Pełny tekst orzeczenia

212/3/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 10 czerwca 2015 r.

Sygn. akt Tw 18/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Krajowej Izby Urbanistów w sprawie zgodności:

1) art. 5 pkt 1-4, pkt 5 lit. c, pkt 6-8, pkt 10-14, pkt 15 lit. b i c, pkt 16-18, pkt 19 lit. a, pkt 20-24 oraz art. 27-30 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768) z art. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 w zw. z Preambułą i z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 27-30 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768) z art. 21 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 2 lipca 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Krajowej Izby Urbanistów o zbadanie zgodności art. 5 pkt 1-4, pkt 5 lit. c, pkt 6-8, pkt 10-14, pkt 15 lit. b i c, pkt 16-18, pkt 19 lit. a, pkt 20-24 oraz art. 27-30 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768; dalej: ustawa deregulacyjna) z art. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 2 w zw. z Preambułą i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także o zbadanie zgodności art. 27-30 ustawy deregulacyjnej z art. 21 Konstytucji.

Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 17 lipca 2014 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez wyjaśnienie: na czym polega naruszenie zasady pomocniczości (wywodzonej z Preambuły Konstytucji) oraz zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, zasady przyzwoitej legislacji, zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zasady ochrony praw nabytych (wywodzonych z art. 2 Konstytucji), a także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) przez zaskarżone art. 5 pkt 1-4, pkt 5 lit. c, pkt 6-8, pkt 10-14, pkt 15 lit. b i c, pkt 16-18, pkt 19 lit. a, pkt 20-24 oraz art. 27-30 ustawy deregulacyjnej; wyjaśnienie, na czym polega naruszenie art. 21 Konstytucji przez zaskarżone art. 27, art. 28, art. 30 ustawy deregulacyjnej; uzasadnienie, na gruncie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932, ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 10 sierpnia 2014 r. dalej: ustawa o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów), który organ – Krajowy Zjazd Izby (zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy), czy Krajowa Rada Izby – (w myśl art. 33 pkt 1 i 13 tej ustawy) jest uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 4 egzemplarzy uchwały odpowiedniego organu Krajowej Izby Urbanistów stanowiącej podstawę złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia właściwego organu statutowego wnioskodawcy, na którym podjęto uchwałę w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, wraz z 4 (czterema) kopiami; a także doręczenie aktualnego statutu wnioskodawcy, wraz z 5 (pięcioma) kopiami.

W piśmie z 28 lipca 2014 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku. Wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji przez art. 27-30 ustawy deregulacyjnej został błędnie sformułowany. W konsekwencji wnioskodawca wnosi o zbadanie zgodności z art. 21 Konstytucji jedynie art. 29 ustawy deregulacyjnej.

W związku powyższym Trybunał postanowił pozostawić bez rozpoznania zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji przez art. 27, art. 28 i art. 30 ustawy deregulacyjnej.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych przysługuje kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Wola ogólnokrajowej władzy, zazwyczaj kolegialnej, znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu. Do ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy (zob. postanowienie TK z 14 listopada 2007 r., Tw 38/07, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 262 i powołane tam orzeczenia).



3. Na podstawie dokumentów dołączonych do rozpoznawanego wniosku Trybunał ustalił, że wszczęcie postępowania w sprawie kontroli norm nastąpiło z woli Krajowej Rady Polskiej Izby Urbanistów (dalej: Krajowa Rada Izby), która 28 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr 9/2014 „w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów (…) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”. Wniosek z 1 lipca 2014 r., będący wykonaniem tej uchwały, wpłynął do Trybunału 2 lipca 2014 r.

Trybunał, poddając analizie zarówno przepisy ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, jak i postanowienia Statutu Polskiej Izby Urbanistów (dalej: statut), powziął wątpliwość, czy Krajowa Rada Izby spełnia kryteria, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. czy jest ogólnokrajowym organem organizacji zawodowej upoważnionym do podjęcia uchwały w sprawie hierarchicznej kontroli norm.



