Pełny tekst orzeczenia

215/3/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 11 marca 2015 r.

Sygn. akt Tw 36/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Piotr Tuleja,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów o zbadanie zgodności:

art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609), w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy Policji, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r., a przed 23 lipca 2003 r., z:

1) art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 12 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



9 października 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: Zarząd Główny NSZZ Policjantów; wnioskodawca) o zbadanie zgodności art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609; dalej: ustawa zmieniająca), w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy Policji, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r., a przed 23 lipca 2003 r., z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: EKS).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Zarząd Główny NSZZ Policjantów wnosi o zbadanie zgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy Policji, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r., a przed 23 lipca 2003 r., z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 i 4 EKS.

Zaskarżony przepis stanowi, że „emerytura dla funkcjonariusza, który został przyjęty do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r. wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-5”.

Należy przy tym wskazać, że w stosunku do adresatów art. 15a ustawy o zaopatrzeniu nie znajduje zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2-4 tejże ustawy, tzn. emerytura nie wzrasta o: 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż za trzy lata tych okresów (pkt 2); 1,3% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów składkowych ponad trzyletni okres składkowy, o którym mowa w pkt 2 (pkt 3); 0,7% podstawy wymiaru – za każdy rok okresów nieskładkowych poprzedzających służbę (pkt 4). Natomiast za okresy składkowe i nieskładkowe poprzedzające służbę funkcjonariusz otrzyma emeryturę z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 16 ustawy o zaopatrzeniu).

Zarząd Główny NSZZ Policjantów twierdzi, że art. 15a ustawy o zaopatrzeniu przez to, że od 1 października 2003 r. zmienił przesłanki nabycia prawa do emerytury funkcjonariuszy Policji, którzy zostali przyjęci do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r., narusza prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 EKS), a także zasadę równości (art. 12 ust. 4 EKS).



2.1. Na wstępie wymaga podkreślenia, że zarzuty niezgodności sformułowane przez Zarząd Główny NSZZ Policjantów są podobne do zarzutów niezgodności sformułowanych we wniosku Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej (dalej: Krajowa Komisja Wykonawcza NSZZ Straży Granicznej), w którym wskazywano (m.in.) na niezgodność art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 2, art. 67 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji (sygn. akt Tw 35/11). Należy również zauważyć, że oba wnioski zostały sporządzone przez tego samego pełnomocnika.

Trybunał, rozpoznając sprawę Tw 35/11, uznał zarzuty niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 2, art. 67 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji za oczywiście bezzasadne. W konsekwencji, postanowieniem z 29 marca 2012 r. Trybunał odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu (OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 472).

Na postanowienie Trybunału o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu zostało wniesione zażalenie. W zażaleniu wnioskodawca kwestionował stanowisko Trybunału (m.in.) w zakresie stwierdzenia oczywistej bezzasadności zarzutów naruszenia przez art. 15a ustawy o zaopatrzeniu zasady ochrony praw nabytych i zasady bezpieczeństwa prawnego, wyrażonych w art. 2 Konstytucji. Trybunał podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i nie uwzględnił zażalenia (postanowienie z 7 listopada 2012 r., Tw 35/11, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 473).



2.2. Mając na uwadze postanowienie w sprawie Tw 35/11, Trybunał zbadał zarzuty niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 67 ust. 1 Konstytucji, przedstawione we wniosku Zarządu Głównego NSZZ Policjantów.

2.2.1. Należy podkreślić, że wnioskodawca koncentruje się na uzasadnieniu zarzutu, zgodnie z którym zaskarżony przepis prowadzi do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Zdaniem wnioskodawcy art. 15a kwestionowanej ustawy narusza istotę prawa do zabezpieczenia społecznego, gdyż wprowadzenie tego przepisu „zmieniło diametralnie sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy wstąpili do służby po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 1999 r. Postawiło ich w sytuacji, w której ta grupa osób pozostała bez możliwości uwzględnienia okresów składkowych i nieskładkowych na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2–4 przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej”. Jednocześnie wnioskodawca twierdzi, że „działanie ustawodawcy (…) nosi nadto cechy arbitralności”, a także „naruszyło słuszne oczekiwania części funkcjonariuszy co do ich bezpieczeństwa socjalnego i nie znalazło uzasadnienia w ochronie innych wartości konstytucyjnych”.

