Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SZ 5/15
POSTANOWIENIE
Dnia 18 sierpnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa T – M. S.A. z siedzibą w W. i O. S.A. z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i
Telekomunikacji w W.
o określenie warunków współpracy,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 18 sierpnia 2015 r.,
zażalenia strony powodowej T – M. S.A. z siedzibą w W. na wyrok Sądu
Apelacyjnego
z dnia 29 stycznia 2015 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o
kosztach postępowania zażaleniowego.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z 15
grudnia 2011 r. po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. (obecnie T-M. S.A.) o wydanie
decyzji określającej warunki współpracy w zakresie hurtowych rozliczeń
dotyczących realizacji usługi przeniesienia numeru (MNP) przy zmianie dostawy
2
usług między powodem a C. Sp. z o.o. (obecnie O. S.A.) odmówił określenia
warunków współpracy.
Obaj przedsiębiorcy telekomunikacyjni zaskarżyli decyzję odwołaniami.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 4 listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną
decyzję i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wyrok ten oparto na
następujących ustaleniach faktycznych.
Powód zwrócił się do Prezesa Urzędu z wnioskiem o określenie warunków
współpracy w zakresie hurtowych rozliczeń dotyczących realizacji usług
przeniesienia numeru przy zmianie dostawcy usług miedzy powodem a
zainteresowanym. Powód wskazała proponowaną kalkulację kosztów. Prezes
Urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie określenia warunków współpracy w
powyższym zakresie. W toku postępowania przed organem zainteresowany
przyznał, że w świetle obowiązujących regulacji ora z sytuacji rynkowej
uzasadnione jest ustalenia opłat międzyoperatorskich. Zainteresowany zgodził się
także, że opłaty powinny być uiszczane przez biorcę na rzecz dawcy. Odnosząc się
do wysokości opłat zainteresowany zwrócił uwagę na wzajemność usługi i
konieczność obowiązywania na rynku jednolitych zasad i rozliczeń dla wszystkich
operatorów. Dlatego zainteresowany wniósł o wydanie decyzji regulującej opłatę za
usługę przeniesienia numeru dla wszystkich podmiotów oraz ustalenie tej opłaty w
jednakowej wysokości.
Przedstawiona przez powoda we wniosku kalkulacja opłat została oparcia na
wartościach historycznych. Powód wnosił, by opłata została ustalona przez organ
na podstawie art. 41 Prawa telekomunikacyjnego. Następnie przedstawił nowa
kalkulację wysokości hurtowej opłaty w oparciu o ponoszone koszty w wysokości
62,12 zł. Z uwagi na konieczność opracowania systemowego rozwiązania Prezes
Urzędu zwrócił się do innych operatorów z wnioskiem o udzieleni wyjaśnień
dotyczących ponoszonych przez nich kosztów poszczególnych procesów
składających się na pojedyncze przeniesienie numeru (procesy E03, EO6, E17,
E12, E13). Operatorzy udzielili wyjaśnień i zajęli swoje stanowisko. Na tej
podstawie Prezes Urzędu wydał decyzję odmawiającej określenia warunków
współpracy.
3
Uwzględniając odwołanie powoda Sąd Okręgowy przyjął, że art. 28 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego zobowiązuje Prezesa Urzędu do podjęcia decyzji o
dostępie telekomunikacyjnym w określonym terminie, jeżeli spełnione zostaną
przesłanki art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Przepisy te nakładają na
Prezesa Urzędu obowiązek podjęcia decyzji o dostępie telekomunikacyjnym, a więc
wydania decyzji zastępującej umowę stron. Odmowa wydania decyzji może
nastąpić jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną warunki określone w art. 27
Prawa telekomunikacyjnego. W niniejszej sprawie bezsporne było zaś,
że negocjacje między stronami trwały od maja 2009 i zakończyły się
niepowodzeniem. Usługa odpowiada pojęciu dostępu telekomunikacyjnego. Upłynął
90 termin liczony od dnia wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o dostępie
telekomunikacyjnym. Wydanie decyzji o dostępie określającej warunki współpracy
w zakresie hurtowych rozliczeń dotyczących realizacji usługi przeniesienia numeru
przy zmianie dostawy usług było ustawowym obowiązkiem Prezesa Urzędu.
Okoliczność, że Prezes Urzędu uznaje stanowiska stron za nieodpowiadające
kryteriom wymienionym w art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie mogą
stanowić przesłanki od odmowy rozstrzygnięcia. Sąd Okręgowy miał także na
względzie, ze postepowanie przed Prezesem urzędu toczy się na podstawie k.p.a.,
zatem organ ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na
względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ nie był związany
stanowiskiem stron i uczestników postępowania mógł ukształtować stosunek
umowny między stronami w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Skoro Prezes Urzędu uznał, że materiał dowodowy nie był wystarczający, powinien
podjąć z urzędu działania w celu jego uzupełniania.
