Pełny tekst orzeczenia

3/1/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 25 lutego 2015 r.

Sygn. akt Tw 37/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Oświęcim o zbadanie zgodności:

art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) z:

1) art. 16, art. 62 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 165, art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 4 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 27 października 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Miasta Oświęcim (dalej: Rada Miasta, wnioskodawca) o zbadanie zgodności art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) z art. 16, art. 62 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 165, art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji, a także art. 4 ust. 2 i 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Jednakże legitymacja tych podmiotów – w porównaniu z uprawnieniem podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – została ograniczona w ten sposób, że przedmiotem wniosku mogą być tylko te akty normatywne, które dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał podkreśla, że wyrażenie „sprawy objęte zakresem działania” typologicznie należy rozumieć bardziej w sposób zbliżony do pojęcia kompetencje wnioskodawcy niż ogólnego wskazania „zadania wnioskodawcy”. Mogą to być wyłącznie sprawy wchodzące w zakres działania wnioskodawcy, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami (a więc działania, do których podjęcia wnioskodawca jest zobligowany) oraz takie, o bycie których przesądza istota samorządu terytorialnego (por. postanowienie TK z 28 sierpnia 2008 r., Tw 16/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 65).



2. Na gruncie powyższych ustaleń o charakterze ogólnym Trybunał zbadał, czy Rada Miasta wykazała, że kwestionowane przepisy, tj. art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym dotyczą spraw objętych jej zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Należy na wstępie wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie przepisy odnoszące się do wójta mają odpowiednie zastosowanie do prezydenta miasta (art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), a odnoszące się do rady gminy mają zastosowanie do rady miasta (art. 15 ust. 2 tej ustawy).



2.1. Zaskarżone przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, spowodowanej przez jedną z okoliczności wskazanych w art. 28g ust. 1 (np. niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni), która zaistniała przed złożeniem przez wójta ślubowania, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów.

Rada Miasta, wypełniając obowiązek określony w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), powołuje art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu: „[d]o wyłącznej właściwości rady gminy należy (…) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności”.



2.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie uczynił zadość ciążącemu na nim, z mocy art. 32 ust. 2 ustawy o TK, obowiązkowi wykazania, iż kwestionowana regulacja dotyczy spraw objętych jego zakresem działania. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Trybunał zwraca jednak uwagę, że powyższa okoliczność nie przesądza o braku legitymacji Rady Miasta do wystąpienia z wnioskiem w sprawie hierarchicznej kontroli zaskarżonych przepisów. Możliwość taka wynika z ustrojowej pozycji organów samorządu terytorialnego, które mają własny interes w ukształtowaniu składu osobowego swoich organów wybieralnych (por. wyroki TK z: 24 listopada 2008 r., K 66/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 158; 23 marca 2010 r., K 19/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 24).



3. Dla potrzeb wydania postanowienia, Trybunał uznał za zasadne przybliżyć stan faktyczny, którego zaistnienie skłoniło Radę Miasta do złożenia rozpatrywanego wniosku. W 2010 r., po wyborach samorządowych, a przed dniem złożenia ślubowania, prezydent miasta Oświęcim (dalej: prezydent elekt) uległ ciężkiemu wypadkowi. Skutkiem uznania prezydenta elekta za niezdolnego do pracy było przyznanie mu renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres do 30 kwietnia 2014 r., który 14 kwietnia 2014 r. bezterminowo przedłużono. W tej sytuacji, na podstawie art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym, Prezes Rady Ministrów wyznaczył osobę przejmującą wykonywanie zadań i kompetencji prezydenta miasta Oświęcim. Osobą wyznaczoną był kontrkandydat w wyborach, który „zastępował” prezydenta miasta przez całą kadencję.



4. Zaskarżony art. 28g ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym stanowi: „w przypadku gdy przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowana przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania, zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba, o której mowa w art. 28h”.

Do okoliczności powodujących przemijającą przeszkodę art. 28g ust. 1 tej ustawy zalicza: tymczasowe aresztowanie (pkt 1), odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne (pkt 2), odbywanie kary aresztu (pkt 3), niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni (pkt 4), zawieszenie w czynnościach służbowych (pkt 5).

Natomiast w myśl art. 28h tej ustawy zadania i kompetencje wójta przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Rada Miasta zarzuca, że zaskarżone przepisy nie przewidują ograniczeń czasowych w zastępowaniu organu wykonawczego przez osobę, którą wyznacza Prezes Rady Ministrów, co prowadzi do tego, iż osoba niepochodząca z wyborów powszechnych może wykonywać zadania i kompetencje prezydenta miasta przez całą czteroletnią kadencję. W konsekwencji obowiązujące rozwiązanie normatywne, w przekonaniu wnioskodawcy, narusza powołane we wniosku wzorce kontroli.



