Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SZP 3/15
UCHWAŁA
Dnia 6 sierpnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa Banku […]
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem zainteresowanych:
Banku […], w przedmiocie kosztów postępowania o ochronę konkurencji i
konsumentów ,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 6 sierpnia 2015 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 21 października 2014 r.,
"Czy przysługuje zażalenie do Sądu drugiej instancji na
postanowienie wydane przez Sąd Okręgowy Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania zażalenia na
postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
rozstrzygające o kosztach postępowania wydane na podstawie art. 75
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i
konsumentów - tekst jednolity Dz. U. 2005.244.2080 (obecnie art. 80
ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
- Dz. U. 2007.50.331 ze zmianami)?"
podjął uchwałę:
Na postanowienie Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony
konkurencji i konsumentów oddalające lub uwzględniające
zażalenie na - niezamieszczone w decyzji kończącej
postępowanie - postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony
2
Konkurencji i Konsumentów rozstrzygające o kosztach
postępowania wydane na podstawie art. 75 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity
tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.; obecnie na
podstawie art 80 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie
konkurencji i konsumentów, jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz.
184) przysługuje zażalenie do sądu drugiej instancji.
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 21 października 2014 r., wydanym na podstawie art.
390 § 1 w związku z art. 397 § 2 k.p.c., Sąd Apelacyjny w W. przedstawił Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości, które wyłoniło się w następującym stanie sprawy.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK)
w sprawie o ochronę konkurencji wydał decyzję z dnia 29 grudnia 2006 r. kończącą
postępowanie, od której zostało wniesione do Sądu Okręgowego w W. - sądu
ochrony konkurencji i konsumentów odwołanie, rozpatrzone w sprawie zakończonej
wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. W wyniku apelacji wniesionej od orzeczenia
Sądu pierwszej instancji, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r.,
uchylił wyrok Sądu Okręgowego i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego
rozpoznania.
Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007 r. - po wydaniu decyzji z dnia 29
grudnia 2006 r. kończącej postępowanie w sprawie administracyjnej - Prezes
UOKiK wydał odrębne postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania
zakończonego wydaniem tej decyzji. Na to postanowienie Bank […] (jeden z
kilkudziesięciu uczestników postępowania przed Prezesem UOKiK) wniósł
zażalenie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów.
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., (które zostało ogłoszone na posiedzeniu
jawnym i wydane bez pisemnego uzasadnienia), Sąd Okręgowy częściowo zmienił
zaskarżone postanowienie Prezesa UOKiK, w ten sposób, że zniósł wzajemnie
koszty postępowania administracyjnego pomiędzy Polską Organizacją Handlu i
3
Dystrybucji w Warszawie i bankami, które były uczestnikami tego postępowania a w
pozostałej części postępowanie zażaleniowe umorzył oraz orzekł o kosztach
postępowania sądowego. Kolejnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., Sąd
Okręgowy oddalił wnioski Prezesa UOKiK oraz Polskiej Organizacja Handlu i
Dystrybucji o sporządzenie pisemnego uzasadnienia postanowienia z dnia 19
grudnia 2013 r. z uzasadnieniem, że postanowienie z dnia 19 grudnia 2013 r. jest
niezaskarżalne, bo nie zostało wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 394 §
1 pkt 1-12 k.p.c. Zdaniem Sądu Okręgowego, postanowienie Prezesa UOKiK ma
charakter wpadkowy, bo dotyczy kwestii incydentalnej w stosunku do głównego
nurtu postępowania administracyjnego, w związku z którym zostało wydane.
Postanowienie to rozstrzyga wyłącznie o obciążeniu uczestników postępowania
administracyjnego kosztami związanymi z tym postępowaniem, nie rozstrzyga
natomiast istoty sprawy w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. i tym samym nie
determinuje treści decyzji wydanej przez Prezesa UOKiK. Nie jest to postanowienie
kończące postępowanie w sprawie w rozumieniu art. 394 § 1 k.p.c. a
dopuszczalność jego zaskarżenia nie została przewidziana żadnymi przepisami. Na
postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 9 stycznia 2014 r. (o odmowie
sporządzenia pisemnego uzasadnienia) Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji
wniosła zażalenie do Sądu Apelacyjnego. W zażaleniu zarzucono obrazę art. 357 §
1 i 3 w związku z art. 394 § 1 k.p.c. polegającą na błędnym przyjęciu, że
postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 19 grudnia 2013 r. rozstrzygające o
kosztach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UOKiK
nie podlega zaskarżeniu do Sądu drugiej instancji, gdy tymczasem postępowanie
sądowe wywołane wniesieniem zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK
stanowiło odrębną sprawę cywilną, której przedmiotem było ustalenie wysokości
oraz zasad ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym, a w tej sytuacji
orzeczenie Sądu Okręgowego rozstrzygające o zasadności zażalenia kończy w
całości odrębną sprawę, wobec czego jest zaskarżalne na podstawie art. 394 § 1
k.p.c.
Przy rozpoznawaniu powyższego zażalenia Sąd Apelacyjny powziął
poważne wątpliwości prawne, które postanowił sformułować w formie pytania
przedstawionego Sądowi Najwyższemu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd
4
Apelacyjny wywiódł, że postępowanie przed Sądem Okręgowym w W. - sądem
ochrony konkurencji i konsumentów w sprawach „regulacyjnych” jest szczególnym
postępowaniem hybrydowym, które łączy elementy postępowania
administracyjnego z procedurą cywilną obowiązującą przed sądami powszechnymi.
Nie ma przy tym wątpliwości, że postępowanie przed sądem ochrony konkurencji i
konsumentów jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym, co dotyczy również
postępowania wszczętego przez wniesienie zażalenia na postanowienie Prezesa
UOKiK. Przyjęcie takiego rozwiązania przez ustawodawcę wywołuje - zdaniem
Sądu Apelacyjnego - szereg wątpliwości odnośnie do katalogu postanowień
wydawanych przez sąd pierwszej instancji, na które przysługuje zażalenie do sądu
drugiej instancji. W szczególności należy rozstrzygnąć, czy każde orzeczenie Sądu
Okręgowego (w tym postanowienie wydane na skutek zażalenia od postanowienia
Prezesa UOKiK) jest „orzeczeniem kończącym sprawę w instancji” i czy zawsze
podlega zaskarżeniu apelacją lub zażaleniem, czy też o zaskarżalności
postanowień Sądu Okręgowego wydanych w wyniku rozpoznania zażalenia na
orzeczenia Prezesa UOKiK decydują reguły określone w art. 394 § 1 k.p.c. Według
Sądu Apelacyjnego, rozstrzygnięcie przedstawionego problemu zależy od oceny,
czy zażalenie wniesione na postanowienie Prezesa UOKiK inicjuje przed sądem
powszechnym postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czy
też służy rozstrzygnięciu kwestii proceduralnej o charakterze „wpadkowej”, a jeśli
tak, to, czy do postanowienia wydanego przez Sąd Okręgowy należy stosować art.
