Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 51/15
UCHWAŁA
Dnia 16 września 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Iwona Koper (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)
SSN Grzegorz Misiurek
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa Powiatu O. jako przedstawiciela grupy powiatów, w skład
której wchodzą: Powiaty […],
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju
o ustalenie,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 16 września 2015 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny w W.
postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r.,
"Czy w przypadku wytoczenia powództwa na podstawie art. 2 ust.
3 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń
w postępowaniu grupowym (Dz.U. z 2010 r. Nr 7 poz. 44) -
o ustalenie ponoszenia przez pozwanego odpowiedzialności
odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne Sąd jest uprawniony do
dokonywania oceny zasadności zarzutu przedawnienia roszczenia
odszkodowawczego?"
podjął uchwałę:
W postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności
pozwanego (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r.
o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, Dz.U.
z 2010 r., Nr 7, poz. 44) sąd bada zarzut przedawnienia
roszczenia pieniężnego, jeżeli dotyczy on wszystkich członków
2
grupy i oparty jest na jednakowych okolicznościach
odnoszących się do nich wszystkich.
UZASADNIENIE
Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało w
postępowaniu grupowym toczącym się na podstawie art. 2 ust.3 ustawy z dnia 17
grudnia 2009r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz. U. z 2010
r., Nr 7, poz. 44 – dalej: „u.d.r.p.g.”), w wyniku powództwa wniesionego przez
Powiat O., jako przedstawiciela grupy powodów, przeciwko Skarbowi Państwa-
Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju o ustalenie, że Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność za szkodę wynikającą z niewydania z dniem 1 maja 2004 r.
rozporządzenia dostosowującego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z
dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137,
poz. 1310- dalej: „rozp. z 2003 r.”) do przepisów prawa wspólnotowego.
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo
ustalając między innymi, że § 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia przewidywał
3
pobieranie za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej opłaty w wysokości 500 zł, natomiast w ust.2 ustalona
została opłata 75 zł za wydanie wtórnika karty. Przepis § 1 ust. 1 został uznany za
niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17
stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, w którym stwierdzono, iż traci on moc z dniem 1
maja 2006 r.
W dniu 28 marca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał
rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421)
określające jednolicie opłatę na kwotę 75 zł.
Orzeczeniem z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07 Europejski
Trybunał Sprawiedliwości stwierdził niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozp. z 2003 r.
z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska.
W związku z powyższymi wyrokami przeciwko powiatom kierowane były
roszczenia o zwrot pobranych przez nie opłat za wydanie karty pojazdu
w przypadku pierwszej rejestracji w Polsce. Zapadały wyroki zasądzające zwrot
całej opłaty w kwocie 500 zł lub różnicy między tą kwotą a kwotą 75 zł opłaty za
wydanie wtórnika. Zasądzane były też odsetki i koszty procesu. Niektóre powiaty
dobrowolnie zwracały pobrane opłaty na wezwanie uprawnionych.
Sąd pierwszej oceniając roszczenie na gruncie art. 4171
§ 4 k.c., jako
dotyczące ustalenia odpowiedzialności pozwanego za szkodę wynikłą
z zaniechania legislacyjnego uznał, że powód nie wykazał przesłanek tej
odpowiedzialności. Nie istnieją bowiem dostatecznie skonkretyzowane przepisy,
które nakładałyby na państwo polskie obowiązek wydania w chwili wejścia Polski
do Unii Europejskiej przepisów dostosowujących rozp. z 2003 r. do prawa
wspólnotowego, względnie wprowadzających inne rozwiązanie dające nowe źródło
dochodów powiatom w miejsce opłat przewidzianych w § 1 ust. 1 rozp. z 2003 r.
W ocenie Sądu powód nie wykazał również istnienia szkody wynikającej
z zaniechania legislacyjnego, bowiem nie może nią być wskazana przez niego
konieczność zwrotu przez powiaty opłat pobranych na podstawie niezgodnych
z Konstytucją i prawem wspólnotowym przepisów. Kwoty opłat za karty pojazdów
pobrane bowiem zostały bez podstawy prawnej, obowiązek zwrotu odsetek
4
i kosztów procesu nie wynikał z zaniechania legislacyjnego lecz z opieszałości
powiatów w zwrocie należności, a konieczność zwrotu kwoty 75 zł zasądzonej
w niektórych wypadkach wyrokami sądów nie jest powiązana przyczynowo
z zarzucanym zaniechaniem legislacyjnym. Podobnie nie została wykazana
szkoda wynikająca z nie wydania przepisów przyznających powiatom inne dochody
w miejsce dotychczas pobieranych opłat za wydanie kart pojazdu.
