Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II UK 288/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 września 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
w sprawie z wniosku C. Spółki z o.o. w W.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o podwyższenie stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 24 września 2015 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 5 marca 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, pozostawiając temu sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 27 listopada 2008 r.
stwierdził, że stopa procentowa składki na ubezpieczenie wypadkowe, jaka
zostanie ustalona dla płatnika składek C. sp. z o.o. w najbliższym roku
2
składkowym obejmującym okres rozliczeniowy od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca
2010 r., ulegnie podwyższeniu o 100%.
Na skutek odwołania płatnika składek, Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia
30 listopada 2011 r. zmienił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że stopę procentową
składki na ubezpieczenie wypadkowe, jaka zostanie ustalona dla płatnika składek
C. Sp. z o.o. za C. XXXI w najbliższym roku składkowym obejmującym okres
rozliczeniowy od 1 kwietnia 2009 r. do 31 marca 2010 r., podwyższa się o 100%.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w dniach 4,5 i 13 kwietnia 2007 r. oraz w
okresie od 22 grudnia 2007 r. do 7 kwietnia 2008 r. Państwowa Inspekcja Pracy
przeprowadziła kontrole w C. XXXI, w wyniku których stwierdziła występowanie w
tej placówce nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy, kwalifikowanych jako rażące naruszenie przepisów
art. 214 § 2 k.p. w związku z § 4 ust. 1 i § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i
Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650
ze zm.), a polegających między innymi na dopuszczeniu do pracy kobiet przy
wykonywaniu prac wzbronionych, tj. w warunkach przekroczenia dopuszczalnych
norm przewidzianych dla ręcznych prac transportowych z użyciem wózków
czterokołowych; dopuszczeniu do wykonywania prac pracowników, którzy nie
posiadali odpowiednich kwalifikacji, potwierdzonych posiadaniem uprawnień
określonych w przepisach prawa pracy czy niewłaściwym prowadzeniu eksploatacji
i użytkowanie niesprawnych technicznie wózków jezdniowych z napędem
silnikowym. W następstwie przedmiotowych kontroli Państwowa Inspekcja Pracy w
dniu 8 kwietnia 2008 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z
wnioskiem o podwyższenie o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie
wypadkowe w kontrolowanym zakładzie. Na skutek tegoż wniosku organ rentowy
wydał zaskarżoną decyzję. W toku postępowania sądowego ustalono ponadto, że
C. XXXI działał w ramach C. Sp. z o.o. Struktura organizacyjna C. Sp. z o.o. została
zmieniona i doprecyzowana wprowadzeniem Uchwałą Zarządu Spółki z dnia 27
listopada 2008 r. Regulaminu Organizacyjnego Pracodawców Działających w
ramach C. sp. z o.o. Zapisy Regulaminu przewidują między innymi, że: C. sp. z o.o.
jest zorganizowana jako przedsiębiorstwo wielozakładowe składające się z
3
odrębnych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność handlową; każda
z jednostek organizacyjnych stanowi odrębnego pracodawcę w rozumieniu
przepisów prawa pracy i w tym zakresie prowadzi samodzielną politykę dotyczącą
zatrudnienia pracowników, a także indywidualnie wprowadza stosowne regulaminy
pracy i wynagradzania; każda z jednostek organizacyjnych C. Polska Sp. z o.o.,
stanowiąca odrębnego pracodawcę, podlega indywidualnemu zgłoszeniu do
Państwowej Inspekcji Pracy; wykaz i nazwy jednostek organizacyjnych
stanowiących odrębnych pracodawców działających w obrębie C. Polska sp. z o.o.
na dzień 27 listopada 2008 r. zawiera załącznik nr 1 do niniejszego regulaminu. W
załączniku tym wymieniono jako odrębnego pracodawcę także C. S. (wskazany
przez Państwową Inspekcję Pracy jako C. XXXI), w której to placówce wystąpiły
wspomniane nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy. Płatnik składek C. sp. z o.o. zapoznał się z treścią
protokołu kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w dniu 13 kwietnia 2007 r. i nie
wniósł względem niego jakichkolwiek zastrzeżeń, a jedynie złożył pismo
informujące o planach zastosowania się do uwag wynikających z protokołu kontroli.
Jednocześnie płatnik składek nie zgłaszał zastrzeżeń względem stanowiska
Państwowej Inspekcji Pracy wyrażonego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2008 r.,
stanowiącego wniosek o podwyższenie stopy procentowej składki.
Sąd Okręgowy zważył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30
października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i
chorób zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.; dalej:
ustawa wypadkowa) inspektor pracy może wystąpić do jednostki organizacyjnej
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwej ze względu na siedzibę płatnika
składek z wnioskiem o podwyższenie płatnikowi składek, u którego w czasie dwóch
kolejnych kontroli stwierdzono rażące naruszenie przepisów bezpieczeństwa i
higieny pracy, o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe
ustalanej na najbliższy rok składkowy. W świetle powołanego przepisu przesłanką
wymierzenia płatnikowi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kary w postaci
podwojenia stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe jest
stwierdzenie przez inspektora pracy rażącego naruszenia zasad bezpieczeństwa i
higieny pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ rentowy wydając
4
zaskarżoną decyzję związany był wnioskiem Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 8
kwietnia 2008 r. Działanie organu rentowego stanowiło jedynie czynność
wykonawczą, która nie musiała być poprzedzona przeprowadzeniem
administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie dowodowe
przeprowadzone w sprawie wykazało, że rzeczywiście w przedmiotowym C. w S.
doszło do naruszenia zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, co
stwierdziła kontrola Państwowej Inspekcji Pracy i oceniła to naruszenie jako rażące.
Jednakże pomimo jednoznacznej legitymacji prawnej ZUS do wydania decyzji z
dnia 27 listopada 2008 r., organ rentowy w sposób niedopuszczalny wykroczył
ponad zakres wniosku Państwowej Inspekcji Pracy, obejmując rygorem
podwyższenia składki całą spółkę C. Sp. z o.o. wraz z jej wszystkim oddziałami i
placówkami w Polsce, podczas gdy wniosek Państwowej Inspekcji Pracy o
podwyższenie o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe
dotyczył jedynie C. XXXI, stanowiącej wydzieloną jednostkę organizacyjną w
ramach spółki C. Sp. z o.o. Tylko zresztą w tej placówce Państwowa Inspekcja
Pracy stwierdziła rażące naruszenie przepisów bhp. Podwyższenie składki za
pracowników wszystkich oddziałów Spółki - bez wniosku Państwowej Inspekcji
Pracy i bez stwierdzenia tam rażącego naruszenia przepisów bhp - było więc
niezasadne, pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Oddziały C. sp. z o.o. są
odrębnymi pracodawcami dla swoich pracowników, a jedynie ze względów
organizacyjnych Spółka jest płatnikiem składek dla wszystkich oddziałów i
placówek na terenie kraju. Z księgowego punktu widzenia jest możliwe
wyodrębnienie od składek z innych oddziałów i podwyższenie składki tylko za C. w
S.
Apelację od powyższego wyroku wywiodły obie strony.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. zmienił zaskarżone
orzeczenie w ten sposób, że oddalił odwołanie i oddalił apelację C. sp. z o.o.