Prezes Urzędu i O. S.A. zaskarżyli powyższy wyrok apelacją w całości.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 29 stycznia 2015 r. uchylił wyrok Sądu
Okręgowego w W. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Sąd Apelacyjny miał na względzie, że do kognicji Prezesa Urzędu należy
wydawanie decyzji w sprawach spornych między przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi, w tym w zakresie dostępu telekomunikacyjnego. Prezes
Urzędu nie ma jednak bezwzględnego obowiązku pozytywnego rozstrzygnięcia
4
każdego przedstawionego mu do rozstrzygnięcia sporu w zakresie zmiany umowy
o dostępie telekomunikacyjnym. Zdaniem Sądu Apelacyjnego decyzją
administracyjną rozstrzygającą spór co do istoty jest zarówno decyzja zmieniająca
umowę, jak i decyzja odmawiająca takiej zmiany z uwagi na brak
materialnoprawnych podstaw ingerencji regulatora w łączący strony stosunek
umowny. Decyzja negatywna, odmawiająca uwzględnienia wniosku, jest także
decyzją o charakterze merytorycznym.
W ocenie Sądu Apelacyjnego postępowanie wywołane wnioskiem T-M. S.A.
oraz O. S.A. zostało zakończone decyzję odmawiająca określenia warunków
współpracy między tymi przedsiębiorcami w zakresie hurtowych rozliczeń
dotyczących realizacji usługi przeniesienia numeru do innego operatora. Decyzja ta
jest decyzją negatywną odmawiającą dokonania ustaleń, które zastępowałyby
umowę między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi.
W dalszej kolejności Sąd drugiej instancji wywiódł, że przepis art. 28 Prawa
telekomunikacyjnego nakłada na organ obowiązek podjęcia decyzji w warunkach
określonych w tym przepisie, ale przepis ten nie przesądza, że w każdym razie
decyzja musi mieć charakter decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek. Zgodnie z
art. 28 ust. 8 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu wydaje decyzję
obejmująca wszystkie „niezbędne ustalenia” do zapewnienia dostępu
telekomunikacyjnego. Pojęcie „niezbędnych ustaleń” dotyczy takich ustaleń, które
zapewniają dostęp telekomunikacyjny, a zatem obligatoryjne elementy umowy.
Postanowienie dotyczące wzajemnych rozliczeń z tytułu świadczenia usługi
przenoszenia numeru nie jest postanowieniem obligatoryjnym umowy o dostępie
telekomunikacyjnym (art. 31 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). Dlatego brak jest
podstaw do twierdzenia, że wydając decyzję o dostępie bądź dokonując jej zmiany
Prezes Urzędu zobowiązany jest ustalić wysokość tych opłat. Ocena zasadności
ustalenia opłat hurtowych za usługę przenoszenia numerów i zasadność zmiany
umowy w tym zakresie powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnego
przypadku, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających taką zmianę
określonych w art. 28 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, wbrew powyższym założeniom, Sąd pierwszej
instancji nie zbadał przesłanek mogących stanowić podstawę zmiany umowy o
5
dostępie telekomunikacyjnym w zakresie fakultatywnych postanowień umowy
przyjmując niezasadnie, że samo wydanie decyzji odmawiającej uregulowania
stawek hurtowych za przenoszenie numerów stanowi wystarczające uzasadnienie
uchylenia zaskarżonej decyzji.
T-M. S.A. zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego zażaleniem. Zaskarżonemu
wyrokowi zarzucił naruszenie art. 192 ust. 1 pkt 6, art. 28 ust. 8, art. 28 ust. 4 w zw.
z art. 31 ust. 2 pkt 3 lit. a) Prawa telekomunikacyjnego; art. 386 § 4 k.p.c., art. 386 §
4 k.p.c. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 27 ust. 2 oraz art. 28 ust. 6 i art. 30 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego. T-M. S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
oddalenie apelacji Prezesa Urzędu w całości, ewentualnie o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
drugiej instancji.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Zażalenie okazało się uzasadnione.
Z uwagi na podstawy i wnioski zażalenia T-M. S.A. należy na wstępie
przypomnieć, że Sąd Najwyższy przy rozpoznawaniu zażalenia, o którym mowa w
art. 3941
§ 11
k.p.c., nie bada istoty sprawy, a mianowicie tego, co w świetle
zgłoszonego żądania i jego podstawy faktycznej stanowiło przedmiot
postępowania, lecz jedynie ocenia, czy okoliczności powołane przez sąd
odwoławczy jako przyczyny wydania orzeczenia kasatoryjnego są tymi, które w
świetle art. 386 § 4 k.p.c. usprawiedliwiały jego wydanie. Sąd Najwyższy nie bada
w konsekwencji, czy Sąd drugiej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa
materialnego. Stąd bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 192 ust. 1 pkt 6,
art. 28 ust. 8, art. 28 ust. 4 w zw. z art. 31 ust. 2 pkt 3 lit. a) Prawa
telekomunikacyjnego.