Sąd Okręgowy podzielił również podniesiony przez pozwanego zarzut
przedawnienia roszczenia pieniężnego na podstawie art. 4421
§ 1 zd. 1 k.c.,
uznając badanie tej kwestii za dopuszczalne w ramach powództwa przewidzianego
w art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. i stwierdzając, że trzyletni termin przedawnienia upłynął
w grudniu 2010 r., a więc przed wniesieniem pozwu w sprawie w dniu 4 sierpnia
2011 r. Uznał bowiem, że z wyroku ETS z dnia 10 grudnia 2007 r. powód wiedział
o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, gdyż z wyroku tego wynikało,
iż przepis par.1 ust. 1 rozp. z 2003 r., na podstawie którego pobierane były opłaty,
jest niezgodny z prawem unijnym i powinien być zmieniony.
Rozpoznając apelację powoda, w której zgłoszony został między innymi
zarzut naruszenie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. w zw. z art. 189 k.p.c. przez przyjęcie,
że w postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego sąd
może uwzględnić zarzut przedawnienia, Sąd Apelacyjny powziął poważne
wątpliwości prawne, którym dał wyraz w przedstawionym zagadnieniu prawnym.
Stwierdził, że prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska w tym
przedmiocie.
Pierwsze, negujące taką możliwość, opiera się na uznaniu powództwa
o ustalenie odpowiedzialności pozwanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. za
rodzaj powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, w rozumieniu art. 189
k.p.c., z wyłączeniem jedynie obowiązku wykazania przez powoda interesu
prawnego. W pozostałych natomiast kwestiach, w tym także w kwestii
przedawnienia, mają zastosowanie poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące
powództwa z art. 189 k.p.c. w tym pogląd, że przedawnienie roszczenia nie
wyłącza możliwości uwzględnienia powództwa o ustalenie stosunku prawnego lub
prawa. W konsekwencji sąd rozpoznając powództwo przewidziane w art. 2 ust. 3
5
u.d.r.p.g. nie bada zarzutu przedawnienia, który może być podniesiony
i rozpoznany w postępowaniu o zasądzenie określonego świadczenia, dla którego
wyrok o ustalenie ma znaczenie prejudycjalne.
Drugie stanowisko bazuje na istotnym podobieństwie wyroku wydawanego
na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. do wyroku wstępnego, przewidzianego w art.
318 k.p.c. Dochodzi bowiem także do oddzielenia kwestii odpowiedzialności
pozwanego od kwestii rozmiaru tej odpowiedzialności. Do wyroku wydanego na
podstawie art. 2 ust.3 powinny mieć zatem zastosowanie zasady wypracowane na
gruncie art. 318 k.p.c., a więc zasada, że wyrok taki powinien przesądzać wszystkie
elementy stosunku prawnego, na którym opiera się dochodzone roszczenie, oprócz
rozmiaru świadczenia. Moc wiążąca takiego wyroku oznacza, że po jego
uprawomocnieniu się nie można już podważać zasadności dochodzonego
roszczenia, nie można więc także podnieść skutecznie zarzutu przedawnienia,
który powinien być rozstrzygnięty w wyroku wstępnym. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego taka wykładnia lepiej odpowiada celowi postępowania grupowego
oraz charakterowi wyroku wydanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Udzielenie odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne wymaga
dokonania analizy i określenia charakteru oraz znaczenia powództwa o ustalenie
odpowiedzialności pozwanego wytoczonego w postępowaniu grupowym na
podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. Jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w tej kwestii
zarysowała się w literaturze opisana wyżej różnica poglądów. Nie powtarzając
przytoczonych już przez Sąd Apelacyjny argumentów dwóch zasadniczych
stanowisk i skutków przyjęcia każdego z nich dla określenia charakteru powództwa
przewidzianego w art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. oraz zakresu kognicji sądu przy jego
rozpoznawaniu, należy podzielić stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w tym
przedmiocie w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2015 r. I CSK 533/14 (OSNC
z 2015 r., z. 7-8, poz. 97).