394 § 1 k.p.c. wprost, czy też odpowiednio. Powołując się na orzecznictwo Sądu
Najwyższego, Sąd Apelacyjny wywiódł, że postanowieniem kończącym
postępowanie w sprawie (jako pewną całość) jest tylko takie postanowienie sądu,
które zamyka stronie drogę do wydania wyroku, o ile po wydaniu tego
postanowienia sąd jest zwolniony z podejmowania dalszych czynności
procesowych. Biorąc pod uwagę tok postępowania administracyjnego, w ramach
którego rozpoznawane są - według przepisów o postępowaniu cywilnym - zażalenia
na postanowienia Prezesa UOKiK, należy przyjąć, że nie każde postanowienie
sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest orzeczeniem kończącym
postępowanie w sprawie. Jeśli postanowienie kończy postępowanie sądowe bądź
administracyjne o charakterze incydentalnym, to zażalenie na takie orzeczenie
5
będzie przysługiwać tylko wówczas, gdy się okaże, że zostało wymienione wprost
w art. 394 § 1 k.p.c. Na podstawie analizy dotychczasowego orzecznictwa
sądowego w sprawach z zakresu ochrony konkurencji Sąd Apelacyjny doszedł do
wniosku, że postępowanie przed Sądem Okręgowym wszczęte na skutek zażalenia
na postanowienie Prezesa UOKiK jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym, przy
czym postanowienie tego Sądu wydane po rozpoznaniu zażalenia na
postanowienie Prezesa UOKiK podlega zaskarżeniu zażaleniem do sądu wyższej
instancji tylko wtedy, gdy się okaże, że jest to orzeczenie kończące postępowanie w
sprawie. Z kolei, nie każde postanowienie Sądu Okręgowego wydane po
rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK jest postanowieniem
kończącym postępowanie w sprawie, mimo że każde postanowienie tego Sądu
zamyka etap postępowania sądowego. O dopuszczalności zażalenia do Sądu
drugiej instancji decyduje „materia” rozstrzygana przez sąd ochrony konkurencji i
konsumentów. Postanowienie Sądu Okręgowego rozstrzygające o zażaleniu na
postanowienie Prezesa UOKiK, które ma charakter wpadkowy i nie kończy
postępowania w sprawie, może więc być zaskarżone zażaleniem, o ile będzie się
mieścić w enumeratywnym katalogu określonym w art. 394 § 1 pkt 1-12 k.p.c. Sąd
Apelacyjny przyjął, że postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 19 grudnia 2013 r.,
które dotyczyło kosztów postępowania administracyjnego, nie jest postanowieniem
kończącym postępowanie w sprawie (rozumianej jako pewna całość oddana pod
osąd). Nie dotyczy ono ani kwestii merytorycznej, ani też nie zamyka stronie drogi
do wydania wyroku. W tej sytuacji na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 19
grudnia 2013 r. mogłoby przysługiwać zażalenie tylko przy założeniu, że
postanowienie to mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 394 § 1 k.p.c. (a
ściślej w punkcie 9 tego przepisu). W tym przedmiocie możliwe są do przyjęcia dwa
stanowiska. Według pierwszego z nich, zażalenie przysługuje jedynie na takie
postanowienia Sądu Okręgowego, które zostały wymienione w art. 394 § 1 pkt 1-12
k.p.c. (stosowanym wprost wyłącznie „do materii postępowania sądowego”) i
wówczas zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane po
rozpoznaniu zażalenia na orzeczenie Prezesa UOKiK w przedmiocie kosztów
postępowania administracyjnego nie przysługiwałoby do Sądu drugiej instancji, bo
nie przewiduje tego żaden przepis szczególny ani tym bardziej art. 394 § 1 k.p.c.
6
Przy takim ujęciu zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego - najogólniej
mówiąc - przysługiwałoby tylko na orzeczenie Sądu rozstrzygające o kwestiach
wpadkowych dotyczących postępowania sądowego, ale nie administracyjnego (np.
o kosztach postępowania sądowego, o zawieszeniu postępowania przed sądem
itp.). Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powyższa teza wydaje się jednak „zbyt
stanowcza” i dlatego można przyjąć drugą koncepcję, zgodnie z którą ocena, czy
dana kwestia ma charakter wpadkowy (i została objęta katalogiem z art. 394 § 1
k.p.c.), czy też nie posiada takiej cechy, powinna być odnoszona również do etapu
postępowania administracyjnego. To by zaś oznaczało, że przepis art. 394 § 1
k.p.c. znajdzie odpowiednie zastosowanie również do tych zagadnień, które są
najpierw rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym a następnie zostają
poddane kontroli sądu powszechnego na podstawie przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego. Sąd Apelacyjny przypomniał, że zaskarżone w sprawie do
Sądu Okręgowego postanowienie Prezesa UOKiK zostało wydane na podstawie
art. 75 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
(jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.; dalej: „ustawa z dnia 15
grudnia 2000 r.”), który jest odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art. 80
ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity
tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 184; dalej: „ustawa z dnia 16 lutego 2007 r.”). Przepis
ten stanowi, że Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach, w drodze postanowienia,
które może być zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie. Według Sądu
Apelacyjnego, gdyby rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego
zostało zamieszczone w decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r., to wówczas podlegałoby
kognicji sądu ochrony konkurencji i konsumentów a następnie Sądu Apelacyjnego
(w razie zakwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji). Skoro jednak
postanowienie Prezesa UOKiK z dnia 18 stycznia 2007 r., rozstrzygające o
kosztach postępowania administracyjnego w sprawie o ochronę konkurencji,
zostało wydane „obok” decyzji z dnia 29 grudnia 2006 r., to zachodzi wątpliwość,
czy na postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów wydane w wyniku
rozstrzygnięcia zażalenia na takie postanowienie Prezesa UOKiK przysługuje
zażalenie do Sądu drugiej instancji na podstawie (stosowanego odpowiednio)
art. 394 § 1 pkt 9 k.p.c. W podsumowaniu uzasadnienia postanowienia o
7
przedstawieniu zagadnienia prawnego Sąd Apelacyjny podniósł, że odpowiedź
Sądu Najwyższego jest niezbędna dla rozstrzygnięcia zażalenia, jakie wpłynęło do