2.2.2. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że istotą prawa do zabezpieczenia społecznego jest ochrona obywateli w razie wystąpienia określonego ryzyka ubezpieczeniowego, powodującego całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się. Ustawodawca nie może w taki sposób kształtować systemu zabezpieczenia społecznego, w którym osoby wskazane w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji zostaną całkowicie pozbawione wsparcia finansowego ze strony państwa. Naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego będzie miało miejsce również wtedy, kiedy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum egzystencji, podstawowych potrzeb, albo też minimum socjalnego (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 14 i powołane tam orzecznictwo).

2.2.3. Trybunał stwierdza, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez zakwestionowaną regulację istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Należy bowiem podkreślić, że na podstawie art. 15a ustawy o zaopatrzeniu, funkcjonariuszom Policji przysługuje emerytura po 15 latach służby, natomiast poprzedzające służbę okresy składkowe i nieskładkowe będą stanowić podstawę ustalenia emerytury wypłacanej przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Tym samym wnioskodawca – twierdząc, że zakwestionowana regulacja zmieniająca zasady ustalenia prawa do emerytury wpłynęła „diametralnie” na sytuację funkcjonariuszy Policji – nie uprawdopodobnił, że doszło do pozbawienia prawa do zabezpieczenia społecznego, czy ukształtowania jego wysokości na poziomie poniżej minimum egzystencji. Wątpliwości wnioskodawcy dotyczą natomiast tej sfery regulowania zakresu i formy świadczenia do zabezpieczenia społecznego, w której ustawodawca ma określoną swobodę działania.

2.2.4. W związku z powyższym należy uznać, że zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 67 ust. 1 Konstytucji cechuje oczywista bezzasadność. Przesłanka ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 67 ust. 1 Konstytucji (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



2.3. Trybunał zbadał również zarzut niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 12 ust. 2 EKS, w brzmieniu: „w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się Strony zobowiązują się (…) utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego”.

2.3.1. Wnioskodawca, uzasadniając niezgodność zakwestionowanego przepisu z art. 12 ust. 2 EKS, dowodzi, że z powodu utraty możliwości zaliczenia do wymiaru emerytury okresów składkowych i nieskładkowych, wskazanych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy o zaopatrzeniu, nastąpiło obniżenie wysokości świadczeń w stosunku do licznej grupy społecznej – policjantów. Jest to – jak twierdzi – „rażące obniżenie poziomu zabezpieczenia społecznego, a przez to sprzeczne z zawartą w art. 12 ust. 2 EKS dyrektywą utrzymania systemu ubezpieczenia społecznego na poziomie zadowalającym”.

2.3.2. Trybunał stwierdza, że choć zarzuty wnioskodawcy mają dowieść naruszenia art. 12 ust. 2 EKS, to jednak bezpośrednio dotyczą prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał zwraca przy tym uwagę, że – gdy chodzi o prawo do zabezpieczenia społecznego – to zarówno Konstytucja, jak i akty prawa międzynarodowego zawierają klauzule nawiązujące do rzeczywistych możliwości państwa. Konstytucja pozostawia kwestię poziomu zabezpieczenia społecznego ustawom, a konwencje stanowią o „zapewnieniu lub popieraniu” odpowiednich szkoleń, o podejmowaniu ich „w miarę potrzeb”, o „zabieganiu” o podwyższenie poziomu zabezpieczenia społecznego, o „podejmowaniu środków w celu”. Stosowanie tych formuł świadczy o braku sztywnych granic poziomu zabezpieczenia społecznego i wymagań odnośnie do metod readaptacji. Poziom świadczeń w tym zakresie jest uzależniony od ogólnego poziomu rozwoju ekonomicznego i zamożności państwa (zob. wyrok z 12 czerwca 2006 r., K 38/05, OTK ZU nr 6/A/2006 poz. 63).