3.1. Należy przypomnieć, że zgodnie z ustawą o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (art. 29 ust. 1) oraz statutem (§ 37 ust. 1) Krajowy Zjazd Izby jest najwyższym organem Krajowej Izby Urbanistów. Krajowy Zjazd Izby jest zwoływany co najmniej raz w roku jako zjazd sprawozdawczy, a co cztery lata jako zjazd sprawozdawczowyborczy (art. 29 ust. 6 ustawy oraz § 37 ust. 5 statutu). Krajowy Zjazd może być również zwołany jako Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Izby (art. 29 ust. 7 ustawy oraz § 37 ust. 7 statutu). Do kompetencji Krajowego Zjazdu należy m.in. kształtowanie programu działania samorządu zawodowego urbanistów (art. 31 pkt 11 ustawy oraz § 39 ust. 1 pkt 3 statutu), a także podejmowanie uchwał w innych sprawach należących do właściwości samorządu urbanistów (§ 39 ust. 1 pkt 9 statutu).

Krajowa Rada Izby jest organem wykonawczym Krajowej Izby Urbanistów. Kieruje działalnością samorządu urbanistów w okresie między Krajowymi Zjazdami (art. 33 ustawy oraz § 41 statutu zdanie pierwsze), a w szczególności wykonuje uchwały Krajowego Zjazdu Izby, prowadzi bieżące sprawy Krajowej Izby oraz reprezentuje samorząd zawodowy wobec władzy publicznej (odpowiednio: art. 33 pkt 1 i 13 ustawy oraz § 41 pkt 1, 13 i 14 statutu).



3.2. Jak wskazano wyżej (pkt 3 uzasadnienia), Krajowa Rada Izby 28 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę (nr 9/2014) w sprawie wniosku o kontrolę konstytucyjności przepisów ustawy deregulacyjnej.

3.2.1. Jednocześnie wnioskodawca, wezwany do uzupełnienia braków formalnych, przedstawił protokół z obrad Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Urbanistów, który odbył się w Warszawie 28 i 29 czerwca 2014 r. Wnioskodawca dołączył również uchwałę (nr 5/2014) Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Izby Urbanistów z 28 czerwca 2014 r. „w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie z Konstytucją RP ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych z 9 maja 2014 r.”. W uchwale tej Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Polskiej Izby Urbanistów „zobowiązuje i upoważnia Krajową Izbę Urbanistów do złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych z 9 maja 2014 r. z Konstytucją RP w zakresie, w jakim ustawa ta dotyczy samorządu zawodowego urbanistów i wykonywania zawodu urbanisty” (§ 1) oraz rozstrzyga, że „[w]ykonanie uchwały, przygotowanie odpowiedniego wniosku lub innych koniecznych dokumentów oraz zapewnienie właściwej reprezentacji przed Trybunałem Konstytucyjnym powierza się Krajowej Radzie Izby Urbanistów, według zasad działania samorządu wynikających z ustawy”.

3.2.2. W ocenie Trybunału tryb podjęcia przywołanej uchwały oraz jej treść jednoznacznie wskazują na to, że organem Krajowej Izby Urbanistów uprawnionym do wyrażenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego był (w zaistniałej sytuacji) Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Izby (dalej: Nadzwyczajny Zjazd). Stanowisko powyższe uzasadniają następujące argumenty: po pierwsze, przyznanie (również) Nadzwyczajnemu Zjazdowi statusu „najwyższego” organu Izby Krajowej; po drugie, podejmowanie przez Nadzwyczajny Zjazd uchwał w sprawach objętych zakresem działania Izby określonych we wniosku o zwołanie tego zjazdu (§ 39 ust. 4 pkt 1 statutu), co oznacza, że celem obrad Zjazdu, który odbył się 28 i 29 czerwca 2014 r., było m.in. podjęcie wspomnianej uchwały (nr 5/2014).

Wymaga również podkreślenia to, że w swojej uchwale Nadzwyczajny Zjazd zobligował Krajową Radę Izby do „[w]ykonania uchwały, przygotowania odpowiedniego wniosku i innych koniecznych dokumentów (…)”. Podjęcie przez Krajową Radę Izby działań, które określiła uchwała, mieściło się tym samym w granicach ustawowej i statutowej kompetencji organu wykonawczego Krajowej Izby Urbanistów, tzn. „wykonywania uchwał Krajowego Zjazdu”.

3.2.3. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Krajowa Rada Izby nie jest organem wnioskodawcy, któremu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje samoistne uprawnienie zarówno do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia o kontrolę norm, jak i złożenia na jej podstawie wniosku w imieniu Krajowej Izby Urbanistów (zob. postanowienie TK z 23 marca 2011 r., Tw 3/11, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227).

