Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 754/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 września 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Marian Kocon
SSN Maria Szulc
Protokolant Izabela Czapowska
w sprawie z powództwa M. O.
przeciwko Gminie Miasta G.
o nakazanie złożenia oświadczenia woli,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 9 września 2015 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 17 kwietnia 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powoda M. O. od wyroku Sądu Okręgowego w G., którym zostało oddalone jego
powództwo przeciwko Gminie Miasta G. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia
woli o nabyciu od powoda prawa użytkowania wieczystego nieruchomości
gruntowej położonej w G., za kwotę 90 tysięcy zł.
W sprawie zostało ustalone, że powód nabył umową z dnia 7 maja 2008 r.
użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej działkę nr 872/85, wiążąc z tym
zakupem zamiar prowadzenia działalności gospodarczej. Działka była pierwotnie
objęta dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Miasta G.
Część działki, na której powód zamierzał umieścić reklamę wielkoformatową, była
objęta planem obowiązującym od dnia 15 lipca 1988 r., zgodnie z którym
znajdowała się ona na gruncie oznaczonym jako teren zabudowy wielorodzinnej
z usługami. Plan ten stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87
ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej „u.p.z.p.”).
Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie dopiero w dniu
19 sierpnia 2009 r. i przewidywał dla terenu, na którym znajduje się sporna
nieruchomość, inne przeznaczenie - „zieleń urządzona, w której obowiązuje zakaz
zabudowy kubaturowej”. Przed przyjęciem planu z 2009 r., w lutym 2008 r., zostało
uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania G., według
którego nieruchomość miała się znajdować na terenie przeznaczonym pod
budownictwo mieszkaniowe i usługi. Pozostała część działki była od dnia
26 kwietnia 2001 r. objęta planem, sytuującym ją na terenie ulicy głównej ruchu
przyspieszonego, który utracił moc z chwilą wejścia w życie nowego planu,
tj. w dniu 19 sierpnia 2009 r. Powód po nabyciu prawa wieczystego użytkowania
działki nie podjął na niej działalności ani nie wystąpił o wydanie decyzji
o warunkach jej zabudowy.
Powód oparł powództwo o wykup prawa wieczystego użytkowania
na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., uzasadniając roszczenie tym,
że w następstwie zmiany przeznaczenia gruntu, wynikającej z uchwalonego
3
nowego planu zagospodarowania przestrzennego, utracił możliwość korzystania
z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem.
Sąd Apelacyjny oddalając powództwo argumentował, że powód nie korzystał
faktycznie z nieruchomości w sposób, któremu miałby stanąć na przeszkodzie
nowy plan. Nie można też - w ocenie Sądu Apelacyjnego - przyjąć, że „było jakieś
dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości” skoro nabycie nieruchomości
nastąpiło wtedy, gdy poprzedni plan już, a nowy plan - jeszcze, nie obowiązywał,
a powód nie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli
nieruchomość nie była objęta żadnym wiążącym aktem prawnym lub decyzją,
określającymi przeznaczenie gruntu, nie można twierdzić, że przeznaczenie gruntu
uległo zmianie.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa
materialnego - art. 4 ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 87 ust. 3 w zw.
z art. 87 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe uznanie, że nie jest możliwe
ustalenie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w sytuacji, w której brak
było aktualnego planu zagospodarowania ani nie wydano decyzji o warunkach
zabudowy oraz przez błędne nieuwzględnienie zasady ciągłości planowania
przestrzennego, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania - art.
278 § 1 w zw. z art. 227 k.p.c. oraz art. 227 w zw. z art. 382 k.p.c. W konkluzji
powód wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi drugiej instancji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym zostały ukształtowane zasady polityki przestrzennej
i unormowane sposoby ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji
celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków
zabudowy terenu, a podstawowe kompetencje w tym zakresie, nazywane
„władztwem planistycznym”, zostały przyznane gminom. Przejawem tego
władztwa jest stanowienie norm prawa miejscowego powszechnie wiążących na
danym terenie, w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenia tych planów współkształtują sposób wykonywania prawa własności
4
nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Wynikające z nich ograniczenia
prawa własności (użytkowania wieczystego) są dopuszczalne ze względu na
realizację ważnych celów publicznych i interesu wspólnego, z tym istotnym
założeniem, że ingerencja w to prawo powinna być racjonalna,
konieczna i proporcjonalna. Gmina, dysponując szerokimi kompetencjami
planistycznymi, powinna ponosić odpowiedzialność za skutki podejmowanych
działań, jeżeli wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości
lub jej wartość, a dla usuwania lub łagodzenia następstw tych władczych działań
gminy w ustawie przewidziano środki prawne, zawarte między innymi
w przepisie art. 36. Chociaż sama ingerencja w prawo własności jest w granicach
ustawy dopuszczalna i uzasadniona, to powinnością gminy jest prawidłowe
i staranne wykonywanie swoich uprawnień.