Sądu Apelacyjnego, gdyż stosownie do art. 357 § 1 k.p.c. sąd uzasadnia
postanowienia ogłoszone na posiedzeniu jawnym tylko wtedy, gdy podlegają
zaskarżeniu. Tymczasem Sąd Okręgowy odmówił sporządzenia uzasadnienia
swego postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r. właśnie z dlatego, że - jego
zdaniem - na to postanowienie nie przysługuje zażalenie. Sąd Apelacyjny zauważył
przy tym, że postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Sąd Okręgowy orzekł także
o kosztach postępowania sądowego, a to rozstrzygnięcie niewątpliwie podlegało
zaskarżeniu zażaleniem na podstawie art. 394 § 1 pkt 9 k.p.c., przy czym żaląca się
Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji nie dysponowała wtedy legitymacją do
zaskarżenia w tej części postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r., gdyż nie
rozstrzygało ono o sytuacji prawnej tego podmiotu. Przy założeniu, że na
postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 19 grudnia 2013 r. - w części odnoszącej
się do postanowienia Prezesa UOKiK z dnia 18 stycznia 2007 r. - nie przysługuje
zażalenie, Polska Organizacja Handlu i Dystrybucji nie mogłaby skutecznie
domagać się od Sądu Okręgowego sporządzenia uzasadnienia postanowienia z
dnia 19 grudnia 2013 r., nawet przy podjęciu próby zaskarżenia tego postanowienia
w części rozstrzygającej o kosztach postępowania sądowego, bowiem takie
zażalenie zostałoby odrzucone z powodu braku legitymacji procesowej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszym rzędzie należało zważyć, że pytanie prawne Sądu
Apelacyjnego zostało sformułowane w sposób nie do końca precyzyjny, bowiem
użyty w jego treści termin „postanowienie wydane przez Sąd Okręgowy (...) w
przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu (...)” odnosi
się do szeregu rozstrzygnięć, jakie Sąd Okręgowy - sąd ochrony konkurencji i
konsumentów - w stosunku do poddanego jego kontroli postanowienia Prezesa
UOKiK rozstrzygającego o kosztach postępowania administracyjnego przed tym
organem - może wydać w oparciu o podstawę wynikającą z przepisów prawa
materialnego i procesowego. Orzeczenia Sądu Okręgowego wydawane w
8
następstwie kontroli rozstrzygnięć Prezesa UOKiK o kosztach postępowania
administracyjnego mogą mieć charakter formalny (na przykład kończące
postępowanie postanowienia o odrzuceniu zażalenia i o umorzeniu postępowania
zażaleniowego lub postanowienia wydawane w toku tego postępowania, na
przykład o jego zawieszeniu), albo merytoryczny, to znaczy rozstrzygające o
zasadności zażalenia (o oddaleniu zażalenia lub o zmianie postanowienia Prezesa
UOKiK w części lub całości). Z tej przyczyny Sąd Najwyższy uznał, że uchwała
(odpowiedź na przedstawione pytania) powinna zostać odniesiona do kategorii
(„merytorycznych”) postanowień sądu ochrony konkurencji i konsumentów, które
rozstrzygają o oddaleniu bądź uwzględnieniu zażalenia wniesionego na
postanowienie Prezesa UOKiK rozstrzygające o kosztach postępowania przed tym
organem (o zaskarżalność takiego postanowienia chodzi w przedstawionym
zagadnieniu). Innymi słowy, pogląd prawny sformułowany w sentencji uchwały oraz
argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odnoszą się do postanowień Sądu
Okręgowego, w których Sąd ten rozstrzygnął merytorycznie o zasadności
zażalenia, a więc oddalił zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK o kosztach
postępowania administracyjnego albo - w uwzględnieniu zażalenia - uchylił
postanowienie Prezesa UOKiK lub dokonał odpowiedniej zmiany rozstrzygnięcia
Prezesa UOKiK (w części lub całości).
Już na wstępie trzeba zauważyć, że rozpoznawane zagadnienie prawne jest
rozbieżnie rozwiązywane w literaturze (por. w szczególności K. Weitz [w:] System
Prawa Handlowego, Tom 7, Postępowanie sądowe w sprawach cywilnych z
udziałem przedsiębiorców, pod red. T. Wiśniewskiego, Warszawa 2013, s. 236
oraz M. Michalska-Marciniak: Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym,
Warszawa 2013 - Rozdział IX pkt 3.2.2.). Analizę przedstawionego przez Sąd
Apelacyjny zagadnienia prawnego należy rozpocząć od przywołania treści art. 75
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. (który w aktualnym stanie prawnym już nie
obowiązuje, ale ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie). Zgodnie z tym
przepisem, Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach, w drodze postanowienia, które
może być zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie. Oznacza to, że
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego przed Prezesem
UOKiK jest zawsze postanowieniem, które może być zamieszczone w decyzji
9
kończącej postępowanie, ale też może zostać wydane odrębnie. Stosownie do art.
78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., od decyzji Prezesa UOKiK przysługuje
odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie
dwutygodniowym od dnia jej doręczenia (ust. 1) i postępowanie w sprawach takich
odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o
postępowaniu w sprawach gospodarczych (ust. 2). Oznacza to tym samym, że w
takich sprawach stronie nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (w
rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), a w
konsekwencji nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ta reguła ma
odpowiednie zastosowanie do tych postanowień Prezesa UOKiK, na które
przysługiwało zażalenie (z tym, że termin na wniesienie zażalenia, liczony od dnia
doręczenia postanowienia, wynosił 1 tydzień, art. 78 ust. 6 ustawy z dnia 15
grudnia 2000 r.). Przedstawiony (przyjęty w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r.)
model kontroli orzeczeń Prezesa UOKiK przez sąd powszechny (sąd ochrony
konkurencji i konsumentów) znalazł odzwierciedlenie również w regule wyrażonej w
art. 79 tej ustawy, zgodnie z którą od decyzji Prezesa UOKiK (odpowiednio od
postanowień wydawanych przez ten organ) stronie nie przysługiwały środki prawne
wzruszenia decyzji (postanowienia) przewidziane w Kodeksie postępowania
administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania albo uchylenia, zmiany lub
stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia).