W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy wskazał, że powództwo, o którym mowa
w art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g., wnoszone jest w sytuacji, gdy każdy członek grupy
w istocie kieruje przeciwko pozwanemu roszczenie pieniężne i jedynie dlatego,
6
że roszczeń tych nie można ujednolicić zgodnie z wymaganiami art. 2 ust. 1, wnosi
o ustalenia odpowiedzialności pozwanego, ograniczając pozew do żądania
ustalenia wybranych okoliczności istotnych dla dochodzenia roszczenia
pieniężnego. Dochodzenie roszczenia pieniężnego ulega wówczas rozbiciu na dwa
etapy: pierwszy następuje w ramach postępowania grupowego o ustalenie, a drugi
w ramach indywidualnych powództw o zapłatę.
Należy podkreślić, że żądając ustalenia jedynie odpowiedzialności
pozwanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. powód musi jednak sformułować
także roszczenie pieniężne, którego dochodzeniu w późniejszych postępowaniach
indywidualnych ma służyć żądanie ustalenia odpowiedzialności pozwanego
i ustalenie tej odpowiedzialności w postępowaniu grupowym musi nastąpić
w nawiązaniu do roszczenia pieniężnego, którego spełnienia domagają się od
pozwanego członkowie grupy. Ustalenie odpowiedzialności pozwanego na
podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. nie może bowiem następować w oderwaniu od
stosunku prawnego, będącego źródłem tej odpowiedzialności ani od
wypływającego z niego roszczenia, którego spełnienia domagają się członkowie
grupy a które, zgodnie z art. 1 ust. 1, musi być jednego rodzaju i oparte na tej
samej lub takiej samej podstawie faktycznej. Decydujące znaczenie dla
dopuszczalności postępowania grupowego oraz zakresu kognicji sądu w tym
postępowaniu, także w sytuacji dochodzenia ustalenia odpowiedzialności
pozwanego, mają zatem elementy wspólne członkom grupy. Sąd w tym
postępowaniu ma bowiem ustalić okoliczności wspólne dla wszystkich członków
grupy, które stanowią przesłankę dochodzonego roszczenia.
Rozważając w tym kontekście charakter żądania ustalenia
odpowiedzialności pozwanego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. Sąd Najwyższy
we wskazanym postanowieniu stwierdził, że pojęcie to ma swoiste, autonomiczne
znaczenie, inne niż w art. 318 k.p.c., jak również inne niż w art. 189 k.p.c., a jego
rozumienie jest zdeterminowane przede wszystkim celem i funkcjami postępowania
grupowego, jako postępowania szczególnego, mającego ułatwić, usprawnić
i przyspieszyć rozwiązywanie konfliktów, w które zaangażowana jest duża liczba
osób. Chodzi zatem o wydanie wyroku ustalającego odpowiedzialność pozwanego
wobec znacznej grupy osób za określone zdarzenie. Przedmiotem postępowania
7
grupowego przy żądaniu ustalenia odpowiedzialności pozwanego są więc tylko
okoliczności wspólne wszystkim członkom grupy. Nie chodzi natomiast o ustalenie
okoliczności indywidualnych, dotyczących jedynie poszczególnych członków grupy.
Nie ma zatem konieczności ustalania ani przesądzania, że u każdego z członków
grupy doszło do powstania szkody, jeżeli okoliczności dotyczące szkody są na tyle
zróżnicowane, iż ich ocena w postępowaniu grupowym byłaby niecelowa.
Wystarczy wówczas uznanie prawdopodobieństwa, że szkoda wystąpiła, choć sąd
w postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego może też tę
okoliczność przesądzić, jeżeli jest to możliwe i celowe w ramach postępowania
grupowego. Jeżeli nie, to badanie indywidualnych przesłanek takich jak rzeczywiste
wystąpienie szkody, jej wysokość, związek przyczynowy, przyczynienie się
poszkodowanego oraz ewentualnie przedawnienie, jeżeli odnosi się jedynie do
indywidualnych roszczeń, a nie do wszystkich członków grupy, będzie stanowić
przedmiot badania w postępowaniach indywidualnych.