W ocenie Sądu drugiej instancji, Sąd Okręgowy prawidłowo ustalił, że
płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne była w okresie objętym zaskarżoną
decyzją C. Sp. z o.o. W świetle wynikającej z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z
2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: ustawa systemowa) definicji, płatnikiem składek jest
5
pracodawca. Zgodnie zaś z art. 3 k.p. pracodawcą jest jednostka organizacyjna,
choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli
zatrudniają pracowników. Zdolność (uprawnienie) do zatrudniania pracowników jest
kryterium przesądzającym o tym, czy dany podmiot korzysta ze statusu
pracodawcy w rozumieniu art. 3 k.p. i płatnika w rozumieniu art. 4 pkt. 2 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych czy nie. W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy
dokonał błędnej oceny, że ze statusu pracodawcy korzysta C. XXXI. Ocena ta dała
asumpt do wydania wewnętrznie sprzecznego orzeczenia, w którym za płatnika
składek uznano C. sp. z o.o., a za pracodawcę C. XXXI i podwyższono składkę na
ubezpieczenie wypadkowe o 100% jedynie w odniesieniu do tej placówki. Samo
określenie w dokumentach i przepisach wewnątrzzakładowych C. XXXI jako
odrębnego pracodawcy nie przesądza bowiem o posiadaniu przez ten podmiot
statusu pracodawcy w rozumieniu art. 3 k.p. Okoliczność, że uchwałą Zarządu C.
sp. z o.o. z dnia 7 lipca 2000 r. wprowadzono Regulamin Organizacyjny Spółki jako
przedsiębiorstwa wielozakładowego i że określono w nim każdą wymienioną w
załączonym wykazie jednostkę organizacyjną jako odrębny zakład pracy w
rozumieniu przepisów prawa pracy, nie wystarczy samodzielnie do nadania takiego
właśnie statusu tym jednostkom. Dopiero po wydaniu przez organ rentowy
zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, od 2009 roku, zaczęto w umowach o
pracę wskazywać jako pracodawców wyłącznie poszczególne sklepy. O tym
jednak, że sklepy te (wśród nich C. XXXI) nie stanowiły pracodawców w rozumieniu
art. 3 k.p., a ich dyrektorzy mieli jedynie uprawnienie do dokonywania określonych
czynności z zakresu prawa pracy (w tym do zatrudniania pracowników) przekazane
przez Prezesa Zarządu C. Sp. z o.o. (w trybie art. 31
k.p.) przez kolejnych
pełnomocników, świadczy także i to, iż sklepy nie miały samodzielności finansowej
- w tym w zakresie tworzenia własnego funduszu płac, funduszu świadczeń
socjalnych, prowadzenia własnych rachunków i kont bankowych. Co więcej, nie
miały one również pełnej samodzielności w prowadzeniu polityki kadrowej, gdyż nie
mając samodzielności finansowej, nie mogły samodzielnie decydować o wielkości i
strukturze zatrudnienia, a nadto ich struktura zatrudnienia uwarunkowana była
strukturą zatrudnienia w przedsiębiorstwie wielozakładowym. Skoro art. 36 ustawy
wypadkowej odnosi się wprost do płatnika składek, to mając na względzie
6
powyższą argumentację należało uznać, że ZUS dokonał prawidłowego określenia
adresata zaskarżonej decyzji i prawidłowo podwyższeniem składki objął płatnika, tj.
C. Sp. z o.o., a nie jedną z jego jednostek organizacyjnych.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez odwołującego
się. Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 36
ustawy wypadkowej, przez: 1/ błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że
zakres wniosku Inspektora Pracy nie jest wiążący dla Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, a w konsekwencji, że wydając decyzję o podwyższeniu stopy
procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe organ rentowy może inaczej
(szerzej) określić podmiot zobowiązany, niż wynika to z wniosku Inspektora Pracy;
2/ błędną jego wykładnię prowadzącą do powstania sprzeczności z art.2, art. 7, art.
31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 Konstytucji RP. Ponadto skargę
kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 379
pkt 1 k.p.c. w związku z art. 378 § 1 k.p.c. i art. 386 § 3 k.p.c., przez orzeczenie co
do istoty sprawy w sytuacji, w której z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej
istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia odwołania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku jak i poprzedzającego go
wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i odrzucenie odwołania; ewentualnie
wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu wraz z pozostawieniem temu
Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie toczące się
w związku z odwołaniem skarżącej od decyzji organu rentowego przed Sądem
pierwszej i drugiej instancji, dotknięte jest nieważnością. Wprawdzie skarżąca
formalnie złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, a odwołanie to zostało
rozpoznane przez Sądy obu instancji, jednak odwołanie takie skarżącej nie
przysługiwało, a to z uwagi na fakt, że nie była ona adresatem kwestionowanej
decyzji. Przedmiotową decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że
stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe, jaka zostanie ustalona
dla płatnika składek C. sp. z o.o., [...] w najbliższym roku składkowym
obejmującym okres rozliczeniowy od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia 31 marca 2010
r. podwyższa się o 100 %. Numer NIP [...] i numer REGON [...] wskazane w decyzji
7
były przypisane do płatnika składek „C. sp. z o.o. I Oddział” posługującego się dla
celów rozliczeń składek nazwą skróconą „C. sp. z o.o. I Oddział”. Kierując się
numerem NIP i REGON płatnika składek wymienionego w treści decyzji należy
więc dojść do wniosku, że zamiarem ZUS było podwyższenie stopy procentowej
składki wypadkowej w stosunku do płatnika, którym był „C. sp. z o.o. I Oddział”. „C.
sp. z o.o. I Oddział” był jednostką organizacyjną spółki C. sp. z o.o., posiadającej
numer KRS [...], REGON: [...]. W dniu 27 listopada 2008 r. doszło do połączenia na
podstawie art. 492 § 1 k.s.h. przez przeniesienie całego majątku dawnej Spółki na
spółkę CP sp. z o.o. Jednocześnie spółka CP sp. z o.o. zmieniła nazwę na „C.
