla aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy. Ustalenie, czy uchwała obowiązuje w świetle powyższych zmian stanu prawnego, należało do procesu stosowania prawa przez organy i sądy w sprawie skarżącej. Do kognicji Trybunału nie należy badanie prawidłowości wniosków, które wyciągnęły one w tym zakresie.
Dlatego też na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 Trybunał uznał, że przedmiotem rozpatrywanej skargi uczyniono akty stosowania prawa, co w konsekwencji skutkuje odmową nadania jej dalszego biegu.

5. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wzorcami kontroli w sprawie zainicjowanej złożeniem skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001 poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do zmiany przyjętego poglądu.
Skarżąca uczyniła art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli w odniesieniu do zasady zaufania obywateli do państwa. Wynikająca z tego przepisu zasada demokratycznego państwa prawnego, podobnie jak inne zasady, nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżąca mogłaby domagać się w skardze konstytucyjnej. Zasada ta wyznacza jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz standard korzystania z nich, nie wprowadzając konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. orzeczenia TK z 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12 oraz 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Ze względu na sposób sformułowania uzasadnienia rozpatrywanej skargi nie jest możliwe zrekonstruowanie konkretnego konstytucyjnego prawa podmiotowego, które miałoby zostać naruszone w sprawie skarżącej.
Ponadto skarżąca nieprawidłowo jako wzorzec kontroli przywołała art. 94 Konstytucji. Przepis ten reguluje kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie kształtuje natomiast żadnego prawa podmiotowego jednostek, które mogłyby domagać się ich ochrony w trybie skargi konstytucyjnej. Dlatego też jest nieadekwatnym wzorcem kontroli.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK, orzekł jak w sentencji.