Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 107/14
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 15 września 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jacek Gudowski (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Marian Kocon
SSN Anna Kozłowska (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Maria Szulc
SSN Kazimierz Zawada
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 15 września 2015 r.
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,
po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Rzecznika Praw Obywatelskich
we wniosku z dnia 27 listopada 2014 r.,
"Czy sąd cywilny może stwierdzić nieważność umowy sprzedaży
nieruchomości (umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste),
zawartej przed dniem 1 stycznia 1998 r., z tego tylko powodu, że
narusza ona prawo poprzedniego właściciela do zwrotu
nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cele
publiczne?"
podjął uchwałę:
Umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa
ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości
2
nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust.
1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U.
z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
3
UZASADNIENIE
Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 60 § 2 ustawy
z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz.
499 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r.
o Rzeczniku Praw Obywatelskich (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147
ze zm.) wniósł, w celu wyjaśnienia istniejących w orzecznictwie rozbieżności
w wykładni art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r.
Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej „u.g.g.”) w związku z art. 229 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r.,
poz. 518 ze zm.; dalej „u.g.n.”), o podjęcie uchwały stanowiącej rozstrzygnięcie
zagadnienia prawnego przytoczonego na wstępie.
Wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowała się
rozbieżność w wykładni powołanych przepisów, przy czym, mimo zmiany stanu
prawnego, nie pozostaje ona bez znaczenia, zważywszy że zgodnie z art. 233
u.g.n. nowe przepisy znajdują zastosowanie we wszystkich sprawach wszczętych,
lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem jej wejścia w życie,
to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. co oznacza, że sprawę wszczętą na
podstawie art. 69 ust. 1 u.g.g. właściwy organ (starosta) prowadzi na podstawie art.
136 i nast. u.g.n., z uwzględnieniem art. 229 u.g.n. Art. 233 u.g.n. rozumiany
w orzecznictwie sądów administracyjnych jako zakaz zwracania byłym
właścicielom nieruchomości, których podmiot publiczny wyzbył się umownie przed
dniem 1 stycznia 1998 r., stwarza wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy
ogranicza możliwość badania ważności tych umów przez sąd cywilny. Powstaje
więc zagadnienie dopuszczalności „odwrócenia skutków prawnych” takich umów
w postępowaniu przed sądem powszechnym, co jest tym bardziej istotne,
że orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym przedmiocie nie jest jednolite. Sąd
Najwyższy przyjmuje, że umowa zawarta z naruszeniem prawa byłego właściciela
do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel, na który została
wywłaszczona, jest nieważna na podstawie art. 58 § 1 k.c., i orzeczenia tej treści
zapadały również w okresie obowiązywania art. 229 u.g.n., jak też, że umowa jest
4
ważna, a uprawnionemu przysługuje roszczenie odszkodowawcze, przy czym
wsparciem dla tego poglądu jest art. 229 u.g.n. Rzecznik zwrócił także uwagę na
potrzebę zajęcia jednoznacznego stanowiska co do kompetencji sądu
powszechnego do samodzielnego ustalania w sprawach o ustalenie nieważności
umowy lub o odszkodowanie, czy poprzedniemu właścicielowi przysługiwało
roszczenie o zwrot nieruchomości, gdy rozstrzyganie w tym przedmiocie
ustawodawca przekazał w całości na drogę postępowania administracyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Artykuł 47 ust. 4 u.g.g. stanowił, że nieruchomość wywłaszczona nie może
być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie
mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 69 u.g.g., z braku zgody
poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego, a art. 69 ust. 1 przewidywał
że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz
poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, na jego wniosek, jeżeli stała
się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W obecnym stanie prawnym zwrot wywłaszczonych nieruchomości
uregulowany jest w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanki
prawa do zwrotu w obu ustawach zostały uregulowane bez istotnych różnic; w art.