sp. z o.o.”. W ślad za dokonanym połączeniem „C. sp. z o.o. I Oddział” został
wyrejestrowany z dniem 27 listopada 2008 r. jako płatnik składek. Decyzja ZUS
została doręczona w dniu 4 grudnia 2008 r. W tym dniu jednostka o nazwie C. sp. z
o.o. 1 Oddział, NIP: [...] - już nie istniała. W związku z powyższym, rzeczywistym
odbiorcą tej decyzji był „C. sp. z o.o.” C. sp. z o.o. odwołał się od kwestionowanej
decyzji ZUS. W wyniku złożonego odwołania, zaskarżonym wyrokiem, odwołanie
zostało oddalone. W toku postępowania sądowego nie zwracano Sądowi uwagi, jak
również Sąd nie rozważał kwestii następstwa prawnego skarżącej po płatniku, w
stosunku do którego została wydana decyzja (C. sp. z o.o. I Oddział). Doręczenie
powyższej decyzji ZUS nastąpiło w dniu, w którym jej adresat już nie istniał. Tym
samym stwierdzić należy, że w dniu uzyskania przez kwestionowaną decyzję bytu
prawnego (a więc w dniu 4 grudnia 2008 r.) jej adresat, tj. C. sp. z o.o. I Oddział
NIP: [...]. już nie istniał. Jednocześnie nie można uznać, aby C. sp. z o.o., czyli
spółka, która przejęła poprzednio istniejącą jednostkę, stała się jej następca
prawnym w zakresie obowiązku wskazanego w kwestionowanej decyzji ZUS. Skoro
bowiem w dacie uzyskania przez decyzję ZUS bytu prawnego objęty nią podmiot
już nie istniał, zobowiązania z tytułu składek nie przeszły na nowo utworzony
podmiot w drodze sukcesji uniwersalnej. Skoro skarżąca nie była adresatem decyzji
ZUS, przyjąć należy, że postępowanie toczące się z jej udziałem dotknięte było
nieważnością (art. 379 pkt 1 k.p.c.). Nie istniała bowiem decyzja administracyjna
określająca prawa i obowiązki skarżącej, a tym samym nie mogła ona być stroną
postępowania sądowego. Wniesienie odwołania przez skarżącą nie było więc
dopuszczalne (zaistniała niedopuszczalność drogi sądowej). Samo odwołanie
8
powinno zostać odrzucone już na etapie postępowania przed Sądem Okręgowym.
Jeżeli natomiast zostało rozpoznane, wydane w następstwie tego wyroki Sądów
obu instancji również są dotknięte nieważnością.
Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa
materialnego skarżąca zauważyła, że wyrok Sądu Apelacyjnego, przewidujący
nieproporcjonalnie duże obciążenie podmiotu gospodarczego w sytuacji
stwierdzenia na niewielkiej jego części naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny
pracy, narusza przepis art. 36 ustawy wypadkowej, przez zastosowanie wykładni
tego przepisu prowadzącej do naruszenia prawa do ochrony własności (art. 64 ust.
1 i 2 Konstytucji RP), prawa do równego traktowania (art. 32 Konstytucji RP) oraz
prawa do ograniczonej ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne tylko w
przypadkach uzasadnionych interesem publicznym (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w
związku z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z tej zasady
zasadą zaufania do organów państwa, a nadto zasadą przyzwoitej legislacji i
zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP). W sprawie będącej przedmiotem
niniejszej skargi, została naruszona zasada równości przez przyjęcie
nieadekwatnego kryterium zróżnicowania sytuacji małych i dużych podmiotów
gospodarczych w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów bezpieczeństwa i
higieny pracy, gdzie większy podmiot ponosi nieproporcjonalnie duże obciążenie w
sytuacji, gdy choćby tylko na terenie jednej z wielu jego jednostek organizacyjnych
(i to jednostki wyodrębnionej jako odrębny pracodawca) doszło do naruszenia
przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Brak określonej górnej granicy kwoty
nałożonej sankcji oraz brak możliwości miarkowania sankcji w zależności od
stopnia naruszenia przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy
sprawiają, że przy wykładni art. 36 ustawy wypadkowej zaprezentowanej przez Sąd
Apelacyjny, o rzeczywistej dolegliwości sankcji nie decyduje rozmiar i rodzaj
naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, a swobodna ocena inspektora
pracy, która w dodatku nie przewiduje żadnej możliwości miarkowania wysokości
sankcji w zależności od stopnia naruszeń czy też rozmiaru naruszeń.
Skarżąca podkreśliła nadto, że art. 36 ustawy wypadkowej nie precyzuje
terminu, w którym inspektor pracy powinien wystąpić o podwyższenie składki. Co
więcej, w przepisie tym nie została określona kwotowo górna granica sankcji, co
9
sprawia, że w rzeczywistości o rozmiarze sankcji nie decyduje rozmiar i rodzaj
naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jak również wina płatnika, jej
rodzaj i rzeczywiste możliwości zapobieżenia naruszenia podstawowego obowiązku
pracowniczego, jakim jest przestrzeganie norm bezpieczeństwa i higieny pracy.
Jedyną okolicznością mającą znaczenie dla rzeczywistej wysokości tej sankcji jest
ilość zatrudnionych przez dany podmiot gospodarczy pracowników. Okoliczności te
powodują, że wykładnia przepisu będącego podstawą odpowiedzialności płatnika
składek, w tej konkretnej sprawie jest niezgodna z Konstytucją. Nieostrość
sformułowań o charakterze karno-administracyjnego w istocie rzeczy przepisu nie
może prowadzić do interpretacji, która nakładałyby na zobowiązanego nadmierne
obciążenia finansowe w stosunku do stwierdzonych uchybień, a zwłaszcza ich
zasięgu terytorialnego, prowadząc tym samym do naruszenia wyżej wskazanych
zasad konstytucyjnych. Zdaniem skarżącej, wykładnia art. 36 ustawy wypadkowej
dokonana przez Sąd Apelacyjny narusza zasadę wyrażoną w art. 84 Konstytucji
RP, przez nierówne nakładanie obowiązków o charakterze publicznoprawnym,
uzależniając wysokość sankcji jedynie od liczby pracowników oraz przez nierówne
traktowanie dużych pracodawców w stosunku do małych, przejawiające się w tym,
że wysokość sankcji uzależniona jest jedynie od ilości pracowników, bez względu
na rodzaj i źródło naruszeń przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W ocenie
skarżącej, również podwyższenie stopy procentowej składki wypadkowej o 100% w
stosunku do całej spółki jest wyjściem poza granice wniosku inspektora pracy, a
zatem jest nieuprawnioną ingerencję organu w treść tego wniosku, co stanowi
naruszenie przez zaskarżony wyrok art. 36 ustawy wypadkowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ rentowy wniósł o jej oddalenie i
zasądzenie od odwołującej się kosztów postępowania kasacyjnego według norm
przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkimi
zarzutami kasacyjnymi można się zgodzić.
10
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, tj. nieważności postępowania
przed Sądami obydwu instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w
niniejszej sprawie, warto przytoczyć utrwalony w judykaturze Sądu Najwyższego
pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu kasacyjnym zarzut nieważności może
dotyczyć bezpośrednio tylko postępowania przed sądem drugiej instancji.
Wyłączone jest natomiast w tym postępowaniu bezpośrednie badanie naruszenia
przepisów postępowania przez sąd pierwszej instancji, w tym prowadzących do
nieważności postępowania. Kwestia ta może podlegać badaniu i rozpoznaniu przez
Sąd Najwyższy jedynie pośrednio, przez przytoczenie przez skarżącego w ramach
drugiej podstawy kasacyjnej z art. 3983
§ 1 k.p.c. zarzutu naruszenia przez sąd
odwoławczy art. 378 § 1 lub art. 386 § 2 k.p.c., jeśli uchybienie to doprowadziło do
usankcjonowania postępowania pierwszoinstancyjnego dotkniętego nieważnością z
uwagi na obrazę przez sąd pierwszej instancji określonych przepisów prawa
procesowego. Tak postawiony zarzut wymaga zatem wyartykułowania w ramach
drugiej podstawy kasacyjnej przepisu naruszonego przez sąd odwoławczy, obok
wymienienia przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji (wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 16 listopada 2006 r., II CSK 143/06, LEX nr 439193 oraz z dnia
28 marca 2012 r., II UK 170/11, LEX nr 117004 i powołane w nich orzeczenia).