Okoliczność powyższa – ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia – jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).



3.3. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę na niedopuszczalność takiej praktyki podejmowania uchwał, jaka cechuje funkcjonowanie Krajowej Rady Izby. Wątpliwości Trybunału budzi bowiem legalność dwóch, dołączonych do akt rozpatrywanej sprawy, uchwał tego organu opatrzonych takim samym numerem (9/2014) i mających tożsamą treść, które różnią się datą podjęcia (28 czerwca i 1 lipca 2014 r.).



4. Po ustaleniu legitymacji wnioskowej w niniejszym postępowaniu Trybunał przystąpił do oceny uchwały (nr 5/2014) Nadzwyczajnego Zjazdu.



4.1. Należy przypomnieć, że treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli). Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ organizacji zawodowej do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Ze względu na powyższe skierowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).



4.2. W uchwale nr 5/2014 Nadzwyczajny Zjazd wyraził wolę złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy deregulacyjnej z Konstytucją w zakresie, w jakim ustawa ta dotyczy samorządu zawodowego urbanistów i wykonywania zawodu urbanisty. Uchwała ta nie precyzuje jednak ani przedmiotu, ani wzorców kontroli.



4.3. Trybunał stwierdza, że podjęcie przez Nadzwyczajny Zjazd uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów ustawy deregulacyjnej z wyraźnie wskazanymi postanowieniami Konstytucji, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm.



4.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, w tym również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Skoro uchwała (nr 5/2014) Nadzwyczajnego Zjazdu nie spełniała koniecznych wymogów (istotnych z punktu widzenia skutecznego złożenia wniosku), to do jej swoiście rozumianego sanowania nie mogło doprowadzić podjęcie przez Krajową Radę uchwały (nr 9/2014) konkretyzującej przedmiot i wzorce kontroli (wyznaczającej zakres zaskarżenia).



4.5. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany „wniosek” w zakresie, w jakim stanowi wykonanie uchwały Krajowej Rady, nie pochodzi od podmiotu uprawnionego (na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).

Okoliczność ta – ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia – jest podstawą odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji).



5. Niezależnie od powyższego, Trybunał przypomina, że wyrokiem z 24 marca 2015 r. o sygn. K 19/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 33) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 29 ust. 1 ustawy deregulacyjnej, art. 1-3 ustawy o samorządach zawodowych w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 2-4 ustawy deregulacyjnej oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych w brzmieniu nadanym przez art. 5 pkt 6 ustawy deregulacyjnej – są zgodne bądź nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji (zasadą zakazu nadmiernej ingerencji, zasadą ochrony praw nabytych), a także art. 17 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji. Ponadto, w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 29 ust. 8 ustawy deregulacyjnej Trybunał orzekł nieadekwatność wskazanego jako wzorzec kontroli art. 21 Konstytucji.

Ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2015 r. Trybunał stwierdza zbędność wydania orzeczenia w zakresie badania zgodności zakwestionowanych w rozpatrywanym wniosku przepisów ustawy deregulacyjnej (art. 29 ust. 1) oraz ustawy o samorządach zawodowych w brzmieniu nadanym im przez przepisy ustawy deregulacyjnej (art. 1-3, art. 6 ust. 1) z zasadą ochrony praw nabytych wywodzoną z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji, a także art. 29 ust. 8 ustawy deregulacyjnej z art. 21 Konstytucji.

Okoliczność ta, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.



6. Na marginesie powyższych rozważań Trybunał odniósł się do pozostałych argumentów wnioskodawcy mających uzasadniać niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów.



6.1. W pierwszej kolejności Trybunał ocenił zarzuty niezgodności tych wszystkich przepisów zakwestionowanych przez Krajową Izbę Urbanistów, które nie były przedmiotem kontroli w wyroku K 19/14 – tj. art. 5 pkt 1, art. 27, art. 28, art. 29 ust. 2-9, art. 30 ustawy deregulacyjnej oraz art. 4, art. 5 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 19a, art. 20, art. 20a, art. 24 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 3, art. 33 pkt 7 i 8, art. 33 pkt 11, art. 33a-33c, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 3 pkt 4, art. 57 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych (przepisy zmienione bądź uchylone przez ustawę deregulacyjną) – z zasadą ochrony praw nabytych wywodzoną z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji, a także art. 29 ust. 1-7 i ust. 9 ustawy deregulacyjnej z art. 21 Konstytucji.