136 i art. 137 u.g.n. doprecyzowano jedynie sposób postępowania organu
prowadzący do zrealizowania prawa do zwrotu, skutki niezgłoszenia wniosku
w zakreślonym terminie, a w art. 137 zawarto przesłanki uznania nieruchomości za
zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym, na skutek
kolejnych zmian ustawodawczych, obowiązkiem zwrotu objęto nie tylko
nieruchomości wywłaszczone na podstawie decyzji administracyjnej, ale za takie
uznano również nieruchomości przejęte na podstawie zdarzeń prawnych
równoważnych wywłaszczeniu (art. 216 u.g.n.). Powołane we wniosku Rzecznika
Praw Obywatelskich art. 229 i art. 233 u.g.n. mają charakter przepisów
międzyczasowych.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zajętym na gruncie art. 47
ust. 4 i art. 67 ust. 1 u.g.g., przez użycie nieruchomości wywłaszczonej na inne
cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 47 ust. 4) należało rozumieć
5
nie tylko jej gospodarcze przeznaczenie i fizyczne wykorzystanie, ale także
rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności prawnej, w wyniku której
własność nieruchomości przechodziła na inną osobę. Rozporządzenie takie
było następstwem niewykorzystania nieruchomości na cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu i jego skutkiem stała się niemożność takiego wykorzystania
nieruchomości w przyszłości (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
8 sierpnia 2001 r., I CKN 1102/98, „Izba Cywilna” 2002, nr 1, s. 52; z dnia 15 lutego
2002 r., III CKN 543/00, nie publ. oraz z dnia z dnia 21 lipca 2008 r., III CSK 19/08,
OSNC-ZD 2009 nr A, poz. 19). Ten kierunek wykładni należy zaaprobować.
Niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, czyli jej zbędność na ten
cel, skutkowało powstaniem po stronie wywłaszczonego właściciela prawa
(uprawnienia o charakterze roszczenia) do domagania się zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości tj. przeniesienia własności nieruchomości (art. 69 ust. 1 u.g.g.).
Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie
przewidywały, określonego wprost, obowiązku funkcjonariusza publicznego
zawiadomienia wywłaszczonego właściciela lub jego następcy, że nieruchomość
stała się zbędna na cel wywłaszczenia, lub że w związku ze zbędnością na ten cel
zamierzone jest jej użycie na cel inny, oraz informowania o możliwości jej zwrotu.
Istnienie obowiązku takiego działania funkcjonariusza z urzędu przesądzał jednak
art. 47 ust. 4 u.g.g. (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r.,
III CKN 20/99, nie publ., z dnia 10 sierpnia 2005 r., I CK 130/05, nie publ., z dnia
21 lipca 2008 r., III CSK 19/08, oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA
1999, nr 3, poz. 75), dopiero bowiem wiedza poprzedniego właściciela uzyskana na
skutek zawiadomienia uzasadniała przypisanie właścicielowi inicjatywy realizacji
roszczenia, wyrażającej się złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Co prawda
poprzedni właściciel mógł wiedzę w tym przedmiocie powziąć również w inny
sposób, jednakże stan taki nie uchylał obowiązków funkcjonariusza wynikających
z tego przepisu.
Kolejny obowiązek funkcjonariusza, zwrotu nieruchomości, w warunkach
uzasadniających zwrot, ustawa wyrażała wprost.
6
W powołanych orzeczeniach Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 47 ust. 4
w związku z art. 69 ust. 1 u.g.g. statuował ustawowy zakaz użycia nieruchomości
na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, gdy nieruchomość podlegała
zwrotowi, i była to norma imperatywna. W konsekwencji, czynność prawna
dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z przepisu bezwzględnie
obowiązującego jest, zgodnie z art. 58 § 1 k.c., nieważna. Pogląd o nieważności
umowy zawartej z naruszeniem obowiązku zwrotu (art. 58 § 1 k.c.) został
wypowiedziany również na gruncie art. 136 u.g.n. (por. wyroki SN z dnia 9 lipca
2009 r., III CSK 182/09, nie publ., i z dnia 28 maja 2014 r., I CSK 400/13,
nie publ.). W licznych jednak orzeczeniach Sąd Najwyższy wskazywał, że umowa
zawarta z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1
u.g.g. nie jest z tego powodu nieważna (m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia
30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87, OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96 i wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007 r., IV CSK 81/07 OSNC-ZD 2008, nr B,
poz. 40).