Ponadto uchybienie sądu drugiej instancji, polegające na niewzięciu pod rozwagę -
z urzędu lub w ramach zarzutu apelacyjnego - nieważności postępowania przed
sądem pierwszej instancji, stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art.
3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a
wykazanie tej okoliczności obciąża skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje nieważności postępowania w
naruszeniu przez Sąd drugiej instancji przepisów art. 379 pkt 1 k.p.c. w związku z
art. 378 § 1 k.p.c. i art. 386 § 3 k.p.c., przez orzeczenie co do istoty sprawy w
sytuacji, w której z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej istniała podstawa do
uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia odwołania.
Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 378 § 1 k.p.c. sąd drugiej
instancji rozpoznanej sprawę w granicach apelacji; w granicach zaskarżenia bierze
jednak pod rozwagę nieważność postępowania, a konsekwencją uwzględnienia
owej nieważności jest w myśl art. 386 § 3 k.p.c. uchylenie zaskarżonego wyroku
11
sądu pierwszej instancji i odrzucenie pozwu lub umorzenie postępowania. Jedną z
przesłanek odrzucenia pozwu i stwierdzenia nieważności postępowania
prowadzonego mimo zajścia okoliczności przemawiających za odrzuceniem pozwu
jest zaś w świetle art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. oraz art. 379 pkt 1 k.p.c.
niedopuszczalność drogi sądowej.
Droga sądowa zaliczana jest do przesłanek procesowych. Jest jedną z
przewidzianych przez prawo okoliczności, od których istnienia lub nieistnienia
uzależnione jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie. Przesłanka
ta uzależnia dopuszczalność wyrokowania. W hierarchii przesłanek procesowych
droga sądowa zaliczana jest do najważniejszych. Dopuszczalność drogi sądowej
ma przy tym charakter przesłanki ogólnej, tj. odnoszącej się do całego
postępowania w sprawie. Przesłanka ta nie ma charakteru dyspozycyjnego, gdyż
jej powstanie lub odpadnięcie jest niezależne od woli stron.
Droga sądowa wymieniona jest w Kodeksie postępowania cywilnego tylko z
nazwy, nie ma natomiast jej ustawowej definicji. Wskazane wyżej przepisy
posługujące się tym pojęciem ściśle wiążą się z regulacją art. 2 k.p.c. Przepis ten
stanowi, że do rozpoznania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (o ile
sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych) oraz Sąd Najwyższy, a
nadto nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne przekazane
przepisami szczególnymi do właściwości innych organów. Komentowany przepis
ustanawia zatem domniemanie drogi sądowej w sprawach cywilnych i pozostaje w
ścisłym związku z art. 1 k.p.c. zawierającym definicję sprawy cywilnej. Stwierdzenie
cywilnego charakteru sprawy ma istotne znaczenie dla ustalenia dopuszczalności
drogi sądowej. Nieprawidłowa analiza pojęcia sprawy cywilnej przekłada się na
błędną ocenę dopuszczalności drogi sądowej. Jak zauważył Trybunał
Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000
nr 5, poz. 143), art. 2 k.p.c. sam przez się nie wytycza granic ochrony sądowej, a
jedynie - w zgodzie z ustawą zasadniczą, a zwłaszcza jej art. 177 - określa
konsekwencje unormowania zawartego w art. 1. Pełni w pewnym sensie funkcję
służebną wobec poprzedzającego go przepisu. Rozstrzyga kwestię proceduralną
właściwości sądów w sprawach cywilnych. Granice dopuszczalności drogi sądowej,
a tym samym zakres prawa do sądu, wynikają z art. 1, nie zaś z art. 2 tej ustawy.
12
Prawidłowe określenie pojęcia sprawy cywilnej, dokonane na gruncie art. 1,
determinuje zakres kompetencji sądów powszechnych określony w art. 2 k.p.c.
Niedopuszczalność drogi sądowej może być albo bezwzględna albo
względna. Bezwzględna niedopuszczalność drogi sądowej oznacza niemożność
rozpoznania sprawy przez sąd powszechny ze względu na jej nie-cywilny charakter
lub wyraźne przekazanie do kompetencji innych organów. Niedopuszczalność ta
nie może podlegać konwalidacji. Jej przeciwieństwem jest względna
niedopuszczalność, w ramach której wyodrębnia się niedopuszczalność wynikającą
z przemienności kompetencji sądu i innego organu (a więc gdy pozostawia się
osobie uprawnionej możliwość wyboru drogi – sądowej lub przed innym organem –
na której chce zrealizować przysługujące jej prawo podmiotowe, np. w przypadku
roszczeń ze stosunku pracy, które zgodnie z art. 242 § 2 k.p. mogą być
dochodzone przez pracownika przed sądem albo w ramach postępowania
pojednawczego przed komisją pojednawczą) oraz niedopuszczalność czasową.
Czasowa względna niedopuszczalność drogi sądowej wiąże się z wymaganiem
wyczerpania innego przedsądowego postępowania, które może mieć charakter
ugodowy, reklamacyjny czy administracyjny. Skorzystanie z takiego postępowania
jest obligatoryjne. Konstrukcja ta ma charakter swoistej przedwczesności żądania.
Wcześniejsze wytoczenie powództwa nie powoduje jednak oddalenia powództwa,
lecz wymaga odrzucenia pozwu. Ograniczenie to ma charakter czasowy, gdyż po
wyczerpaniu przewidzianego w przepisach prawa postępowania następuje otwarcie
drogi sądowej w postępowaniu cywilnym.
Zarówno sama ocena dopuszczalności drogi sądowej, jak i łącząca się z tym
problematyka sprawy cywilnej, jest ściśle powiązana z zagadnieniem przedmiotu
procesu.
W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przedmiot rozpoznania
sprawy sądowej wyznacza decyzja organu rentowego, od której wniesiono
odwołanie. Przed wydaniem przez organ rentowy decyzji w sprawie o świadczenie
z ubezpieczenia społecznego droga sądowa jest niedopuszczalna. Jeżeli więc sąd
powszechny rozpoznał sprawę na tym etapie, to z powodu czasowej
niedopuszczalności drogi sądowej dochodzi do nieważności postępowania (wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r., II UKN 85/97, OSNP 1998 nr 2, poz.
13
60). Przepis art. 476 § 2 k.p.c. doprecyzowuje, że przez sprawy z zakresu
ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od
decyzji organu rentowego, dotyczących kwestii wymienionych w tym przepisie.
Przytoczona regulacja Kodeksu postępowania cywilnego nawiązuje do unormowań
art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2015 r., poz. 121; dalej jako ustawa systemowa). Zgodnie z
przepisem ust. 1 tego artykułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w
zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności tych, które
wymieniono w punktach 1-5, w tym w sprawach dotyczących ustalania wymiaru
składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3).