Identyczne rozwiązania regulujące tryb zaskarżania orzeczeń Prezesa
UOKiK zostały przez ustawodawcę przyjęte w aktualnie obowiązującej ustawie z
dnia 16 lutego 2007 r. Według nich, Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach, w drodze
postanowienia, które może być zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie
(art. 80) a do postanowień Prezesa UOKiK, na które przysługuje zażalenie, stosuje
się odpowiednio przepisy art. 81 ust. 1-3 i 4 (określające sposób wnoszenia
odwołania od decyzji Prezesa UOKiK), przy czym zażalenie wnosi się w terminie
tygodnia od dnia doręczenia postanowienia (art. 81 ust. 5).
Rozstrzygając przedstawiony problem prawny należy podnieść, że
przywołane przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., a w szczególności jej art. 78
ust. 6 (tak samo art. 81 ust. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.) nie udzielają
odpowiedzi na pytanie, na które postanowienia Prezesa UOKiK przysługuje
10
zażalenie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów (czy dotyczy to
postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania administracyjnego), a
jeśli zażalenie przysługuje to, czy orzeczenie sądu ochrony konkurencji i
konsumentów wydane w wyniku jego rozpoznania podlega zaskarżeniu do sądu
wyższej instancji. Podstawę prawną przysługiwania zażalenia na postanowienie
Prezesa UOKiK wydanego w trybie art. 75 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.
(rozstrzygającego o kosztach postępowania administracyjnego), które nie zostało
zamieszczone w decyzji kończącej postępowanie administracyjne, stanowi art. 264
§ 2 k.p.a. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w sprawach w niej
nieuregulowanych (co dotyczy ustalenia katalogu postanowień Prezesa UOKiK
podlegających zaskarżeniu zażaleniem) do postępowania przed Prezesem UOKiK
stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z określonymi
wyjątkami). Ma więc zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., w myśl którego na
postanowienie organu administracji publicznej w sprawie kosztów postępowania
administracyjnego osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (w
piśmiennictwie por. K. Korus [w:] Komentarz do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów, Warszawa 2005, uwagi do art. 75;
T. Kwieciński [w:] Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, pod
red. A. Stawickiego i E. Stawickiego, Warszawa 2010, uwagi do art. 80 oraz teza 14
do art. 81 oraz K. Róziewicz-Ładoń, Postępowanie przed Prezesem Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie przeciwdziałania praktykom
ograniczającym konkurencję, Warszawa 2011).
Już w tym miejscu można zauważyć, że gdyby - odrębne od decyzji -
postanowienie Prezesa UOKiK w sprawie kosztów postępowania zostało wydane
na podstawie art. 264 k.p.a. w „klasycznym” postępowaniu administracyjnym, to
mogłoby zostać zaskarżone skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego a
następnie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 3 § 2 pkt
2, art. 52 § 1 i art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1356/06, LEX nr 384289). W
tym kontekście, powierzenie przez ustawodawcę sądom powszechnym (a nie
sądom administracyjnym) kompetencji do rozstrzygania spraw dotyczących
11
rozstrzygnięcia o kosztach postępowania prowadzonego przed Prezesem UOKiK,
nie powinno prowadzić do zmiany zasady zaskarżalności orzeczenia sądowego
wydanego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).
W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie przed sądem
ochrony konkurencji i konsumentów (poprzednio sądem antymonopolowym) jest
postępowaniem pierwszoinstancyjnym (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 29 maja
1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; z dnia 28 czerwca 2002 r.,
I CKN 753/00, LEX nr 56888; z dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00, LEX
nr 75278 i z dnia 27 sierpnia 2003 r., I CKN 527/01, LEX nr 137525 oraz
uzasadnienia postanowień z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP 2000
nr 5, poz. 68 i z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47, a
także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2009 r.,
II GSK 749/08, Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2010 nr 1, s.
65, z glosą M. Sieradzkiej i uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4, poz. 42). Dotyczy to również
postępowania wszczętego wniesieniem zażalenia na postanowienie Prezesa
UOKIK (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r.,
III SZP 1/08, OSNP 2008 nr 19-20, poz. 304). Sąd Najwyższy (oczywiście) w pełni
podtrzymuje to stanowisko, z którego wynika, że zażalenie na postanowienie
Prezesa UOKIK (tak jak odwołanie od decyzji tego organu) spełnia rolę pozwu
(pisma wszczynającego postępowanie sądowe w pierwszej instancji)
rozpoznawanego w zwykłym trybie procesowym w sprawach cywilnych, a
wymagania stawiane temu zażaleniu (art. 47928
§ 3 w związku z art. 47932
§ 2
k.p.c.) są zbliżone do wymagań właściwych dla pozwu (por. postanowienie składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04,
OSNP 2005 nr 8, poz. 118; w literaturze por. T. Wiśniewski: Przebieg procesu
cywilnego, Warszawa 2013 - Rozdział trzeci; P. Telenga [w:] Komentarz
aktualizowany do Kodeksu postępowania cywilnego, pod red. A. Jakubeckiego,
Warszawa 2014).
W szerszym kontekście (także ustrojowym), powyższe prowadzi do wniosku,
że celem, jakiemu powinno służyć wniesienie do sądu powszechnego (sądu
ochrony konkurencji i konsumentów) zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK
12
(o ile przysługuje ono w myśl przepisów szczególnych), jest przeprowadzenie
pełnej sądowej kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ regulacyjny. Kontrola
ta - podobnie jak w przypadku innych spraw cywilnych w znaczeniu formalnym (np.
spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych) - przybiera szerszy wymiar niż ma to
miejsce w odniesieniu do sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli
legalności działań administracji publicznej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy
(przekazania kontroli decyzji administracyjnych sądowi powszechnemu, a nie
sądowi administracyjnemu) jest konieczność zapewnienia stronom postępowania
sądowego pełnych gwarancji procesowych. Nie ulega zaś wątpliwości, że jedną z
takich gwarancji (art. 78 Konstytucji RP) jest uprawnienie do zaskarżenia
orzeczenia sądu wydanego w pierwszej instancji (wyjątki od tej zasady może
określać ustawa). Skoro postępowanie „zażaleniowe” (jak wyżej powiedziano,
zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK jest nie tyle środkiem zaskarżenia, co
pismem wszczynającym postępowanie sądowe) przed sądem ochrony konkurencji i
konsumentów w wyniku wniesienia zażalenia na (zaskarżalne) postanowienie
Prezesa UOKiK jest postępowaniem pierwszoinstancyjnym, to kończące je
orzeczenie sądu pierwszej instancji, w którym sąd ochrony konkurencji i
konsumentów rozstrzygnął o jego zasadności, powinno - co do zasady - podlegać
zaskarżeniu do sądu wyższej instancji, bowiem wymagają tego normy ustrojowe (w
szczególności art. 78 Konstytucji RP).