Poddając ocenie oba te stanowiska, należy, podkreślić że art. 47 ust. 4 u.g.g.
wyrażał co prawda zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż
określony w decyzji wywłaszczeniowej, jednakże to nie zakaz użycia
wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia lub naruszenie
tego zakazu jest przedmiotem regulacji; przedmiot i podmiot stanowionej
powołanym przepisem ochrony są inne. Rekonstrukcja normy prawnej
zakodowanej w powołanym przepisie musi być dokonana w związku z art. 69
u.g.g., do którego ten przepis się odwołuje, przez co art. 47 ust. 4 nie może być
traktowany jako wyrażający samoistnie tylko zakaz użycia nieruchomości
wywłaszczonej na inny cel. Artykuł 47 ust. 4 wykładany łącznie z art. 69 ust. 1
uzasadnia twierdzenie, że hipoteza dekodowanej z nich normy wskazuje jako
adresata Skarb Państwa albo gminę, a dyspozycja określa zachowanie tego
adresata. Zachowanie to nie polega jednak na obowiązku przestrzegania zakazu
użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, a więc na
powstrzymywaniu się z takim jej użyciem, ale polega na obowiązku poinformowania
byłego właściciela lub jego następcy o możliwości zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości z powodu zbędności na cel wywłaszczania - co ma miejsce także
7
wtedy, gdy z powodu tej zbędności adresat normy zamierza nieruchomość
sprzedać lub ustanowić prawo użytkowania wieczystego - oraz na obowiązku
zwrócenia nieruchomości w razie wyrażenia takiej woli przez uprawnionego.
Tak zrekonstruowana norma wskazuje więc, że ustawa udzielała
ochrony wywłaszczonemu właścicielowi i przysługującemu mu roszczeniu,
nie wprowadziła natomiast ograniczenia kompetencji właściciela w wykonywaniu
uprawnień wynikających z art. 140 k.c., to jest nie odjęła właścicielowi kompetencji
do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. W sformułowaniu „nie może
być użyta na inne cele niż cele określone w decyzji o wywłaszczeniu”,
odczytanym w powiązaniu z art. 69 ust. 1 u.g.g., nie chodziło o ustawowe
ograniczenie prawa własności, ale o związek oznaczonych obowiązków
wywłaszczyciela z uprawnieniami poprzedniego właściciela nieruchomości.
Dostrzegł to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87
(OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96), wskazując na związanie, w oznaczonej ustawą
sytuacji, powinności zwrotu nieruchomości z uprawnieniem właściciela do żądania
przywrócenia mu własności. Taka relacja między obowiązkiem a stanowiącym jego
korelat uprawnieniem pozwoliła Sądowi Najwyższemu powstałą relację prawną,
ujętą w ramy powołanych przepisów, potraktować jako względną.
Opisana norma nie zawiera sankcji, nie wskazuje bowiem jakie negatywne
konsekwencje poniesie jej adresat w razie zachowania niezgodnego z dyspozycją,
a więc jakie konsekwencje poniesie Skarb Państwa albo gmina, jeżeli nie
powiadomi poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości i nie dokona zwrotu w warunkach to uzasadniających. Należy
dodać, że w taki sam sposób skonstruowana jest też norma art. 136 u.g.n.,
chroniąc prawo wywłaszczonego właściciela do zwrotu nieruchomości.