5. Analiza postawionego zarzutu pozwala stwierdzić, że wykracza on poza treść zakwestionowanych przez Radę Miasta art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym.



5.1. Trybunał stwierdza, że uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności odnosi się do jednej tylko okoliczności wskazanej w art. 28g ust. 1 zaskarżonej ustawy, tzn. wyznaczenia osoby przejmującej zadania i kompetencje organu wykonawczego, jeżeli przemijająca przeszkoda jest spowodowana niezdolnością do pracy z powodu choroby wójta trwającej powyżej 30 dni (pkt 4). Jednak Rada Miasta ani w uchwale, ani w złożonym na jej podstawie wniosku nie uwzględniła w zakresie zaskarżenia art. 28g ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.



5.2. Kwestie związane z czasem trwania przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (prezydenta miasta), którą powodują okoliczności wymienione w art. 28g ust. 1 ustawy samorządowej, określa art. 28g ust. 6 zaskarżonej ustawy. Zgodnie z pkt 3 tego przepisu „(…) osoba, o której mowa w art. 28h, wykonuje zadania i kompetencje wójta (…) w okresie wskazanym w zaświadczeniu lekarskim – w przypadku okoliczności, o której mowa w ust. 1 pkt 4 – jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta”.

Natomiast na podstawie art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm; dalej: kodeks wyborczy) wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji. W tym przypadku wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza komisarz wyborczy w drodze postanowienia (art. 492 § 2a kodeksu wyborczego).

Mając powyższe na względzie, Trybunał podkreśla, że jedynie norma wywiedziona z treści przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz kodeksu wyborczego pozwala poprawnie zrekonstruować przedmiot zaskarżenia. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje bowiem możliwość wykonywania zadań i kompetencji wójta elekta przez osobę wskazaną przez Prezesa Rady Ministrów, jednak wykonywanie to nie może trwać dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta elekta, które następuje zgodnie z powołanymi wyżej przepisami kodeksu wyborczego. Dopiero po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu można zarządzić przeprowadzenie wyborów przedterminowych (art. 28d ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Trybunał uznaje zatem, że zbyt wąsko określony przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie przesądza o niedopuszczalności wydania orzeczenia. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



6. Rada Miasta zarzuca, że art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym są niezgodne z art. 16, art. 165 oraz art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji „przez naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, wskutek ingerowania w działalność samorządu terytorialnego poprzez umożliwienie wyznaczenia osoby pełniącej zadania i kompetencje wójta, która nie posiada mandatu społecznego do sprawowania funkcji przez organ naczelny administracji państwowej nawet na okres całej kadencji, w sytuacji gdy wójt elekt z przyczyn losowych nie może złożyć ślubowania”.



6.1. Trybunał ustalił, że Rada Miasta, powołując art. 16, art. 165 oraz art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji jako wzorce kontroli, skoncentrowała się na zarzucie naruszenia zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego; nie uzasadniła jednak, w jaki sposób zakwestionowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym naruszają jej prawa majątkowe czy osobowość prawną, albo też zamykają jej drogę sądową ochrony praw.

Należy w tym miejscu podkreślić, że „przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące, lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok TK z 19 października 2010 r., P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli.

Trybunał przypomina, że wskazany przez wnioskodawcę art. 165 Konstytucji przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną, potwierdza przysługujące im prawo własności i inne prawa majątkowe oraz gwarantuje ochronę sądową ich samodzielności. Niewątpliwie zakresy przedmiotowe przywołanych norm są ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowią – w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału – elementy konstytucyjnego mechanizmu gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak każda z tych norm ma własny zakres, a ocena, czy normy te zostały zrealizowane albo przekroczone, powinna być przeprowadzona dla każdej z nich osobno (por. wyrok TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 125).



6.2. Trybunał zwraca jednocześnie uwagę na to, że Rada Miasta utożsamia sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji) z funkcją orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego. Twierdzi bowiem, że „[w] zależności od charakteru naruszenia [zasady samodzielności] kontrolę tę będą sprawowały sądy powszechne, Naczelny Sąd Administracyjny lub Trybunał Konstytucyjny. (…) A zatem w przypadku sporu, czy wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby do wykonania zadań i kompetencji wójta stanowi naruszenie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, sprawę powinien rozstrzygnąć Trybunał”.