Analizując dopuszczalność zaskarżania orzeczeń sądu ochrony konkurencji i
konsumentów jako sądu pierwszej instancji w kontekście ustrojowych zasad
zaskarżalności orzeczenia sądowego wydanego w pierwszej instancji (art. 78
Konstytucji RP) oraz dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176
Konstytucji RP), należy uwzględnić bogate w tym zakresie orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaganie
dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP), należy
rozpatrywać w płaszczyźnie prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy
przez sądy i łączyć z kompetencją zastrzeżoną przez Konstytucję na rzecz sądów,
czyli ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP).
Polega ono na stosowaniu prawa w sprawach indywidualnych, na merytorycznym
rozstrzyganiu konfliktów indywidualnych. W tym sensie „postępowanie sądowe” w
13
rozumieniu art. 176 ust. 1 Konstytucji - zdaniem Trybunału - oznacza przede
wszystkim postępowanie, w którym dochodzi do wydania merytorycznego
orzeczenia co do istoty sprawy (wyroki z dnia 8 grudnia 1998 r., K 41/97, OTK 1998
nr 7, poz. 117; Przegląd Sejmowy 1999 nr 1, s. 184, z glosą B. Wierzbowskiego;
Przegląd Sejmowy 2000 nr 1, s. 205, z glosą A. Wróbla; z dnia 12 maja 2003 r., SK
38/02, OTK-A 2003 nr 5, poz. 38; z dnia 6 września 2004 r., SK 10/04, OTK-A 2005
nr 8, poz. 80; Prokuratura i Prawo 2006 nr 2, s. 109, z glosą P. Starzyńskiego; z
dnia 13 lipca 2009 r., SK 46/08, OTK-A 2009 nr 7, poz. 109 oraz z dnia 12 stycznia
2010 r., SK 2/09, OTK-A 2010 nr 1, poz. 1). Szczególne znaczenie mają orzeczenia
dotyczące rozliczania kosztów postępowania między stronami. Trybunał
Konstytucyjny uznaje, że w przypadku tych rozstrzygnięć - które z natury mają
charakter akcesoryjny wobec głównego, „merytorycznego” przedmiotu rozpoznania
- zasady zaskarżalności i dwuinstancyjności postępowania sądowego muszą być
przestrzegane. W szczególności już w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05
(OTK-A 2007 nr 3, poz. 32; Przegląd Sądowy 2007 nr 11-12, s. 190, z glosą P.
Grzegorczyka) Trybunał przesądził, że art. 39318
§ 2 k.p.c. (w brzmieniu poprzednio
obowiązującym), w zakresie, w jakim uniemożliwiał zaskarżenie postanowienia w
przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz pierwszy przez sąd drugiej
instancji, jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny przyjął w tym wyroku, że rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania powinno podlegać weryfikacji niezależnie od kontroli samego wyroku
w jego warstwie merytorycznej. Trybunał - kontynuując tę linię orzeczniczą - w
kolejnym wyroku z dnia 31 marca 2009 r., SK 19/08 (OTK-A 2009 nr 3, poz. 29)
wywiódł, że zasada dwuinstancyjności ma zastosowanie nie tylko do głównego
przedmiotu postępowania sądowego, ale może obejmować również te kwestie
wpadkowe, w odniesieniu do których sąd orzeka o prawach i obowiązkach
określonego podmiotu (np. ukarania strony karą porządkową). Jakkolwiek zasada
dwuinstancyjności nie wymaga, aby w każdej kwestii wpadkowej, niemającej
charakteru odrębnej sprawy w rozumieniu Konstytucji, przysługiwał środek
zaskarżenia, to konieczność ustanowienia takich środków w niektórych kwestiach
incydentalnych, niemających charakteru odrębnej sprawy w rozumieniu Konstytucji,
może wynikać z ogólnego wymogu ukształtowania procedury sądowej zgodnie z
14
zasadami sprawiedliwości proceduralnej. W ocenie Trybunału, rozstrzygnięcie o
kosztach procesu sądowego posiada wprawdzie charakter akcesoryjny wobec
postępowania głównego i nie stanowi odrębnej sprawy w rozumieniu art. 45
Konstytucji, bo nie odnosi się do zasadniczego sporu prawnego toczonego przez
strony, to jednak stanowi istotny i konieczny element całościowego rozstrzygnięcia
sprawy głównej. Z tej perspektywy rozstrzygnięcie o kosztach procesu dotyczy
konstytucyjnych praw materialnych podmiotów prywatnych, dotykając bezpośrednio
podstawowych interesów majątkowych stron. W kolejnych wyrokach Trybunał
Konstytucyjny podtrzymywał i rozwijał taką interpretację, stwierdzając
niekonstytucyjność art. 3941
§ 2 k.p.c. w zakresie, w jakim nie dawał on podstaw do
zaskarżenia postanowienia w przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz
pierwszy przez sąd drugiej instancji (wyrok z dnia 9 lutego 2010 r., SK 10/09, OTK-
A 2010 nr 2, poz. 10; Polski Proces Cywilny 2011 nr 3, s. 168, z glosą M.
Michalskiej-Marciniak) oraz nie przewidywał możliwości zaskarżenia postanowienia
sądu drugiej instancji oddalającego wniosek o wyłączenie sędziego złożony w
postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok z dnia 2 czerwca 2010 r., SK
38/09, OTK-A 2010 nr 5, poz. 46). W ostatnim czasie, zapadło orzeczenie, w
którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 426 § 1 k.p.k. (w brzmieniu nadanym
przez art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania karnego) - w zakresie, w jakim dotyczy zaskarżenia orzeczenia w
przedmiocie kosztów procesu zasądzonych po raz pierwszy przez sąd odwoławczy
z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 78 w związku z art. 45 ust. 1
Konstytucji (wyrok z dnia 24 lutego 2015 r., K 34/12, OTK-A 2015 nr 2, poz. 17). W
uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wywiódł, że Konstytucyjne pojęcie „sprawy”
dotyczy nie tylko wąsko rozumianego postępowania głównego, lecz może
obejmować inne postępowania, w których sąd rozstrzyga o prawach bądź
obowiązkach danego podmiotu. Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma
prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, zaś
wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżania określa ustawa. Zakres normowania tego
przepisu obejmuje wszystkie postępowania bez względu na to, czy toczą się przed
sądem, czy przed niesądowym organem władzy publicznej, jak i bez względu na ich
główny lub uboczny charakter. Orzekanie o kosztach procesu w postępowaniu
15
karnym - jakkolwiek wpadkowe w stosunku do głównego postępowania karnego -
jest odrębną sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, do której mają
zastosowanie gwarancje wynikające m.in. z art. 78 Konstytucji. Chociaż w art. 78
zdanie drugie Konstytucji dopuszczono wprowadzenie wyjątków od zasady
zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, to Trybunał
Konstytucyjny nie znalazł żadnego uzasadnienia wyjątku od zaskarżalności
orzeczenia dotyczącego kosztów procesu.