Sąd Najwyższy w powołanych na wstępie orzeczeniach poszukiwał
właściwej sankcji w przepisach kodeksu cywilnego, kierując się ku ważności
czynności prawnej (umowy), której zawarcie ubezskuteczniło prawo właściciela
wywłaszczonej nieruchomości do jej zwrotu. Analizując prawidłowość przyjętej
sankcji - w postaci nieważności umowy (art. 58 § 1 k.c.) - należy stwierdzić,
że do przyjęcia takiej sankcji nie ma dostatecznych podstaw. Sankcjonowane
8
powinno być zachowanie adresata normy, tymczasem stwierdzenie bezwzględniej
nieważności umowy dotyka nie tylko Skarb Państwa lub gminę, ale i drugą stronę
umowy, jaką jest osoba trzecia, która w chwili zawarcia umowy przy tym w dobrej
wierze, to jest mogła nie wiedzieć o przysługiwaniu pierwotnemu właścicielowi
prawa do zwrotu nieruchomości
Należy też uwzględnić, że obowiązek zrealizowania prawa wywłaszczonego
właściciela do zwrotu nieruchomości obarczający Skarb Państwa lub gminę, sytuuje
się poza treścią czynności prawnej zawieranej przez te podmioty i w ogóle nie
oddziaływa na jej treść. Zagadnienie przedstawione przez Rzecznika Praw
Obywatelskich nie wiąże się z treścią umów sprzedaży i ustanowienia użytkowania
wieczystego, ale z faktem zawarcia takich umów. Tymczasem umowa sprzedaży
nieruchomości lub ustanowienia użytkowania wieczystego mieszcząca się
w granicach kompetencji właściciela, zawarta we właściwej formie, regulując prawa
i obowiązki obu stron w sposób zgodny z prawem, nie może być na podstawie art.
58 § 1 k.c. uznana za nieważną z powodu naruszenia przez jedną ze stron jej
obowiązków wobec osoby trzeciej, nawet jeżeli obowiązki te wynikają z ustawy.
Artykuł 58 § 1 k.c., stanowiąc o nieważności czynności prawej z powodu jej
sprzeczności z ustawą, ma na względzie sprzeczność treści i celu tej czynności
z ustawą. Treść czynności prawnej odnosi się do treści złożonych oświadczeń woli,
które konstytuują daną czynność prawną. Innymi słowy, treść czynności prawnej
stanowi istotny element kreujący czynność prawną, w której znajdują wyraz
wyłącznie same decyzje uczestników czynności prawnej (por. uzasadnienie
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r.,
III CZP 8/90, OSNC 1990, nr 10-11, poz. 124 oraz uzasadnienia wyroków
Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2000 r., V CKN 1029/00, OSNC 2001, nr 6,
poz. 83, i z dnia 18 kwietnia 2013 r., II CSK 557/12, OSNC 2014, nr 2, poz. 13).
Nie ulega więc wątpliwości, że nałożony na wywłaszczyciela obowiązek
respektowania prawa osoby trzeciej (wywłaszczonego), nie oddziaływujący
bezpośrednio na treść i cel czynności prawnej, nie mieści się w zakresie regulacji
art. 58 § 1 k.c.
Nie można oczywiście nie dostrzegać, że w orzecznictwie Sądu
Najwyższego formuła „sprzeczność czynności prawnej z ustawą” bywa
9
interpretowana w pewnych przypadkach szerzej niż tylko przez pryzmat treści lub
celu czynności. Są bowiem sytuacje, w których, przy braku sankcji wskazanej przez
ustawodawcę, taka sankcja, dla zapewnienia porządku prawnego, może i powinna
być wyinterpretowana przy uwzględnieniu innych okoliczności. Takie poszerzone
podejście do elementów czynności prawnej Sąd Najwyższy prezentuje
w sytuacjach, w których dochodzi do naruszeń normatywnie ukształtowanych
procedur czynności prawnych, np. w toku realizacji zamówień publicznych,
w postępowaniu przetargowym, przy podejmowaniu uchwał spółek kapitałowych
oraz w razie zawarcia umowy przez podmiot działający bez wymaganego
zezwolenia władzy publicznej.
Rozważając, czy rozszerzająca wykładnia powinna być zastosowania
w razie zawarcia umowy z naruszeniem prawa poprzedniego właściciela do
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy uwzględnić nie tylko pewne trwałe
wartości takie jak porządek publiczny, ale i interesy każdej ze stron czynności
prawnej, a także proporcjonalność sankcji w stosunku do dokonanego naruszenia.