Wobec powyższego należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, a rozpatrywane przezeń wnioski mają na celu nie tyle obronę „praw” jednostek samorządu terytorialnego (czemu przysłużyć się mogą co najwyżej pośrednio), ile przede wszystkim zapewnienie hierarchicznej zgodności norm (por. postanowienie TK z 5 czerwca 2012 r., Tw 31/11, OTK ZU nr 2/B/2013 poz. 119).



6.3. Trybunał stwierdza zatem, że zarzut niezgodności art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym z art. 16, art. 165, art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



7. Trybunał odniósł się również do zarzutu niezgodności art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym z art. 4 EKSL, w brzmieniu: „[s]połeczności lokalne mają – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy” (ust. 2); „[g]eneralnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności” (ust. 3).



7.1. Zdaniem Rady Miasta naruszenie „art. 4 ust. 2 i 3 EKSL, który stanowi gwarancję realizowania przez władzę centralną zasady subsydiarności, a także zakreśla obowiązek wykonywania zadań publicznych przez organy i władzę najbliższą obywatelom – może stanowić ingerencję w działalność samorządu terytorialnego oraz naruszenie wyodrębnionej sfery, w której jednostki samorządu mogą podejmować określoną prawem aktywność, w związku z faktem, że umożliwienie wyznaczenia osoby pełniącej zadania i kompetencje wójta, która nie posiada mandatu społecznego do sprawowanej funkcji przez organ naczelny administracji państwowej nawet na okres całej kadencji w sytuacji, gdy wójt elekt z przyczyn losowych nie może złożyć ślubowania”.



7.2. Trybunał stwierdza, że wnioskodawca, powołując jako wzorzec kontroli art. 4 ust. 2 i 3 EKSL, nie wyszedł poza treść zawartą we wzorcu konstytucyjnym (tj. zasadę samodzielności wywodzoną z art. 16, art. 165, art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji). W szczególności, w uzasadnieniu brak jest adekwatnych odniesień do zakresu ochrony udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego w systemie Rady Europy oraz interpretacji postanowień Karty Samorządu. Zarzut naruszenia postanowień EKSL Rada Miasta opiera wyłącznie na argumentach odnoszonych do zasady samodzielności. Rada Miasta twierdzi bowiem, że „poza konstytucyjnymi uregulowaniami, dotyczącymi zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy zachowaniu zasady proporcjonalności i subsydiarności, należy wymieć również te przepisy prawa Unii Europejskiej, które regulują przedmiotową materię”.

Trybunał przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, w sytuacji wskazania przez wnioskodawcę przepisów prawa, które „konsumują” treść EKSL w polskim systemie prawnym, nie zachodzi konieczność odrębnego rozpatrywania związanych z tym zarzutów dotyczących wspomnianej umowy międzynarodowej (zob. np. wyrok TK z 18 grudnia 2008 r., K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182).



7.3. W tym stanie rzeczy należy uznać, że dokonana wyżej ocena zarzutu niezgodności art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym z art. 16, art. 165, art. 169 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji czyni zbędnym badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności wskazanych przepisów z postanowieniami EKSL. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



8. Trybunał odniósł się także do zarzutu niezgodności art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym z art. 62 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji.



8.1. Wnioskodawca twierdzi, że zakwestionowane przepisy naruszają prawo obywatela do udziału w referendum i wyboru organów samorządu terytorialnego w związku z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta została naruszona – zdaniem Rady Miasta – przez stworzenie „możliwości podważenia demokratycznego wyboru dokonanego przez obywateli oraz odebrania im możliwości udziału w procesie wyborczym i wyznaczenia swojego przedstawiciela władzy lokalnej”.



8.2. Trybunał stwierdza, że przytoczona argumentacja świadczy o tym, że Rada Miasta występuje w interesie obywateli w kontekście przysługującego im czynnego prawa wyborczego. Prawa określone we wskazanych wzorcach mają bowiem charakter osobisty i przysługują wyłącznie osobom fizycznym, a dokładniej obywatelom. Organ gminy nie może być natomiast podmiotem prawa przynależnego osobom korzystającym z czynnego prawa wyborczego, czy też dostępu do służby publicznej. Z tego też powodu, co do zasady, nie przysługuje mu prawo do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w tym zakresie w trybie kontroli norm (por. postanowienie TK z 29 października 2002 r., Tw 49/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 68).



8.3. Trybunał uznaje zatem zarzut niezgodności art. 28g ust. 3a w zw. z art. 28h ustawy o samorządzie gminnym z art. 62 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji za oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



9. Trybunał wskazuje, że postanowienie o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi nie zamyka możliwości ponownego rozpoznania zarzutów, jeżeli zostaną one poprawnie sformułowane.



W tym stanie rzeczy Trybunał postanowił jak w sentencji.