Zamieszczony w powołanym przepisie katalog spraw nie ma charakteru
zamkniętego, jednak ogranicza się on wyłącznie do spraw indywidualnych, które
swoją podstawę materialnoprawną wywodzą ze stosownych ustaw wchodzących w
skład systemu ubezpieczeń społecznych (por. P Brzozowski, glosa do wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 stycznia 2006 r.,
III SA/Lu 547/05, LEX/el. 2007), a więc także ustawy z dnia 30 października
2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób
zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.; dalej: ustawa
wypadkowa). Z mocy art. 83 ust. 2 ustawy systemowej, od decyzji Zakładu – poza
wymienionymi w ust. 4 – przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i
według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie stanowi
prostej kontynuacji postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze
toczy się bowiem na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania
cywilnego, a przepis art. 1 k.p.c. nadaje sprawom z zakresu prawa ubezpieczeń
społecznych przymiot spraw cywilnych w formalnym znaczeniu. Od momentu
wniesienia do sądu odwołania od decyzji organu rentowego wydanej w kwestiach
wymienionych w powyższych przepisach, sprawa staje się zatem sprawą cywilną,
podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii. Odwołanie
pełni zaś rolę pozwu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1998 r., II UKN
105/98, OSNP 1999 nr 16, poz. 529 oraz postanowienie z dnia 29 maja 2006 r.,
I UK 314/05, OSNP 2007 nr 11-12, poz. 173).
14
Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy
stwierdzić, że chybiony jest kasacyjny zarzut nieważności postępowania przed
Sądami obydwu instancji z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 379 pkt
1 k.p.c. w związku z art. 1 i art. 2 k.p.c.). Inicjujące postępowanie sądowe
odwołanie skarżącego zostało bowiem wniesione od decyzji Oddziału Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej wysokości składki na ubezpieczenie
wypadkowe pracowników i z uwagi na uregulowaną tą decyzją materię z zakresu
prawa ubezpieczeń społecznych, przedmiotowa sprawa jest sprawą cywilną w
rozumieniu art. 1 k.p.c. Kognicja sądu powszechnego do jej rozpoznania i
rozstrzygnięcia nie została zaś wyłączona stosownym przepisem na rzecz sądu
szczególnego lub innego organu. Jednocześnie odwołanie zostało wniesione od
decyzji wydanej przez organ rentowy po wyczerpaniu drogi postępowania
administracyjnego. Nie zachodzi więc niedopuszczalność drogi sądowej, tak
bezwzględna, jak i względna - czasowa.
Odwołujący się błędnie upatruje niedopuszczalności drogi sądowej w
niniejszej sprawie w okolicznościach implikujących – jego zdaniem – uznanie
zaskarżonej decyzji jako nieistniejącej.
Trzeba zatem zauważyć, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa
materialnego, a kwestia wad administracyjnych pozostaje w zasadzie poza
przedmiotem tego postępowania (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia
2010 r., II UK 336/09, niepublikowany). Z utrwalonego orzecznictwa Sądu
Najwyższego wynika, że sąd ubezpieczeń społecznych – jako sąd powszechny –
może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej,
które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu
administracyjnego jako przedmiotu odwołania (uchwały Sądu Najwyższego z dnia
21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981 nr 8, poz. 142; z dnia 27
listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985 nr 8, poz. 108 oraz z dnia 21
września 1984 r., III CZP 53/84, OSNCP 1985 nr 5-6, poz. 65). Stwierdzenie takiej
wady następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla
tego tylko postępowania.
15
Właśnie taki charakter zaskarżonej decyzji sugeruje skarżący, powołując się
na regulację art. 110 k.p.a. i zarzucając, że wskutek wydania decyzji wobec
nieistniejącego podmiotu i niedoręczenia jej adresatowi, decyzja ta nie istnieje w
porządku prawnym, jest nieaktem.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada zaakcentować
konieczność odróżnienia tzw. nieaktu, czyli czynności prawnej nieistniejącej, od
decyzji nieważnych. Elementem konstytutywnym czynności prawnej nieistniejącej,
w tym również czynności stosowania prawa, jest zaistnienie zdarzenia faktycznego
stwarzającego jedynie pozory czynności prawnej ze względu na formę, czas i
miejsce powstania oraz podmiot, który je podjął (por. T. Woś, Związki postępowania
administracyjnego i sądowo-administracyjnego, ZNUJ, CMXLIX, Warszawa-Kraków
1989, s. 22).
Należy zauważyć, że koncepcja nieaktu/nieistnienia decyzji administracyjnej
(actus nullus, actus non existens) nie ma oparcia w Kodeksie postępowania
administracyjnego, który posługuje się jedynie konstrukcją nieważności decyzji,
uregulowaną w art. 156 § 1 k.p.a. Brak normatywnej regulacji, określającej sposób
potraktowania rozstrzygnięć stwarzających tylko pozory decyzji administracyjnej,
nie oznacza jednak, że koncepcja nieistnienia decyzji powinna zostać tym samym
w całości odrzucona. Piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowe nie wypracowało
konsekwentnego stanowiska co do kryteriów rozróżniania decyzji nieważnych i
decyzji nieistniejących, niemniej jednak nie może budzić wątpliwości, że
uzasadnione jest traktowanie określonych aktów jako niewiążących, w stosunku do
których nie zachodzi konieczność stwierdzenia ich wadliwości. Wskazuje się, że
charakter nieaktu powinien zostać nadany decyzji administracyjnej w dwu
sytuacjach: wydania decyzji administracyjnej w nieistniejącym postępowaniu oraz
wydania w prawnie istniejącym postępowaniu nieistniejącej decyzji. Pierwszy
przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez
podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo podmiot ten jest wprawdzie
legitymowany do prowadzenia postępowania, ale nie istnieje strona tegoż
postępowania. Drugi przypadek występuje wtedy, gdy decyzja nie ma prawnych
cech o charakterze zewnętrznym (por. B. Adamiak: Wadliwość decyzji
administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50; M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A.
16
Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s.
935; A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. 2, s. 367). Wypowiadając się na
temat koncepcji decyzji administracyjnych nieistniejących, Sąd Najwyższy w
uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82
(OSNCP 1983 nr 5-6, poz. 64) stwierdził, że sąd może odmówić respektowania
takiego aktu, który wykazuje tylko pozory decyzji administracyjnej (actus nullus).
Również w wyroku z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 12/05 (LEX nr 180909) Sąd ten
wyraził pogląd, że sąd cywilny jest uprawniony do odmowy stosowania decyzji
administracyjnej wydanej przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania
jakiejkolwiek procedury, oraz decyzji niepodpisanej. Uznanie decyzji
administracyjnej za bezskuteczną w obrocie prawnym należy co do zasady do drogi
postępowania administracyjnego. Kompetencja sądu cywilnego do orzekania
prejudycjalnie, w poddanej jego osądowi sprawie i na potrzeby jej rozstrzygnięcia, o
uznaniu decyzji za pozbawioną skuteczności prawnej zachodzi w przypadkach
kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący (pozorny). Decyzja
administracyjna dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
uzasadniającymi jej nieważność, odnośnie do której stwierdzono jej wydanie z
naruszeniem prawa, nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w
obrocie prawnym.