Trybunał podkreśla, że ustalenia dokonane w wyroku z 24 marca 2015 r., tj. stwierdzenie nieadekwatności wskazanych jako wzorce kontroli postanowień Konstytucji, znajdują zastosowanie również w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów. Należy bowiem zauważyć, że istotą wszystkich zarzutów niekonstytucyjności jest likwidacja samorządu zawodowego urbanistów. Wszystkie zaskarżone normy dotyczą zatem materii, które zostały rozstrzygnięte w sprawie K 19/14. Tym samym Trybunał stwierdza, że zarzuty podniesione przez wnioskodawcę we wskazanym zakresie są oczywiście bezzasadne.

Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.



6.2. Trybunał odniósł się również do zarzutów wnioskodawcy mających uzasadnić niezgodność wszystkich zaskarżonych przepisów z zasadą poprawnej legislacji, zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa – wywodzonych z art. 2 Konstytucji, Preambułą oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6.2.1. Wnioskodawca, zarzucając naruszenie zasady przyzwoitej legislacji, twierdzi, że „celem ustawy, do której należą zaskarżone przepisy, było zwiększenie dostępu do wykonywania zawodu urbanisty, jednakże osiągnięto cel odmienny, sprzeczny z Konstytucją, polegający na zlikwidowaniu narzędzi pieczy nad zawodem zaufania publicznego”. W ocenie wnioskodawcy „efektem zastosowanego zaskarżonego rozwiązania jest wytworzenie luki prawnej, co świadczy o złamaniu zasady przyzwoitej legislacji. Luka prawna polega w tym przypadku na tym, że po zlikwidowaniu samorządu zawodowego urbanistów nie będzie istniał żaden instrument pieczy nad wykonywaniem zawodu urbanisty”.

Trybunał przypomina, że zasada poprawnej legislacji obejmuje między innymi wymóg dostatecznej określoności przepisów, które powinny być formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym (zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 18). Konstytucyjne zasady przyzwoitej legislacji i określoności przepisów prawa pozwalają oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy tworzenia norm prawnych, które nie będą budzić wątpliwości co do treści przyznawanych praw (nakładanych obowiązków). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto ponadto, że zasady poprawnej legislacji obejmują podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowi to podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne we właściwy sposób wyrażają wysłowioną normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu (zob. wskazany wyżej wyrok w sprawie o sygn. K 28/02). Innymi słowy, zasady poprawnej legislacji zostają naruszone także w sytuacji, gdy ukształtowana treść aktu normatywnego nie stwarza możliwości osiągnięcia celów, jakie prawodawca wyznaczył wprowadzanej regulacji prawnej. Rozdźwięk ten skutkuje bowiem wewnętrzną sprzecznością aktu prawnego, naruszającą wymóg dostatecznej określoności przepisów.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykazał naruszenia tak rozumianej zasady poprawnej legislacji. Przywołana argumentacja świadczy natomiast o tym, że wnioskodawca domaga się, aby Trybunał zbadał celowość wyłączenia zawodu urbanisty z kręgu zawodów zaufania publicznego. Ocena przez Trybunał celowości kwestionowanych przepisów byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby wnioskodawca przedstawił argumenty przekonujące o oczywistym naruszeniu przez zakwestionowane przepisy innych konkretnie wskazanych norm, zasad czy wartości konstytucyjnych.

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji) jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.

6.2.2. Wnioskodawca, zarzucając naruszenie zasady bezpieczeństwa prawnego, podnosi, że: „zawód zaufania publicznego zostaje pozbawiony pieczy, co stanowi zagrożenie, głównie zresztą dla destynatariuszy tego zawodu. Jest to niebezpieczne zwłaszcza przy jednoczesnym bardzo szerokim otwarciu tego zawodu, także dla osób bez kierunkowego, interdyscyplinarnego wykształcenia”. Podkreśla też, że zakwestionowane przepisy stanowią „zagrożenie dla osób, których dotyczą działania osób wykonujących funkcje urbanistyczne”.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech właściwych prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą za sobą pociągnąć. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Sformułowany we wniosku zarzut nie dotyczy tak rozumianej zasady bezpieczeństwa prawnego. Za naruszeniem powyższej zasady nie mogą przemawiać również argumenty, zgodnie z którymi zakwestionowane przepisy powodują niebezpieczeństwo dla obywateli, gdyż nie zapewniają sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu urbanisty, czy też nadzoru dyscyplinarnego nad osobami wykonującymi ten zawód.