Nie można też pominąć, że oddziaływanie na autonomię woli stron za pomocą
sankcji nieważności bezwzględnej powinno być wyjątkowe, ze względu na jej
nadrzędny charakter w obszarze prawa prywatnego.
Naruszenie nakazu określonego zachowania wynikającego z ustawy,
skierowanego tylko do jednej ze stron, nie wpływającego na treść i cel czynności
prawnej, wymaga więc oceny, czy dla takiego naruszenia sankcja nieważności
jest proporcjonalna, przy uwzględnieniu celu naruszonej normy. Zasada
proporcjonalności w najszerszym zakresie odnosi się działalności prawotwórczej
państwa, czego dowodzi brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji jest jednak oczywiste,
że oprócz sfery legislacji, proporcjonalność obejmuje także sferę stosowania prawa,
m.in. przez sądy.
Dokonując z tego punktu widzenia wartościowania prawa do zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości jako przedmiotu ustawowej ochrony, nie można
pominąć wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia
18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) wskazał, że art. 69 u.g.g.
jest logicznym dopełnieniem zasady prawa wywłaszczeniowego to jest zasady
wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel wskazany w decyzji organu
10
administracji publicznej. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (OTK-A 2008,
nr 3, poz. 41) stwierdził, że zasadę wykorzystania nieruchomości wyłącznie na cel
wywłaszczenia można rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom
lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego, polegającego na prawie zgłoszenia
wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zasada zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie została użyta na ten cel publiczny, który był
przesłanką wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21
ust. 2 Konstytucji. Z kolei w wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK
2001, nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasadę zwrotu
wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję
obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21
ust. 1 Konstytucji. Traktując zasadę zwrotu jako element procedury wywłaszczenia,
Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że przepisy o zwrocie doprecyzowują
przesłanki dopuszczalności samego wywłaszczenia. Sytuując zatem instytucję
zwrotu w procedurze wywłaszczenia (w ujęciu konstytucyjnym) Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono
nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest
konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna
legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa
(przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje
prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc
ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie
wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją
prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności
publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia (wyrok TK z dnia 13 grudnia
2012 r. P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 135).
Niewątpliwie rozważania te, czynione w płaszczyźnie konstytucyjnych
standardów ochrony własności nie uzasadniają przyjęcia, że z chwilą powstania
stanu zbędności nieruchomości na cel wynikający z wywłaszczenia upada causa
dokonanego wywłaszczenia w znaczeniu upadku causae czynności prawnej.
Ponadto, zważywszy, że wywłaszczenie w istotnej części następowało w drodze
11
decyzji administracyjnej, jest jasne, iż wyrażając pogląd o upadku przyczyny
nabycia, Trybunał Konstytucyjny tym bardziej nie miał na uwadze nie tylko upadku
causae czynności prawnej prawa cywilnego, ale i upadku podstawy prawnej decyzji
wywłaszczeniowej. Po tym zastrzeżeniu należy dodać, że rozważania Trybunału
Konstytucyjnego dotyczą relacji państwo (jednostka samorządu terytorialnego),
czyli wywłaszczyciel a wywłaszczony obywatel. W sytuacji jednak, w której
gdy dochodzi do przeniesienia własności lub ustanowienia użytkowania
wieczystego doniosłości nabierają rozważania Trybunału Konstytucyjnego
dotyczące gwarantowanej konstytucyjnie ochrony własności i innych praw
majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Zasada ochrony własności prywatnej została wyrażona w art. 21 ust. 1
w związku z art. 20 Konstytucji. Trwałość i nienaruszalność własności prywatnej
oraz powszechny dostęp do tego prawa stanowią jedną z naczelnych zasad
ustrojowych. Ochrona prawa własności została ujęta w Konstytucji również
w rozdziale II, w tytule „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”.