Jak wyjaśniono już w postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 sierpnia
2015 r., III SZ 3/15, do nierozpoznania istoty sprawy dochodzi, gdy:
1) rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji nie odnosi się do tego, co było
przedmiotem sprawy; 2) sąd zaniechał zbadania materialnej podstawy żądania albo
merytorycznych zarzutów strony, bezpodstawnie przyjmując, że istnieje przesłanka
6
materialnoprawna lub procesowa unicestwiająca roszczenie; 3) sąd oddalił
powództwo z uwagi na przyjęcie braku legitymacji procesowej po którejś ze stron,
wygaśnięcie lub przedawnienie roszczenia z odwołaniem się do samych tylko
twierdzeń stron na temat jego charakteru, gdy tej oceny sąd drugiej instancji nie
podzieli.
W sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu do nierozpoznania
istoty sprawy przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów (SOKiK) doszłoby, gdyby: 1) rozstrzygnięcie SOKiK nie odnosiło się
do przedmiotu sprawy wyznaczonego treścią zaskarżonej decyzji (i zakresem
odwołania); 2) SOKiK bezpodstawnie przyjął, że istnieje przesłanka
uniemożliwiająca mu rozpoznanie sprawy poprzez rozstrzygnięcie o prawa i
obowiązkach przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Zaskarżony zażaleniem wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się na założeniu,
zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, ponieważ
zaniechał zbadania przesłanek zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym.
Było to konsekwencją błędnego - w ocenie Sądu drugiej instancji - założenia,
zgodnie z którym art. 28 Prawa telekomunikacyjnego obliguje Prezesa Urzędu do
wydania decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek strony o zmianę umowy o
dostępie telekomunikacyjnym lub wydanie decyzji zastępującej taka umowę. W
ocenie Sądu Apelacyjnego skoro organ może odmówić dokonania zmiany umowy o
dostępie telekomunikacyjnym, to ocena zasadności ustalenia opłat za usługę MNP i
zasadności zmiany umowy w tym zakresie winna być dokonywana w odniesieniu
do konkretnego wypadku, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających taką
zmianę, o których stanowi art. 28 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego. Natomiast
SOKiK zaniechał badania tych przesłanek niezasadnie uznając, że już sam fakt
wydania przez organ regulacyjny decyzji odmownej (negatywnej) uzasadnia jej
uchylenie. Sąd pierwszej instancji wyprowadził bowiem z Prawa
telekomunikacyjnego obowiązek wydania decyzji pozytywnej.
Zdaniem Sądu Najwyższego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
prawidłowo przyjęto, że uchylenie decyzji Prezesa Urzędu na podstawie błędnego
założenia Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ regulacji ma obowiązek
wydania decyzji merytorycznie rozpoznającej wniosek przedsiębiorcy
7
telekomunikacyjnego o rozstrzygnięcie kwestii spornej, należy traktować jako
przypadek nierozpoznania istoty sprawy. Jednakże Sąd Najwyższy nie podziela
stanowiska Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym Sąd Okręgowy w W. nie
rozpoznał istoty niniejszej sprawy błędnie przyjmując, że Prezes Urzędu miał
obowiązek wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą spór między powodem a
zainteresowanym.
Sąd drugiej instancji prawidłowo przyjął, że Prezes Urzędu może wydawać
zarówno decyzje pozytywne, jak i decyzje negatywne, w tym także w sprawach
dotyczących dostępu telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu może wydać decyzję
odmawiającą zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym z uwagi na brak
wynikających z art. 28 Prawa telekomunikacyjnego materialnoprawnych podstaw
do ingerencji regulatora w łączący strony stosunek umowny. Organ może również
wydać decyzję odmowną, gdy sprawa poddana pod jego rozstrzygnięcie nie jest
sprawą sporną w rozumieniu art. 27 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Jednakże, jak przyjęto w postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 sierpnia
2015 r., III SZ 3/15, jeżeli między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi toczy się
spór dotyczący kwestii objętej zakresem pojęcia „dostęp telekomunikacyjny”,
spór ten zostanie poddany pod rozstrzygnięcie organu na podstawie art. 27 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego, a jego rozwiązanie przez organ wymaga zmiany
dotychczasowej umowy o dostępie telekomunikacyjnym, bądź wydania decyzji
zastępującej odrębną umowę w tym zakresie, Prezes Urzędu nie może wydać
decyzji negatywnej odmawiającej określenia warunków współpracy między
przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi z powodu trudności, jakie organ regulacji
komunikacji elektronicznej napotkał przy gromadzeniu materiału dowodowego.
Sąd Najwyższy miał na względzie, że odmawiając wydania decyzji w
niniejszej sprawie Prezes Urzędu nie wydał decyzji negatywnej w rozumieniu
przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz uchylił się od rozstrzygnięcia
sporu między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Dlatego uchylenie decyzji
Prezesa Urzędu w konsekwencji uznania przez SOKiK, że organ nie mógł odmówić
określenia wysokości opłaty MNP z powodu trudności dowodowych oznacza
rozpoznanie przez SOKiK istoty sprawy, gdyż przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu
8
została udzielona ochrona prawna polegająca na uchyleniu decyzji o treści, której
organ nie mógł podjąć w okolicznościach faktycznych tej sprawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.