Trybunał przypomina, że w zakresie działania Krajowej Izby Urbanistów, jako podmiotu o ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, nie mieści się występowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji w stosunku do obywateli (zob. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233 i powołane tam orzeczenia; a także postanowienie TK z 20 grudnia 2005 r., Tw 12/05, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 179).

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.

6.2.3. Zdaniem wnioskodawcy naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa polega na tym, że „zmiana porządku prawnego dotyczącego samorządu urbanistów nastąpiła w sposób nieuzasadniony i nieoczekiwany”.

Trybunał przypomina, że zasada zaufania do państwa i prawa określana jest w orzecznictwie Trybunału także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie da się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji, i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem, a także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (por. wyrok TK z 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15).

Argumentacja wnioskodawcy nie odnosi się jednak do tak rozumianej zasady zaufania obywateli do państwa i prawa. Oznacza to, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił postawionych zarzutów.

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji) jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.

6.2.4. Wnioskodawca wskazuje na niezgodność zakwestionowanych przepisów z zasadą pomocniczości (wywodzoną z Preambuły Konstytucji). Twierdzi przy tym, że „likwidacja przyznanej samorządności wyposażonej w elementy władztwa jest sprzeczna z zasadą pomocniczości”.

Trybunał przypomina znaczenie zasady pomocniczości, rozumianej jako obowiązek wspierania przez państwo wspólnot oraz obywateli w wykonywaniu ich zadań (zob. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47). Państwo nie powinno realizować zadań, które mogą być wykonywane bardziej efektywnie przez mniejsze wspólnoty obywateli (zob. wyrok TK z 12 marca 2007 r., K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25). Zasada ta jest ściśle związana z zasadą samorządności (art. 17 ust. 2 Konstytucji). Wynika z niej, że władza (samorząd) wyższego rzędu nie tylko nie powinna ograniczać zadań władz (samorządów) niższego rzędu, ale wręcz odwrotnie: powinna je wspierać i służyć im pomocą w realizacji przydzielonych im zadań publicznych (zob. wyrok TK z 21 października 2008 r., P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 138).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że argumenty wnioskodawcy nie odnoszą się do tak rozumianej zasady pomocniczości. Zasada ta nie wyklucza likwidacji samorządu zawodowego, jeśli w ocenie prawodawcy przemawiają za tym istotne względy, np. celowości.

W konsekwencji Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady pomocniczości (Preambuła Konstytucji) jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.

6.2.5. Wnioskodawca, zarzucając naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), twierdzi, że: „sytuacja, w której ustawodawca stosuje dotkliwe rozwiązania prawne, pozbawiające zawód urbanisty samorządu, które nie służą osiągnięciu założonego celu, świadczy o złamaniu zasady proporcjonalności”.

W wyroku z 24 marca 2015 r. Trybunał stwierdził, że dopuszczalność zniesienia samorządu zawodowego urbanistów można wyprowadzić z normy zawartej w art. 17 Konstytucji.

Trybunał zwracał uwagę, że po zniesieniu samorządu zawodowego urbanistów to organy samorządu terytorialnego będą weryfikować prawidłowość wykonywania zawodu urbanisty, ponieważ to one będą decydować o wyborze osób sporządzających projekty wskazanych w u.p.z.p. dokumentów planistycznych, bez uprzednich ograniczeń do członków samorządu zawodowego. Trybunał uznał zatem zgodność zakwestionowanych przepisów z wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem nadmiernej ingerencji (zasadą proporcjonalności).

W konsekwencji Trybunał stwierdza zbędność wydania orzeczenia w zakresie badania zgodności zakwestionowanych w rozpatrywanym wniosku przepisów z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Okoliczność ta, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w wyznaczonym wyżej zakresie.



W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.