Zamieszczony tu art. 64 ust. 1 przewiduje że każdy ma prawo do własności, innych
praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Na te zasady, w celu ochrony
nabytego prawa, może skutecznie powoływać się jego nabywca, nabyte bowiem
przez niego prawo jest w zakresie stopnia udzielonej w Konstytucji ochrony
równoważne ochronie danej prawu pierwotnego właściciela. Z tego zapewne
względu ustawodawca nie uznał za właściwe przypisanie w ustawie naruszeniu
przez czynność prawną prawa do zwrotu sankcji nieważności. Równoważność
zakresu ochrony powoduje, że z punktu widzenia nabywcy sankcja nieważności
umowy nie jest proporcjonalna. Sankcja ta nie chroni też w sposób właściwy
interesu państwa, które jest zainteresowane w utrwalaniu zaufania obywateli i ich
przekonania, że działa w granicach i na podstawie przepisów prawa. Nieważność
prowadzi tu do przekroczenia celu sankcji, jakim jest dążenie do realizacji
słuszności i sprawiedliwości w prawie; podważa także bezpieczeństwo obrotu.
Prezentowana wykładnia pozostaje w zgodzie z tendencjami w prawie
europejskim. Do kryterium proporcjonalności w określeniu skutków wystąpienia
wadliwości czynności prawnych nawiązuje art. 15:102 PECL, który stwierdza,
że jeżeli przepis nie przewiduje skutków jego naruszenia, wówczas decyzja sądu
12
orzekającego o skutku naruszenia ustawy powinna być proporcjonalna
i odpowiednia do naruszenia, przy czym dobór skutku, pozostawiony sądowi,
następuje z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności, w tym m.in.
z uwzględnieniem możliwości przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej,
a więc zastosowania rekompensaty pieniężnej. Podobną regulację zawiera
art. 70 projektu księgi pierwszej części ogólnej kodeksu cywilnego opracowanego
przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, przyjętego na posiedzeniu
w dniach 22-23 stycznia 2015 r. Projektowany art. 70, nawiązując do
przytoczonego przepisu PECL i pozostając w zgodzie z zasadami ujętymi
w projekcie Wspólnego Systemu Odniesienia (DCFR), rozróżnia sytuacje,
w których treść i cel czynności prawnej są sprzeczne z ustawą lub zasadami
współżycia społecznego oraz w których wystąpiła sprzeczność sposobu dokonania
czynności. Gdy wystąpi sprzeczność sposobu dokonania czynności, a więc
sytuacja analogiczna do rozpatrywanej, przepis przewiduje nieważność czynności
tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi, albo gdy nieważność jest sankcją właściwą
ze względu na cel naruszonej normy; w innych wypadkach przepis zaleca
poszukiwanie sankcji proporcjonalnej, co może wyrażać się przypisaniem stronie
umowy m.in. odpowiedzialności odszkodowawczej względem osób, których
interesy były chronione naruszoną normą.
Reasumując, wykładnia powołanych przepisów dokonana z uwzględnieniem
konstytucyjnych standardów ochrony własności i europejskich tendencji
legislacyjnych, wyłącza przypisanie skutkom ich naruszenia sankcji nieważności
umowy.
Właściwą sankcją jest odpowiedzialność odszkodowawcza. Prawo do zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości (roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości)
ma charakter majątkowy, zatem niemożność zrealizowania tego prawa musi
być traktowana jako szkoda majątkowa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
10 sierpnia 2005 r., I CK 130/05 niepubl.).
De lege lata podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę
podmiotu, który zawarł umowę z naruszeniem prawa wywłaszczonego właściciela
do zwrotu nieruchomości należy upatrywać w przepisach kodeksu cywilnego
o deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej. Biorąc pod uwagę, że art. 47
13
ust. 4 w związku z art. 69 ust. 1 u.g.g. nakładały na oznaczone podmioty
publiczne obowiązek działania, a jego zaniechanie powodowało niemożność
zrealizowania prawa do zwrotu, Skarb Państwa albo gmina mogą
ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wynikłą z zaniechania.
Taka wykładnia powołanych przepisów, którą należy zaaprobować, znalazła już
odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. m.in. wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., IV CSK 187/09, „Wspólnota” 2009, nr 36,
s. 29; z dnia 8 maja 2014 r., V CSK 349/13, nie publ. z dnia 21 czerwca 2007 r.