Przedstawione orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zawierają ocenę
zgodności przepisów dotyczących dopuszczalności (niedopuszczalności)
wnoszenia środków zaskarżenia od orzeczeń rozstrzygających o kosztach
postępowania z zasadami zaskarżalności orzeczenia sądowego wydanego w
pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz dwuinstancyjności postępowania
sądowego (art. 176 Konstytucji RP). Należy z nich wyprowadzić ogólniejszy pogląd,
że rozstrzygnięcie sądu o kosztach procesu wydane „po raz pierwszy” w toku
postępowania sądowego (a więc z pewnością w pierwszej instancji), powinno
podlegać zaskarżeniu, gdyż wymagają tego powołane zasady ustrojowe. Inaczej
mówiąc, przepisy przewidujące niedopuszczalność (lub nieprzewidujące
dopuszczalności) takiego zaskarżenia są niezgodne z Konstytucją RP, a więc
prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawowych powinna prowadzić do przyjęcia
zaskarżalności takich orzeczeń. W tym kontekście dość oczywista staje się
konieczność takiej interpretacji przepisów regulujących zaskarżalność
postanowienia sądu ochrony konkurencji i konsumentów wydanego w następstwie
merytorycznego rozpoznania zażalenia (środka prawnego wszczynającego
postępowanie przed sądem pierwszej instancji) na postanowienie Prezesa UOKiK
rozstrzygające o kosztach postępowania przed tym organem, aby to postanowienie
sądu ochrony konkurencji i konsumentów podlegało zaskarżeniu do sądu wyższej
instancji. Wręcz należy stwierdzić, że wykładnia przepisów przyjmująca, iż takie
postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest niezaskarżalne,
prowadziłaby do ich niezgodności z Konstytucją RP. Przy takim podejściu
problematyczne staje się jedynie określenie szczegółowej (ustawowej) podstawy
prawnej zaskarżania postanowień sądu ochrony konkurencji i konsumentów
(wydanych w pierwszej instancji), w których sąd ten orzekł merytorycznie w sprawie
16
„zażaleniowej” poddanej jego osądowi.
Postanowienie Prezesa UOKiK o kosztach postępowania przed tym
organem, które zostało wydane odrębnie (nie zostało zamieszczone w decyzji
kończącej postępowanie), podlega zaskarżeniu przez osobę zobowiązaną do
poniesienia tych kosztów zażaleniem do sądu ochrony konkurencji i konsumentów
w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. i art. 47928
§ 1 pkt 2 k.p.c. W postępowaniu sądowym zainicjowanym wniesieniem takiego
zażalenia przedmiotem rozpoznania sądu powszechnego - rozpoznającego sprawę
w pierwszej instancji - jest wyłącznie ocena zasadności tego zażalenia w zakresie
oceny, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie Prezes UOKiK o kosztach
postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowe nie ma żadnego innego
przedmiotu a rozstrzygana jest jedynie (wyłącznie) zasadność zażalenia jako
środka prawnego wszczynającego postępowanie przed sądem pierwszej instancji.
W konsekwencji rozstrzygnięcie sądu ochrony konkurencji i konsumentów (sądu
pierwszej instancji) uchylające lub zmieniające (w całości lub w części)
postanowienie Prezesa UOKiK albo oddalające zażalenie (odpowiednio art. 47931a
§ 1 w związku z art. 47932
§ 2 k.p.c. albo art. 47931a
§ 3 w związku z art. 47932
§ 2
k.p.c.), ma charakter merytoryczny, czyli rozstrzygający sprawę co do jej istoty
(a nie charakter formalny). Takie postanowienie (rozpoznające merytorycznie o
zasadności zażalenia) w ogóle nie może być kwalifikowane jako incydentalne
(wpadkowe), gdyż w postępowaniu sądowym wszczętym złożeniem takiego
zażalenia nie ma żadnego innego przedmiotu a jest nim jedynie (wyłącznie) ocena
zasadności zażalenia. Podstawy normatywnej oceny dopuszczalności zaskarżenia
do sądu odwoławczego postanowienia sądu pierwszej rozstrzygającego
merytorycznie o zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK
(przysługiwania zażalenia do sądu drugiej instancji) nie może w ogóle stanowić art.
394 § 1 k.p.c., bowiem dotyczy on postanowień sądu pierwszej instancji o
charakterze formalnoprawnym (kończących postępowanie w sprawie oraz
wydawanych w kwestiach incydentalnych, wpadkowych, które zostały wymienione
w art. 394 § 1 pkt 1-12 k.p.c.). Jeszcze raz należy więc powtórzyć, że
postanowienie sądu pierwszej rozpoznające merytorycznie zażalenie
(rozstrzygające o jego zasadności) na postanowienie Prezesa UOKiK jest
17
rozstrzygnięciem co do istoty sprawy (sprawa wszczęta takim zażaleniem nie ma
żadnego innego przedmiotu). Dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia -
także jako kończącego postępowanie w sprawie - nie podlega tym samym ocenie
według art. 394 § 1 in principio k.p.c. (dotyczyłoby to postanowień o odrzuceniu
zażalenia lub umorzeniu postępowania) ani według art. 394 § 1 pkt 1-12 k.p.c.
(to dotyczyłoby z kolei postanowień w tych punktach wymienionych, na przykład
postanowienia o kosztach postępowania sądowego).