Rozwijając ten kierunek wykładni i biorąc pod uwagę cel oraz funkcje
postępowania grupowego a także przewidziane w art. 1 ust. 1 u.d.r.p.g. wymagania
dotyczące jednorodności i jednolitości rodzaju oraz podstawy faktycznej roszczeń
w nim dochodzonych, należy uznać, że w razie żądania ustalenia
odpowiedzialności pozwanego postępowanie sądowe powinno ograniczyć się do
ustalenia pewnego kompleksu okoliczności faktycznych i prawnych wspólnych dla
wszystkich członków grupy, stanowiącego przesłankę indywidualnych roszczeń
pieniężnych kierowanych przeciwko pozwanemu. Sąd powinien więc ustalić
przesłanki tej odpowiedzialności tylko rzeczywiście wspólne wszystkim członkom
grupy, których ocena w tym postępowaniu nie koliduje z jego istotą.
W podobny sposób należy podejść do zarzutów pozwanego, dotyczących
zasady jego odpowiedzialności. Sąd powinien je badać w postępowaniu grupowym
o ustalenie odpowiedzialności pozwanego jeżeli nie mają charakteru
indywidualnego lecz dotyczą na równi wszystkich członków grupy i oparte są na
jednakowych okolicznościach, odnoszących się także do wszystkich członków
grupy w takim samym stopniu.
8
Dotyczy to także zarzutu przedawnienia roszczenia pieniężnego, którego
dochodzeniu w późniejszych postępowaniach indywidualnych ma służyć żądanie
ustalenia odpowiedzialności pozwanego. Jest to zarzut materialnoprawny
uchylający obowiązek pozwanego naprawienia szkody, a więc wpływający na
zasadę jego odpowiedzialności. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale pełnego
składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r. III CZP 84/05
(OSNC z 2006r., z. 7-8, poz.114), w świetle art. 4421
§ 1 zd. 2 k.c. upływ terminu
przedawnienia powodujący niemożność dochodzenia roszczenia o naprawienie
szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym może nastąpić wcześniej niż doszło
do wystąpienia wszystkich elementów kwalifikujących zdarzenie jako czyn
niedozwolony, a skuteczne podniesienie zarzutu przedawnienia jest wystarczające
do oddalenia powództwa bez potrzeby ustalenia, czy zachodzą wszystkie inne
przesłanki prawnomaterialne uzasadniające jego uwzględnienie. W razie
podniesienia zarzutu przedawnienia badanie tych przesłanek jest zbędne, wobec
czego możliwe jest oddalenie powództwa ze względu na przedawnienie roszczenia
w sytuacji, w której wobec niespełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego
byt, roszczenie nie zostało jeszcze w pełni ukształtowane.
Podzielając to stanowisko trzeba jednak stwierdzić, że w świetle art. 4421
§ 1
zd. 1 k.c. o tym, czy doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego
decyduje między innymi to, co poszkodowany uznał za swoją szkodę wynikającą ze
wskazanego przez niego czynu niedozwolonego. Choć, jak stwierdzono wyżej, w
postępowaniu grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego, powód nie
musi wykazywać wystąpienia szkody ani jej wysokości u poszczególnych członków
grupy, jeżeli są to okoliczności indywidualne, a nie wspólne, jednak musi określić,
co jest szkodą dla wszystkich członków grupy, a więc jaki uszczerbek majątkowy
uważają oni za szkodę wynikającą z czynu niedozwolonego stanowiącego
podstawę roszczenia. Obowiązkiem zaś Sądu jest ustalenie i ocena, czy tak
określony uszczerbek majątkowego może być uznany za szkodę spowodowaną
czynem niedozwolonym wskazanym w pozwie zbiorowym oraz czy jest on wspólny
dla wszystkich członków grupy.