Nawiązując do analizowanej problematyki „nieaktu”, Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07 wyjaśnił, że
przy ocenie „braku strony” jako jednej z postaci decyzji pozornej, nie chodzi o
przypadek braku udziału strony w postępowaniu bądź skierowanie decyzji do osoby
niebędącej stroną (gdyż była to na przykład osoba zmarła), lecz o określenie
sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego bądź wskazanego w sposób ogólny.
Nieistnienie aktu (decyzji) zachodzić będzie wtedy, gdy zostanie on skierowany do
podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną.
Skierowanie decyzji do nieistniejącej strony jest zaś zasadniczo przyczyną
nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że skierowanie decyzji
administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne
17
zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w
art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie »osoba niebędąca stroną« powinno być
interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że
elementem obligatoryjnym decyzji jest »oznaczenie strony lub stron«.
Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,
przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić
będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu
strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ
administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Chodzi
zatem o sytuacje, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być
stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego
lub obowiązku. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a.
nieważność postępowania nie będzie natomiast zachodzić wówczas, gdy organ
administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania,
jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu
prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do
obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (wyroki z dnia 19 stycznia
2007 r., I OSK 350/06 LEX nr 291195; z dnia 4 lipca 2012 r., II GSK 892/11, LEX nr
1219387; z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 35113 z dnia 15 września
2011 r., II OSK 1347/10, LEX nr 10690015). Kwestię tę - w odniesieniu do
przypadku wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej - szeroko omówił
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2009 r.,
II OSK 406/08 (OSP 2010 nr 7-8, poz. 73) konstatując, brak możliwości dokonania
czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie
toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta
jest aktem nieistniejącym. Decyzja ta pozostaje w obrocie, w związku z czym ocena
jej prawidłowości może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Prawdą jest, że na gruncie przepisu art. 110 k.p.a., w judykaturze wyrażany
jest pogląd, że decyzja organu administracji publicznej, która nie została doręczona
lub ogłoszona, jest decyzją nieistniejącą, nieaktem. Podkreśla się, że materialne
pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny,
stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie
18
powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i
zewnętrznym, rozstrzygającym konkretna sprawę, konkretnie określonej osoby
fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.
Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny
dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili
doręczenia lub ogłoszenia stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w
postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków. Decyzja procesowa – jako akt
podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie – nabiera cech decyzji
administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie
zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych
skutków dla strony (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca
2001 r., V SA 90/00, LEX nr 51328 i z dnia 23 lipca 2009 r., IOSK 1467/08, LEX nr
1381151 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia
22 listopada 2005 r., II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504, z dnia 13 listopada 2007 r.,
I SA/Wa 1263/07, LEX nr 463589 i 11 grudnia 2007 r., II OSK 1650/06, LEX nr
456865; w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Ol 970/07, LEX nr 510309;
w Krakowie z dnia 31 maja 2010 r., I SA/Kr 580/10, LEX nr 660603; w Opolu z dnia
3 lipca 2012 r., II SA/Op 239/12, LEX nr 1217989).
Na ogół jednak w orzecznictwie sądowym odróżnia się wydanie decyzji od jej
wprowadzenia do obrotu prawnego wskutek ogłoszenia lub doręczenia chociażby
jednaj ze stron postępowania. Zauważa się, że z chwilą podpisania decyzji mamy
do czynienia z jej wydaniem. Decyzja taka istnieje, a dzień jej wydania jest
miarodajny dla oceny podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Natomiast doręczenie
(lub ogłoszenie) decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Dopóki
decyzja nie zostanie zakomunikowana stronom, nie wywiera dla nich żadnych
skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację
procesową (np. możliwość wniesienia dowołania). Od tego też momentu decyzja
wiąże organ administracji publicznej i strony. Zatem chociaż decyzja wywiera skutki
prawne dopiero z chwilą jej doręczenia stronie, to nie oznacza to, że wcześniej
decyzja ta nie istnieje (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego
2002 r., I SA 2459/00, LEX nr 81763; z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05,
ONSA WSA 2006 nr 5, poz. 132; z dnia 19 maja 2006 r., I ISK 1176/05, LEX nr
19
236587; z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 174/06, LEX nr 505727; z dnia 3 marca
2008 r., I OSK 294/07, LEX nr 505396; z dnia 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, LEX
nr 468741; z dnia 21 grudnia 2011 r., OSK 1171/11, LEX nr 1149128; z dnia 27
marca 2012 r., I OSK 600/12, LEX nr 1419481; z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK
1797/12, LEX nr 1452734). Także w doktrynie prawa administracyjnego wyrażany
jest pogląd, zgodnie z którym z przepisu art. 110 k.p.a. nie można wywieść w
sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją
nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w
sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem,
pozbawia art. 110 nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja
istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko
istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą
organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub
ogłoszenia „o ile kodeks nie stanowi inaczej”, czyli że związanie od chwili
doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Nie kwestionując
istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie podkreśla się, że
wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio
istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Datą
wydania decyzji pisemnej nie jest zatem data jej doręczenia stronie, lecz data
sporządzenia decyzji, czyli w przypadku decyzji pisemnej - dzień jej podpisania
(por. M. Jaśkowska, M. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14
czerwca 1969 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2015,
komentarz do art. 110).
W kontekście powyższych rozważań chybiony jest kasacyjny zarzut
nieważności postępowania przed Sądami obydwu instancji z uwagi na orzekanie w
sprawie zainicjowanej odwołaniem od nieistniejącej decyzji organu rentowego.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem decyzję składkową wobec płatnika
składek - spółki prawa handlowego, który w świetle przepisów prawa materialnego
miał przymiot strony i w takim charakterze występował w toku postępowania przed
organem rentowym, lecz w dacie sporządzenia i podpisania zaskarżonej decyzji
uległ przekształceniu organizacyjno - prawnemu (połączeniu ze skarżącą spółką), a
samą decyzję poręczono podmiotowi powstałemu w wyniku owego przekształcenia.
20
Wykluczając zasadność zarzutów podnoszonych w ramach kasacyjnej podstawy
naruszenia przepisów postępowania wypada zwrócić uwagę na wyłaniającą się
kwestię następstwa prawnego skarżącej spółki po dotychczasowym płatniku
składek. Jednakże znane stronie skarżącej w toku całego procesu a powołane
dopiero w skardze kasacyjne fakty i dowody dotyczące tego zagadnienia, należy
uznać za spóźnione w rozumieniu art. 398 (13) § 1 k.p.c. i wykraczające poza
granice kognicji Sądu Najwyższego. Problem następstwa prawnego i prawidłowego
oznaczenia obecnego płatnika składek powinien się natomiast znaleźć w sferze
rozważań Sądu Apelacyjnego w toku ponownego rozpoznania sprawy. Warto w tym
temacie mieć na względzie regulację art. 494 § 1 k.s.h., przewidującego sukcesję
uniwersalną spółki przejmującej po spółce przejmowanej. Jak wyjaśnił Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., II UK 292/08 (OSNP 2010 nr 19-20,
poz. 247), zasada sukcesji obejmuje także zobowiązania publiczno-prawne (por.
art. 93 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jednolity
tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), który w związku z art. 31 ustawy
systemowej stosuje się do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Przepisy te na gruncie zobowiązań podatkowych stanowią, że osoba prawna
powstała w wyniku łączenia się osób prawnych, osobowych spółek handlowych,
osobowych i kapitałowych spółek handlowych wstępuje we wszelkie przewidziane
w przepisach prawa podatkowego prawa i obowiązki każdej z łączących się osób
lub spółek. Zasadę tę stosuje się do osoby prawnej łączącej się przez przejęcie
innej osoby prawnej, osobowej spółki handlowej, a z uwzględnieniem art. 494 § 1
k.s.h., spółka przejmująca wstępuje w ogół sytuacji prawnej spółki inkorporowanej.