Postanowienie, które sąd ochrony konkurencji i konsumentów wydaje w
następstwie rozpoznania zażalenia na orzeczenie Prezesa UOKiK rozstrzygające o
kosztach postępowania administracyjnego, po zbadaniu zasadności zarzutów
zgłoszonych przez stronę wnoszącą zażalenie (czyli takie, jakie Sąd Okręgowy
wydał w rozpoznawanej sprawie), nie jest postanowieniem „kończącym
postępowanie w sprawie” w rozumieniu art. 394 § 1 in principio k.p.c., bowiem za
takie orzeczenie - w świetle ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego -
uznaje się postanowienia zamykające drogę do wydania orzeczenia sądu danej
instancji, rozstrzygającego istotę sprawy w procesie (wyrokiem) lub w
postępowaniu nieprocesowym (postanowieniem), a ponadto postanowienia, które
kończą sprawę jako pewną całość poddaną pod osąd, a więc dotyczące całości
sprawy i będące ostatnimi orzeczeniami wydanymi w postępowaniu
(por. uzasadnienia uchwał składu siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 1998 r.,
III CZP 44/98, OSNC 1999 nr 5, poz. 87 oraz z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 1/00,
OSNAPiUS 2000 nr 24, poz. 887; OSNC 2001 nr 1, poz. 1; OSP 2001 nr 5, poz. 76,
z glosą W. Broniewicza; Przegląd Sądowy 2001 nr 5, s. 122, z glosą
J. Smólskiego). Postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów
rozstrzygające o zasadności zażalenia na odrębne od decyzji postanowienie
Prezesa UOKiK rozstrzygające o kosztach postępowania administracyjnego, nie
„zamyka drogi do wydania orzeczenia sądu danej instancji rozstrzygającego istotę
sprawy”, gdyż to właśnie postanowienie rozstrzyga „istotę sprawy” poddanej pod
osąd wskutek wniesienia zażalenia jako środka prawnego wszczynającego
postępowanie sądowe w pierwszej instancji (por. uchwały Sądu Najwyższego z
dnia 23 września 1999 r., III CZP 25/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 45; z dnia 31
stycznia 2001 r., III CZP 51/00, OSNC 2001 nr 6, poz. 81 oraz z dnia 18 grudnia
18
2008 r., III CZP 86/08, OSNC 2009 nr 11, poz. 147; Przegląd Sądowy 2009 nr
11-12, s. 209, z glosą M. Margońskiego; por. też uzasadnienie uchwały składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2007 r., III CZP 137/06,
OSNC 2007 nr 9, poz. 125).
Do zażaleń na postanowienia Prezesa UOKiK stosuje się odpowiednio
przepisy art. 47928
§ 2 i § 3 oraz art. 47930
i art. 47931a
k.p.c., mające wprost
zastosowanie do odwołań od decyzji Prezesa UOKiK (art. 47932
§ 2 k.p.c.). Z
przepisów tych wynika, że sąd ochrony konkurencji i konsumentów wydaje
(w formie wyroku) orzeczenie oddające odwołanie lub - w razie jego uwzględnienia
- uchylające zaskarżoną decyzję bądź zmieniające ją w całości lub w części i
orzekające co do istoty sprawy (art. 47931a
§ 1 i 3 k.p.c.). Należy zwłaszcza zwrócić
uwagę na wyraźną regulację art. 47931a
§ 3 k.p.c., według której w razie
uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną
decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i „orzeka co do istoty
sprawy”. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do zażaleń na postanowienia
Prezesa UOKiK oznacza tym samym, że w razie uwzględnienia zażalenia, sąd
ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżone postanowienie albo uchyla, albo
zmienia w całości lub w części i „orzeka co do istoty sprawy”. Już ta
nieskomplikowana wykładnia językowa jednoznacznie prowadzi do wniosku, że
merytoryczne rozstrzygnięcie o zasadności zażalenia na postanowienia Prezesa
UOKiK, jest orzeczeniem „co do istoty sprawy” (można dodać, że przedmiotem
rozpoznania sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w razie wniesienia przez
stronę zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK o kosztach postępowania
administracyjnego, jest „sprawa” w znaczeniu technicznoprocesowym jako zespół
czynności procesowych stron i sądu rozpoczętych wniesieniem zażalenia na
postanowienie Prezesa UOKiK, podejmowanych w celu merytorycznego
rozstrzygnięcia o zasadności żądania objętego treścią zażalenia; por. uzasadnienie
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., III
CZP 142/07, OSNC 2008 nr 11, poz. 122).
Od wyroku sądu ochrony konkurencji i konsumentów rozstrzygającego
odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK stronie przysługuje apelacja do sądu wyższej
instancji (art. 367 § 1 k.p.c.). Taką regulację (dotyczącą odwołań od decyzji Prezesa
19
UOKiK) należy stosować odpowiednio do zażalenia na postanowienie Prezesa
UOKiK, a więc podstawę wniesienia do sądu drugiej instancji zażalenia (w miejsce
apelacji) na postanowienie sądu ochrony konkurencji i konsumentów wydane w
wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK niezamieszczone
w decyzji kończącej postępowanie będzie stanowić art. 367 § 1 w związku z art.
47932
§ 2 k.p.c. Odpowiednie stosowanie do analizowanego zażalenia przepisów o
odwołaniu od decyzji oznacza więc, że sąd pierwszej instancji wydaje
postanowienie (a nie wyrok), rozpoznaje sprawę na posiedzeniu (jawnym lub
niejawnym według reguły art. 148 § 1 k.p.c., a nie na rozprawie) oraz od
postanowienia sądu pierwszej instancji przysługuje zażalenie (a nie apelacja).
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że na postanowienie sądu
ochrony konkurencji i konsumentów oddalające lub uwzględniające zażalenie na -
wydane odrębnie od decyzji kończącej postępowanie administracyjne -
postanowienie Prezesa UOKiK rozstrzygające o kosztach tego postępowania (art.
75 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.), przysługuje zażalenie do sądu drugiej
instancji.
Dla przyjęcia tej wykładni w istocie nie ma znaczenia postanowienie składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04
(OSNP 2005 nr 8, poz. 118), według którego „na postanowienie Sądu Okręgowego
-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako sądu pierwszej instancji,
przysługuje zażalenie do sądu drugiej instancji (art. 394 w związku z art. 367 § 2 i
art. 361 k.p.c.)”. To postanowienie Sądu Najwyższego dotyczy bowiem
postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego zażalenie na postanowienie
Prezesa UOKiK (a nie postanowienia rozpoznającego merytorycznie zażalenie).
Jak już wyżej powiedziano postanowienie odrzucające zażalenie na postanowienie
Prezesa UOKiK kończy (formalnie) sprawę i przysługuje na nie zażalenie na
podstawie art. 394 § 1 k.p.c. (tak też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20
lutego 2008 r., III SK 23/07, LEX nr 452461). Przyjęcie przedstawionej wykładni nie
pozostaje w sprzeczności z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r.,
III SZP 3/09 (OSNP 2010 nr 13-14, poz. 176), według której „Sąd Okręgowy - Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po rozpoznaniu na podstawie art. 47946
pkt 2
k.p.c. zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki
20
odmawiające wydania świadectwa pochodzenia energii elektrycznej, o którym
mowa w art. 9l ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne
(jednolity tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), wydaje orzeczenie w formie
postanowienia, na które przysługuje zażalenie, jeżeli jest to postanowienie
kończące postępowanie w sprawie”. W uchwale tej przyjęto bowiem zaskarżalność
postanowienia sądu pierwszej instancji, choć z odmienną argumentacją
(przyjmując, że postanowienie sądu kończy postępowanie w sprawie; por. też
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2006 r., II PZ 33/06, OSNP
2007 nr 19-20, poz. 281).