Nieuchwalenie planu miejscowego we właściwym terminie stanowi
zaniechanie przez władzę lokalną prowadzenia prawidłowej polityki przestrzennej
na swoim obszarze, którego negatywnymi konsekwencjami nie powinni być
dotknięci właściciele (użytkownicy wieczyści). Z sekwencji kolejnych regulacji
zasad planowania przestrzennego wynika jasno, że obowiązek sporządzenia
miejscowych planów zagospodarowania nie był dla samorządów zadaniem nowym,
z wyprzedzeniem było wiadomo, że dojdzie do utraty mocy dotychczasowych
planów, wiążącej się z koniecznością uchwalenia nowych, a dążeniem
ustawodawcy było stworzenie sytuacji, w której dotychczasowe plany zostałyby
bezpośrednio zastąpione przez nowo uchwalone.
W takim kontekście normatywnym została sformułowana zasada „ciągłości
planistycznej” („ciągłości działań planistycznych”) gminy, na którą powołał się
Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 (OTK-A 2010,
nr 2, poz. 9) i z dnia 18 grudnia 2014 r., K 50/13 (OTK-A 2014, nr 1, poz. 121).
Wbrew odmiennemu przekonaniu Sądu, wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego nie
ma tylko ograniczonego, jednostkowego charakteru. W orzeczeniach tych
zostały zawarte rozważania o charakterze generalnym i uniwersalnym, nawiązujące
do ciągłości procesów planistycznych i dotyczące skutków „luki planistycznej”,
istniejącej w czasie pomiędzy utratą mocy obowiązującej starych planów,
5
a wejściem w życie nowych planów. Trybunał w swej argumentacji uwzględniał
zasadę ciągłości planowania i wynikające z niej konsekwencje.
Zasada „ciągłości planowania przestrzennego” formułowana również
w piśmiennictwie, nie została wprost wysłowiona w ustawie o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz odkodowuje się ją z przepisów tej ustawy,
m.in. art. 87 ust. 1, 10 ust. 1 pkt 1, 62 ust. 2, 58 ust. 1, 62 ust. 1 i art. 32.
W tym ujęciu planowanie przestrzenne to proces o charakterze ciągłym, z czym
wiąże się oczekiwanie, że uchylenie obowiązującego miejscowego planu łączy się
z jednoczesnym uchwaleniem nowego planu. Znaczenie tej zasady przy
rozstrzyganiu konkretnych spraw przejawia się w tym, że zawiera się w niej
dyrektywa wykładni przepisów, które dotyczą skutków prawnych, jakie władcze
działania gminy z zakresu planowania przestrzennego wywołują w sferze praw
osób trzecich, w tym właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów. Wiąże się
to między innymi z założeniem, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nie powinni
być dotknięci skutkami bezczynności gminy.
Ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego i zgodnymi z nim poglądami
doktryny, harmonizuje orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia
8 stycznia 2009 r., I CNP 82/08 (Biuletyn SN 2009, nr 5) Sąd Najwyższy stwierdził,
iż nie ma przeszkód do uwzględniania danych wynikających z poprzedniego planu
i pomocniczego odwołania się niego, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia,
że dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości i charakter terenu ulegają
automatycznej zmianie wraz z wygaśnięciem w 2003 r. mocy obowiązującej
poprzedniego planu. Stanowisko to Sąd Najwyższy podtrzymał w wyroku z dnia
13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12 (MoP 2015, nr 9) i rozwinął w wyroku z dnia
9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14). W tym drugim orzeczeniu Sąd Najwyższy
odrzucił, jako błędne, podejście zrównujące sytuację, w której dany obszar nigdy
nie był objęty planem miejscowym z sytuacją, w której uchwalony przed 1995 r.
plan, przewidujący określone przeznaczenie danego terenu i jego
zagospodarowania utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a gmina nie uchwaliła
przed tym dniem nowego planu, przez co doszło do tzw. luki planistycznej.
W ocenie Sądu Najwyższego, także w takiej sytuacji należy badać, czy wskutek
wejścia nowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel doznał
6
ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, zgodnym z dotychczasowym jej
przeznaczeniem przewidzianym w poprzednim planie. Należy dodać,
że skutkiem odmiennego założenia byłaby nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji
uprawnionych, którym - co do zasady - przysługiwałyby roszczenia wtedy,
gdy nowy plan bezpośrednio zastąpił poprzedni, a byliby go pozbawieni wówczas,
gdy gmina doprowadziła swych zaniechaniem do „luki planistycznej” (ta w stanie
niniejszej sprawy trwała ponad 5 i pół roku).