Sukcesja generalna obejmuje wszystkie prawa i obowiązki, zarówno znane, jak i
nieznane w chwili połączenia; ważne jest jedynie, aby te prawa i obowiązki
powstały po stronie spółki przejmowanej przed dniem połączenia.
Reasumując, Sąd Najwyższy nie podzielił podnoszonych przez skarżącą
zarzutów obrazy przepisów postępowania, natomiast za trafne uznał zarzuty
sformułowane w ramach kasacyjnej podstawy naruszenia prawa materialnego.
W tej materii godzi się przytoczyć treści art. 36 ustawy wypadkowej, zgodnie
z którym inspektor pracy może wystąpić do jednostki organizacyjnej Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych właściwej ze względu na siedzibę płatnika składek z
21
wnioskiem o podwyższenie płatnikowi składek, u którego w czasie dwóch kolejnych
kontroli stwierdzono rażące naruszenie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,
o 100% stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe ustalanej na
najbliższy rok składkowy. Decyzję w tej sprawie wydaje Zakład.
W świetle powołanego przepisu przesłanką wymierzenia płatnikowi przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych kary w postaci podwojenia stopy procentowej
składki na ubezpieczenie wypadkowe jest stwierdzenie przez inspektora pracy
rażącego naruszenia zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przy czym naruszenia
te nie mają jednorazowego charakteru, lecz muszą być ujawnione w trakcie dwóch
kolejnych kontroli, następujących bezpośrednio po sobie i oddzielonych czasem
wyznaczonym przez kontrolerów celem wyeliminowania uchybień dostrzeżonych w
trakcie pierwszej kontroli. Pod pojęciem rażącego naruszenia przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy należy rozumieć tylko takie naruszenie, które
stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia pracowników
(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2014 r., I UK 318/13, OSNP 2015 nr 5,
poz. 67). Chodzi przy tym o naruszenia przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy
zaistniałe w warunkach swoistej „recydywy”, wskazującej na pewną uporczywość
płatnika w nieprzestrzeganiu tychże zasad.
Ustanowienie w art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowe instytucji podwyższenia
stopy procentowej składki stanowi sankcję za niedopełnienie przez płatnika –
pracodawcę nakazów i zakazów wynikających z przepisów Działu X Kodeksu pracy
oraz przepisów innych aktów prawnych normujących tę problematykę,
zobowiązujących pracodawcę, ogólnie rzecz ujmując, do zapewnienia pracownikom
oraz na innym osobom fizycznym świadczącym pracę bezpiecznych i higienicznych
warunków pracy. Art. 207 § 1 k.p., którego aktualna treść jest konsekwencją
implementacji przepisów art. 5 dyrektywy Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca
1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i
zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.Urz. WE L 183 z 29 czerwca 1989 r.,
s. 1), stanowi bowiem, że pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan
bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy, a na zakres odpowiedzialności
pracodawcy nie wpływają obowiązki pracowników w dziedzinie bezpieczeństwa i
higieny pracy oraz powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i
22
higieny pracy specjalistom spoza zakładu pracy. Jak zauważył Sąd Najwyższy w
uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. I UK 526/12 (LEX nr 1324607),
przepis art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej nie stwarza odrębnej podstawy kontroli
płatnika składek przez inspektora pracy, lecz funkcjonuje w określonym kontekście
normatywnym i odwołuje się do kontroli przeprowadzanej przez inspektorów pracy
na podstawie przepisów ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy
(jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 404) w ramach nadzoru i kontroli
przestrzegania przez podmioty wymienione w art. 13 tej ustawy (podmioty
kontrolowane), między innymi, przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy
(art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z przeprowadzanej kontroli inspektor pracy sporządza
protokół, w którym zawiera opis stwierdzonych naruszeń prawa oraz inne
informacje mające istotne znaczenie dla wyników kontroli (art. 31 ust. 2 pkt 7
ustawy).
Wysokość, o jaką podwyższa się stopę procentową składki, została
unormowana w sposób sztywny. Podwyższeniu w trybie art. 36 ustawy podlega
stopa procentowa składki przysługująca od płatnika w wysokości ustalanej w myśl
zasad art. 28-33 na następny rok składkowy po tym, w jakim na podstawie wniosku
inspektora pracy wszczęto postępowanie w tej sprawie. Sens omawianej kary
sprowadza się do tego, że za stwierdzone naruszanie przepisów bezpieczeństwa i
higieny pracy przez kolejny rok składkowy płatnik będzie zmuszony uiszczać
składkę według podwojonej stopy procentowej należnej w tymże roku (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 4 lutego 2011 r., II UK 230/10, LEX nr 786393). Analizując
charakter normy art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
wspomnianego wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. I UK 526/12 (LEX nr 1324607),
wykluczył, by przepis ten pełnił funkcję instrumentu służącego realizacji zasady
ekwiwalentności pomiędzy rozmiarem wkładów i świadczeń. Taki bowiem charakter
mają inne przepisy określające wysokość stopy procentowej składki na
ubezpieczenie wypadkowe, uwzględniające ryzyko zagrożeń ustalone dla grupy
działalności, do której należy płatnik składek ze względu na rodzaj wykonywanej
działalności - na podstawie wskaźników częstości: poszkodowanych w wypadkach
przy pracy ogółem, poszkodowanych w wypadkach przy pracy śmiertelnych i
ciężkich, stwierdzonych chorób zawodowych, zatrudnionych w warunkach
23
zagrożenia (art. 30 ustawy wypadkowej), korygowane indywidualnie ustalanym
wskaźnikiem częstości tych zdarzeń i okoliczności wykazanych w informacjach
ZUS IWA za trzy kolejne, ostatnie lata kalendarzowe - dla pracodawców
zatrudniających co najmniej 10 pracowników (art. 31 ustawy wypadkowej).
Ustawodawca ryzyko wystąpienia zdarzeń prowadzących do wypłaty świadczeń z
ubezpieczenia wypadkowego (uszczuplenia funduszu wypadkowego) powiązał z
częstotliwością występowania wypadków przy pracy i chorób zawodowych w danej
grupie działalności (PKD) i u danego płatnika, a nie z samym naruszeniem
przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast w ocenie Sądu Najwyższego,
art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej jest przepisem o zabarwieniu penalnym, stanowi
bowiem sui generis sankcję karno-administracyjną za nieprzestrzeganie przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy dla sprawcy naruszającego nakazy i zakazy. Jest
ona wymierzana płatnikowi za stwarzanie ryzyka zagrożenia życia i zdrowia osób
podlegających ubezpieczeniu wypadkowemu, ma więc też charakter prewencyjny i
chroni ten sam interes społeczny co przepisy dotyczące bezpieczeństwa i higieny
pracy (życie i zdrowie ludzkie). Podwyższenie składki dotyczyć może zatem tylko
tego płatnika, który, nie wykonując swojego zobowiązania, naruszył (rażąco)
przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy. O rażącym naruszeniu przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy decyduje waga złamanych przez pracodawcę
ustawowych nakazów i zakazów wynikających z tego zobowiązania.