IV CSK 81/07, z dnia 29 maja 2014 r., V CSK 384/13, „Gazeta Prawna” 2014,
nr 106, s. 8; z dnia 22 listopada 2012 r., II CSK 122/12, nie publ. i z dnia
20 września 2013 r., II CSK 703/12, nie publ.).
Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził pogląd, że dla rozstrzygnięcia
przedstawionego zagadnienia kluczowe znaczenie ma ustalenie treści normatywnej
art. 229 u.g.n.
Przepis ten w określonych w nim wypadkach, stanowi o wyłączeniu
roszczenia o zwrot nieruchomości, które w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n.
przysługiwałoby poprzedniemu właścicielowi. Biorąc pod uwagę, że roszczenie
o zwrot jest realizowane na drodze administracyjnej, można przyjąć, iż omawiany
przepis jest adresowany do organu administracji. Organ ten, stwierdzając na
nieruchomości stan prawny wynikły z zawarcia umowy sprzedaży lub ustanowienia
użytkowania wieczystego wyłączający tym samym wydanie decyzji o zwrocie
nieruchomości, oraz ustalając, że umowa taka został zawarta przed dniem
1 stycznia 1998 r., jednocześnie stwierdza, że byłemu właścicielowi roszczenie
o zwrot takiej nieruchomości „nie przysługuje”. „Nieprzysługiwanie” roszczenia
powoduje, że decyzja o zwrocie nieruchomości nie może być wydana,
a przesłanka zbędności w ogóle nie podlega badaniu, nawet wtedy gdy
nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto brak podstaw do
traktowania art. 229 u.g.n. jako konwalidującego nieważne czynności prawne.
Przeciwnie, w orzecznictwie zakłada się, że dotyczy on tylko umów ważnych (wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2007 r. II CSK 273/07, nie publ.). Jeżeli
umowa sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego były nieważne -
z innych przyczyn niż zawarcie ich z naruszeniem tylko art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4
14
u.g.n. - powołany przepis nie stoi na przeszkodzie wzruszeniu tych czynności przed
sądem powszechnym. Uregulowanie to, mające istotne znaczenie przy
użytkowaniu wieczystym, spowodowało, że wywłaszczyciel uwolniony został od
konieczności podejmowania czynności zmierzających do rozwiązania użytkowania
wieczystego, w celu zaspokojenia roszczenia poprzedniego właściciela.
W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że ratio legis takiego rozwiązania tkwi
w potrzebie udzielenia ochrony nabywcom nieruchomości działających w dobrej
wierze i w potrzebie stabilizacji stosunków prawnych powstałych w przeszłości.
Z punktu widzenia sporu o właściwą sankcję naruszenia prawa do zwrotu, art. 229
u.g.n. nie ma jednak znaczenia.
Poza rozważaniami należy pozostawić podniesione przez Rzecznika Praw
Obywatelskich zagadnienie kompetencji sądu powszechnego do samodzielnego
ustalania, czy poprzedniemu właścicielowi przysługiwało roszczenie o zwrot
nieruchomości, skoro rozstrzyganie w tym zakresie ustawodawca przekazał na
drogę postępowania administracyjnego. Można jedynie wskazać, że kompetencja
do ustalania, czy wywłaszczony właściciel ma roszczenie o zwrot nieruchomości,
przysługuje organowi administracji publicznej, wówczas gdy podejmuje decyzję
o zwrocie, to jest gdy o tym zwrocie orzeka, a także wtedy, gdy odmawia zwrotu,
stwierdziwszy, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia,
a więc, że roszczenie nie powstało. Jeżeli w toku sprawy o ustalenie lub
ukształtowanie toczącej się przed sądem powszechnym jako właściwym dla
danego roszczenia powstanie potrzeba oceny przysługiwania powodowi roszczenia
o zwrot nieruchomości, sąd nie może uchylić się od jej dokonania, tak jak nie
uchyla się od takiej oceny w sprawach o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną
zaniechaniem wykonania obowiązków przewidzianych w art. 47 ust. 4 u.g.g.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.
kc