W odniesieniu do tak określonej szkody może zostać zgłoszony zarzut
przedawnienia roszczenia oparty zarówno na twierdzeniu o upływie trzech lat od
9
dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do
jej naprawienia (art. 4421
§ 1 zd. 1 k.c.), jak i zarzut przedawnienia oparty na
twierdzeniu o upływie dziesięciu lub dwudziestu lat od dnia, w którym nastąpiło
zdarzenie wywołujące szkodę (art. 4421
§ 1 zd. 2 i § 2 k.c.). Z uwagi na to,
że pozew grupowy z samej istoty ma być oparty na tej samej lub takiej samej
podstawie faktycznej, dochodzone nim roszczenia z reguły wywodzone są z tego
samego zdarzenia, a w takiej sytuacji zarzut przedawnienia podniesiony na
podstawie art. 4421
§ 1 zd. 2 i § 2 k.c. także oparty jest na tych samych
okolicznościach wspólnych dla wszystkich członków grupy. Nie ma żadnych
racjonalnych powodów by taki zarzut nie był rozpoznawany w postępowaniu
grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego.
Inaczej może przedstawiać się sytuacja, gdy pozew o ustalenie
odpowiedzialności pozwanego wywodzony jest nie z jednego, tego samego
zdarzenia lecz z kilku takich samych zdarzeń i zgłoszono zarzut przedawnienia
oparty na art. 4421
§ 1 zd. 2 lub § 2 k.c., jak również wtedy, gdy pozew wywodzony
jest z tego samego zdarzenia lub z kilku takich samych zdarzeń i podniesiono
zarzut przedawnienia oparty na przesłankach określonych w art. 4421
§ 1 zd. 1 k.c.
Również w takich sytuacjach zarzut przedawnienia może być oparty na takich
samych okolicznościach i dotyczyć w jednakowym stopniu wszystkich członków
grupy. Jednakże może też dotyczyć niektórych tylko członków grupy lub też
przesłanki i okoliczności, na których jest oparty mogą odnosić się tylko do
niektórych z nich. Wówczas okoliczności i przesłanki przedawnienia muszą być
badane indywidualnie, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu grupowym. Cel
i funkcje tego postępowania oraz wynikające z nich przesłanki jego
dopuszczalności określone w art. 1 ust.1 u.d.r.p.g., nie pozwalają na rozpoznanie
takiego zarzutu przedawnienia w postępowaniu grupowym o ustalenie
odpowiedzialności pozwanego, gdyż wymaga on badania okoliczności
indywidualnych, odnoszących się tylko do niektórych członków grupy,
a w postępowaniu grupowym badaniu i ustaleniu podlegają tylko okoliczności
wspólne wszystkim członkom grupy.
Powyższe rozważania dotyczą także ewentualnych zarzutów powoda
grupowego podniesionych w odpowiedzi na zarzut przedawnienia.
10
W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli zgłoszony w postępowaniu
grupowym o ustalenie odpowiedzialności pozwanego zarzut przedawnienia
roszczenia odszkodowawczego podniesiony został w stosunku do wszystkich
członków grupy i oparty na jednakowych podstawach i okolicznościach dotyczących
także ich wszystkich, podlega on rozpoznaniu przez Sąd, jako kolejna, wspólna dla
wszystkich członków grupy przesłanka odpowiedzialności pozwanego. Jest to
zgodne z celem i funkcją postępowania grupowego, gdyż uwzględnienie zarzutu
przedawnienia prowadzi do wyłączenia odpowiedzialności pozwanego i oddalenia
powództwa już na tym etapie postępowania, a nie uwzględnienie tego zarzutu
i ustalenie odpowiedzialności pozwanego wyłącza możliwość powoływania się na
przedawnienie w ewentualnych procesach indywidualnych. W pierwszym
przypadku nie może już dojść – co oczywiste – do żadnych procesów
indywidualnych, a w drugim realna jest możliwość, że do nich nie dojdzie i sprawy
zostaną załatwione ugodowo, co jest jednym z istotnych celów wydania wyroku na
podstawie art. 2 ust. 3 u.d.r.p.g. Nawet jeżeli do indywidualnych procesów dojdzie,
to zakres rozstrzyganych w nich kwestii będzie ograniczony do ustalenia
wystąpienia szkody, jej wysokości i ewentualnie innych zarzutów indywidualnych.
Cel postępowania grupowego, którym jest ułatwienie, usprawnienie
i przyspieszenie załatwienia jednorodnych spraw dużej liczby osób, zostanie w obu
przypadkach osiągnięty.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione
zagadnienie prawne jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).
kc