2.3.3. Trybunał stwierdza, że wnioskodawca nie udowodnił w rozpatrywanej sprawie, że zmiana zasad nabywania prawa do emerytury policyjnej doprowadziła do pozbawienia gwarancji określonych w EKS. Zarząd Główny NSZZ Policjantów nie wykazał tym samym, że doszło do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego.

2.3.4. Zarzuty naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 12 ust. 2 EKS przez zakwestionowany przepis cechuje zatem oczywista bezzasadność. Powyższa przesłanka stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 12 ust. 2 EKS (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



2.4. Trybunał odniósł się także do zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 12 ust. 4 EKS, w brzmieniu: „[w] celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się Strony zobowiązują się (…) podjąć kroki, poprzez zawarcie odpowiednich porozumień dwustronnych i wielostronnych lub za pomocą innych środków, i z zastrzeżeniem warunków ustanowionych w takich porozumieniach, w celu zapewnienia: a) równego traktowania własnych obywateli i obywateli innych Umawiających się Stron, jeżeli chodzi o uprawnienia z tytułu zabezpieczenia społecznego, w tym zachowanie korzyści wynikających z ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, bez względu na zmiany miejsca pobytu na terytoriach Umawiających się Stron, które mogłyby podjąć osoby chronione; b) przyznawania, zachowania i przywracania uprawnień z tytułu zabezpieczenia społecznego za pomocą takich środków, jak zliczanie okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia, wypełnionych zgodnie z ustawodawstwem każdej z Umawiających się Stron”.

2.4.1. Wnioskodawca, argumentując naruszenie art. 12 ust. 4 EKS, twierdzi, że „osoby, które pełniły za granicą służbę w formacjach mundurowych analogicznych do polskich, a następnie – po dniu 1 stycznia 1999 r. – wstąpiły do służb polskich, będą traktowane jak funkcjonariusze polscy, którzy przystąpili do służby jako takiej po 1 stycznia 1999 r. W stosunku do nich nie będzie zachodziło zaliczenie do podstawy wymiaru emerytury okresów składkowych i nieskładkowych na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4”. Zdaniem Zarządu Głównego NSZZ Policjantów „konsekwencją [art. 15a ustawy o zaopatrzeniu] jest […] odmienne traktowanie obywateli państw sygnatariuszy, którzy pełnili służbę w formacjach zagranicznych od obywateli, którzy pełnili służbę w formacjach polskich. Przepis narusza zatem wyrażoną w EKS zasadę równości”.

Trybunał zwraca uwagę na to, że chociaż zarzuty Zarządu Głównego NSZZ Policjantów wskazują na różnicowanie sytuacji funkcjonariuszy polskich i zagranicznych służb mundurowych, to jednak są one podobne do argumentów, mających uzasadniać naruszenie zasady równości, powoływanych we wniosku Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ Straży Granicznej w sprawie o sygn. Tw 35/11. Wnioskodawca kwestionuje bowiem przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie uzależniające sposób obliczania emerytury dla funkcjonariuszy służb mundurowych od okresu, w którym funkcjonariusze ci wstąpili do służby.

2.4.2. W postanowieniu o sygn. Tw 35/11 Trybunał podkreślał, że „adresatami art. 15a ustawy o zaopatrzeniu są funkcjonariusze, którzy uzyskają emeryturę, jeżeli charakteryzują się dwiema cechami relewantnymi: zostali przyjęci do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r. i pozostawali w niej przez 15 lat. Trudno zatem uznać trafność zarzutu wnioskodawcy, że zaskarżony przepis prowadzi do naruszenia zasady równości jego adresatów”.

Trybunał, podzielając stanowisko zawarte w powyższym postanowieniu, stwierdza, że zarzuty naruszenia zasady równości wywodzonej z art. 12 ust. 4 EKS przez zakwestionowany przepis są oczywiście bezzasadne. Artykuł 15a ustawy o zaopatrzeniu jednakowo traktuje wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy przystąpili do odbywania służby po 1 stycznia 1999 r.

2.4.3. Przesłanka powyższa stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 12 ust. 4 EKS (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.