Uwzględnienie tak ukształtowanego, przyjętego także przez Sąd Najwyższy
rozpoznający skargę kasacyjną, stanowiska, prowadzi wprost do konkluzji,
że błędny jest - co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej - kluczowy dla przyjętej
podstawy prawnej zaskarżonego wyroku pogląd o braku podstaw do formułowania
zasady ciągłości planowania przestrzennego i ocena, iż w sytuacji, w której na
danym terenie w związku z wygaśnięciem poprzednio obowiązującego planu
nie obowiązywał, do czasu uchwalenia nowego planu, żaden miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego, nie można ustalić „dotychczasowego
przeznaczenia terenu” w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
Elementem mającym wzmacniać stanowisko Sądu było ustalenie, że powód
nie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której to formie następuje
określenie sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Dalszym składnikiem tego rozumowania jest teza, że wobec braku planu i decyzji,
„nie można przyjąć, że było jakieś dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości”,
a to powoduje, iż żądanie można by odnosić jedynie do korzystania
z nieruchomości, jednak powód faktycznie nie korzystał z niej w sposób, który stał
się niemożliwy po uchwaleniu nowego planu.
Sąd nie rozważył znaczenia ustalonego faktu, że w lutym 2008 r., a więc
przed nabyciem prawa do nieruchomości przez powoda, zostało uchwalone
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., zgodnie
z którym teren, na którym była położona nieruchomość, miał być przeznaczony pod
budownictwo mieszkaniowe i usługi. Studium nie jest aktem prawa miejscowego,
lecz ma istotne znaczenie dla prac planistycznych gminy, a jego ustalenia są
7
wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1 i 4
u.p.z.p.). Natomiast, co do decyzji o warunkach zabudowy, to nie mają one
charakteru substytutu planu miejscowego, nie tworzą porządku prawnego, nie
zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości i nie regulują przeznaczenia terenu (por.
wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08, OTK-A 2010, nr
6, poz. 61 i z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU 2007, nr 11/a, poz. 160).
Błędem obarczony jest zarówno pogląd Sądu o braku możliwości
ustalenia dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości jako wyjściowej
przesłanki roszczenia przewidzianego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jak i teza - trafnie
zakwestionowana w skardze kasacyjnej - wiążąca stwierdzenie korzystania
z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym
przeznaczeniem wyłącznie z tym, jak nieruchomość była faktycznie
wykorzystywana.
W piśmiennictwie twierdzi się, że ocenę, czy nieruchomość może być
wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym
przeznaczeniem powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej
wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać potencjalne możliwości w tym zakresie,
a więc badać nie tylko to, jak była, ale także to, jak mogła być zagospodarowana.
Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje możliwość realizacji określonych
projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel
(użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne,
zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc
z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób
korzystania potencjalnie dopuszczalny.
Poglądy te znajdują wyraźne oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego,
który w wyrokach z dnia 19 grudnia 2006 r., V CSK 332/06, z dnia 8 stycznia
2009 r., I CNP 82/08, z dnia 9 września 2009, V CSK 46/09, z dnia 5 lipca 2012 r.,
IV CSK 619/11 i z dnia 9 kwietnia 2015 r., II CSK 336/14 nie łączy znaczenia
analizowanego pojęcia tylko z faktycznym korzystaniem z nieruchomości,
lecz uznaje za wystarczające ustalenie potencjalnej możliwości korzystania z niej
8
w zamierzony sposób, i to niezależnie od tego, czy uprawniony te potencjalne
możliwości jakkolwiek już zrealizował.
Pogląd Sądu Apelacyjnego stanowiący podłoże zaskarżonego wyroku nie
odnosi się do tego stanowiska i pozostaje z nim w sprzeczności. Miał też wpływ na
ograniczoną, w konsekwencji dokonanej oceny prawnej, podstawę faktyczną
orzeczenia. Dla oceny zasadności roszczenia opartego na podstawie art. 36 ust. 1
pkt 2 u.p.z.p. nieodzowne jest ustalenie potencjalnej, ale jednocześnie realnej
w okolicznościach sprawy, konkretnej możliwości korzystania z nieruchomości,
która została utracona lub istotnie ograniczona. Ma to znaczenie nie tylko dla bytu
roszczenia, ale także, w wypadku spełnienia jego przesłanek, dla określenia
właściwej ceny ewentualnego wykupu.
Podniesione w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania
zarzuty dotyczą podstawy faktycznej orzeczenia, której zakres był determinowany
stanowiskiem prawnym Sądu Apelacyjnego odnoszącym się do samej zasady
roszczenia. W obecnym stanie sprawy ich rozważanie było zatem niecelowe.
Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy, uwzględniwszy skargę kasacyjną,
orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 39815
§ 15 k.p.c.