Przyjęta w sprawie interpretacja jest zgodna ze sposobem argumentacji
prowadzącej do podjęcia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r.,
III SZP 5/05 (OSNP 2006 nr 15-16, poz. 256), zgodnie z którą „rozstrzygnięcie
przez sąd o zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 Kodeksu
postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 4
ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo Telekomunikacyjne Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze
zm.) następuje w formie wyroku”. W uzasadnieniu tej uchwały trafnie przyjęto
bowiem, że zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK jest szczególnym
środkiem prawnym. Nie jest to bowiem zażalenie w rozumieniu art. 141 k.p.a.,
ponieważ nie otwiera drogi do odwoławczego postępowania administracyjnego. Nie
jest to również zażalenie w rozumieniu 394 § 1 k.p.c., ponieważ nie służy na
postanowienie sądu pierwszej instancji. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem
Sądu Najwyższego zażalenie to, jak i odwołanie od decyzji Prezesa UOKiK, jest
szczególnym środkiem prawnym, który należy traktować jak wniosek o wszczęcie
postępowania sądowego w sprawach gospodarczych i zmianę w całości lub w
części decyzji (postanowienia). Dlatego też w nauce dominuje pogląd, że pisma te
mają charakter analogiczny do pozwu. Dalej w tym uzasadnieniu Sąd Najwyższy
odpowiedział na pytanie, czy takie „zażalenie” inicjuje przed sądem postępowanie
zmierzające do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czy o kwestii proceduralnej
mającej charakter wpadkowy. W ocenie Sądu Najwyższego przedstawionej w tym
uzasadnieniu, środek ten inicjuje przed sądem postępowanie zmierzające do
rozstrzygnięcia „bliższego orzeczeniu o istocie sprawy niż rozstrzygnięciu
21
proceduralnemu”. W związku z tym, pomimo że postępowanie sądowe stanowi
element szerszego postępowania prawnego zmierzającego do wydania decyzji
administracyjnej, to jednak z punktu widzenia postępowania cywilnego nie jest
postępowaniem wpadkowym, lecz postępowaniem głównym, które w procesie
cywilnym kończy się wydaniem wyroku. Argumentacja ta jest więc w całości
zbieżna z przedstawioną w rozpoznawanej sprawie, tyle że w tej uchwale Sąd
Najwyższy poszedł jeszcze dalej, przyjmując, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej
instancji powinno przybrać formę wyroku.
Przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia jest natomiast niewątpliwie
odmienna od sposobu argumentacji, która doprowadziła Sąd Najwyższy do
podjęcia uchwały z dnia 8 marca 2006 r., III SZP 1/06 (OSNP 2006 nr 13-14, poz.
224), według której „Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygając na
podstawie art. 47957
pkt 2 k.p.c. zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu
Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydane na podstawie art. 85 w związku z art. 96
ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz.
852 ze zm.) wydaje orzeczenie w formie postanowienia po przeprowadzeniu
rozprawy. Na powyższe postanowienie zażalenie nie przysługuje”. W uzasadnieniu
tej uchwały wywiedziono, że postanowienie sądu ochrony konkurencji i
konsumentów nie jest postanowieniem kończącym postępowanie „w sprawie”.
Postanowieniem takim jest bowiem postanowienie, które kończy całe postępowanie
i zamyka drogę do wydania wyroku. Omawiane postanowienie nie kończy
rozpoznawania „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie
dotyczy go przewidziane w Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w
pierwszej instancji (art. 78) oraz wymóg co najmniej dwuinstancyjnego
postępowania sądowego (art. 176 ust. 1). Postanowienie Prezesa Urzędu, którego
dotyczy zażalenie, stanowi jedynie jedną z czynności procesowych podejmowanych
w toku postępowania administracyjnego, która może doprowadzić do wydania
przez Prezesa Urzędu decyzji określającej warunki współkorzystania z
infrastruktury. Od decyzji tej można wnieść odwołanie do sądu ochrony konkurencji
i konsumentów, które sąd ten powinien rozstrzygnąć wyrokiem. Postanowienie
sądu oddalające zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu nie zamyka więc
możliwości wydania wyroku w sprawie dotyczącej prawidłowości decyzji
22
określającej warunki współkorzystania przez operatorów z infrastruktury
telekomunikacyjnej. Postanowienie sądu oddalające zażalenie na postanowienie
Prezesa Urzędu rozstrzyga tylko kwestię wpadkową.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tych poglądów
nie podziela, gdyż (jak wyżej wywiedziono) postępowanie sądowe wszczęte
zażaleniem na postanowienie Prezesa UOKiK wydane obok decyzji kończącej
postępowanie administracyjne jest odrębnym postępowaniem sądowym względem
postępowanie sądowego toczącego się (które może, ale nie musi się toczyć) z
odwołania od decyzji. Oczywiście między tymi postępowaniami istnieje określona
zależność (podobna, jak między „poziomym” zażaleniem na podstawie art. 3942
§ 1
k.p.c. na zawarte w wyroku postanowienie sądu drugiej instancji, którego
przedmiotem jest zwrot kosztów procesu a - ewentualnym - rozpoznaniem skargi
kasacyjnej). Nie polega ona jednak na tym, że postępowanie sądowe wszczęte
zażaleniem ma charakter wpadkowy (incydentalny) w stosunku do postępowania
sądowego wszczętego odwołaniem od decyzji. Z punktu widzenia postępowania
cywilnego, postępowania te mają odrębny (własny) przedmiot i rozstrzygnięcia w
nich dotyczą innej „istoty sprawy”. Sąd Najwyższy dostrzega potrzebę
wyeliminowania w przyszłości tej rozbieżności. Jednakże w rozpoznawanej sprawie
przedstawienie zagadnienia prawnego składowi powiększonemu jest niecelowe,
gdyż - ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczącej kosztów
postępowania - wykładnia stwierdzająca zaskarżalność postanowienia sądu
pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości ze względu na przedstawione wyżej
uwarunkowania konstytucyjne.
Z powołanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
kc