Jak słusznie zauważył skarżący, zważywszy na penalny charakter
omawianej normy prawnej należy przy jej wykładni kierować się konstytucyjną
zasadą państwa prawa i zasadami będącymi jej konsekwencją.
Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego wynika,
między innymi, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej
legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i
bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te
mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i
obywatela oraz w sytuacji, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec
obywatela (wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU 2000 nr 1, poz. 2).
Jako naruszenie wymagań konstytucyjnych oceniać należy takie niejasne i
nieprecyzyjne formułowanie przepisu, które powoduje niepewność jego adresatów
24
co do ich praw i obowiązków oraz tworzy nazbyt szerokie ramy dla organów
stosujących taki przepis. Owo konstytucyjne założenie można określić ogólnie jako
zasadę określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw
jednostki. Dziedziną, w której nakaz określoności wymaga szczególnego
zaakcentowania, jest - obok prawa karnego - także dziedzina prawa daninowego
(uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 1996 r., W. 12/94, OTK ZU
1996 nr 1, poz. 4; oraz wyroki z dnia 10 października 1998 r., K. 39/97, OTK ZU
1998 nr 5, poz. 99; z dnia 13 lutego 2001 r., K. 19/99, OTK ZU 2001 nr 2, poz. 30, z
dnia 20 listopada 2002 r., K 41/02, OTK ZU 2002 nr 6A, poz. 83, z dnia 11 maja
2004 r., K 4/03, OTK - A 2004 nr 5, poz. 41). Ustawowe sformułowanie przepisów
karnych (represyjnych) powinno zatem - zgodnie z zasadą określoności - w sposób
kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów
zagrożonych karą (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r.,
K 11/94, OTK 1995 nr 1, poz. 12). Zasady poprawnej legislacji obejmują również
podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów,
które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej.
Stanowią one podstawę oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w
prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji
zakładanego celu (wyrok Trybunału konstytucyjnego z 24 lutego 2003 r., K 28/02,
OTK ZU 2003 nr 2/A, poz. 13).
Kwestia określenia celu stanowione normy prawnej i oceny tej normy z
punktu widzenia przydatności dla osiągniecia tegoż celu pojawia się także w
kontekście innej zasady wynikającej z zasady demokratycznego państwa
prawnego, tj. zasady poszanowania wolności i praw jednostki. Tak jak Deklaracja
Praw Człowieka i Obywatela na czoło swych postanowień wysuwała zasadę
wolności, tak też art. 31 Konstytucji RP czyni ją pierwszoplanową kategorią wśród
regulacji przepisów rozdziału II. To, że ponoszenie ciężarów i świadczeń
publicznych, w tym w szczególności podatków, jest powszechnym (a nie tylko
obywatelskim) obowiązkiem uregulowanym na poziomie konstytucyjnym, a
mianowicie w art. 84 Konstytucji oraz w przepisach zamieszczonych w rozdziale X
Konstytucji RP, nie oznacza, iż przepisy dotyczące obowiązków finansowych
jednostki wobec państwa i innych podmiotów prawa publicznego można traktować
25
jako funkcjonujące równolegle i bez związku z konstytucyjnymi przepisami o
wolnościach i prawach człowieka i obywatela, całkowicie niezależnie od treści tych
przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2002 r., K 6/02, OTK-
A 2002 nr 3, poz. 33). Zabezpieczając sferę wolności człowieka art. 31 ust. 3
Konstytucji RP formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności
ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa
forma ograniczenia; istnienie w państwie demokratycznym konieczności
wprowadzenia ograniczenia; funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją choćby
jednej ze wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek
publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw
innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności. W
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że artykuł 31 ust. 3
Konstytucji przewiduje dopuszczalność wprowadzenia ograniczeń w zakresie
korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jeśli ograniczenia takie konieczne są
w demokratycznym państwie prawnym. Owa „konieczność” musi być przy tym
warunkowana wymienionymi w przepisie przesłankami: bezpieczeństwem państwa
lub porządkiem publicznym, ochroną środowiska, zdrowia i moralności publicznej
względnie ochroną wolności i praw innych osób. Dodatkowym obostrzeniem jest
zastrzeżenie, iżby wprowadzone ograniczenia (nawet znajdujące należyte
uzasadnienie) nie naruszały istoty wolności i praw. Samo kryterium „konieczności”,
łączące się z zasadą proporcjonalności oznacza, że ustawodawca chcąc osiągnąć
założony cel winien wybierać najmniej uciążliwe środki doń prowadzące. Oznacza
to, że jeśli ten sam cel można osiągnąć stosując środki w mniejszym stopniu
ograniczające prawa i wolności, to zastosowanie środka uciążliwszego stanowi
wykroczenie ponad „konieczność”, a zatem jest naruszeniem Konstytucji.
Ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one
najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności
prawodawczej. Wybór środków służących realizacji obranego przez prawodawcę
celu powinien być dokonany zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa.
W szczególności zaś ustawodawca powinien dokonać oceny skutków ubocznych,
jakie przyniesie ze sobą zamierzona regulacja prawna, z wartością celu, do którego
zmierza (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r., K. 27/95,
26
OTK ZU 1996 nr 6, poz. 50 i z dnia 21 kwietnia 2004 r., K 33/03, OTK-A 2002 nr 4,
poz. 31).
Pozostaje pytanie, czy przyjęty przez Sąd Apelacyjny sposób interpretacji
art. 36 ust. 1 ustawy wypadkowej czyni zadość tym konstytucyjnym zasadom. W
szczególności rozważenia wymaga to, czy obliczenie podwyższonej składki na
ubezpieczenie wypadkowe z uwzględnieniem pracowników wszystkich zakładów
spółki w sytuacji, gdy naruszenie zasad bhp stwierdzono tylko w jednym zakładzie,
jest koniecznym środkiem do osiągnięcia zakładanego przez ustawodawcę celu
powołanego przepisu (ochrony życia i zdrowia pracowników przed bezpośrednimi
zagrożeniami wynikającymi z rażącego naruszenia przepisów bezpieczeństwa i
higieny pracy) i czy jest środkiem proporcjonalnym w podanym wyżej znaczeniu.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga nawiązania do pojęcia płatnika
składek, na którego nakładany jest w trybie komentowanego przepisu obowiązek
zapłaty podwyższonej składki. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 2a
ustawy systemowej, do którego odsyła art. 2 pkt 4ustawy wypadkowej, płatnikiem
składek w stosunku do pracowników pozostaje pracodawca. Samo pojęcie
pracodawcy nie ma legalnej definicji w przepisach powołanych ustaw, zatem należy
poszukiwać jej na gruncie prawa pracy.
Warto zatem zauważyć, że nowelizując Kodeks pracy ustawą z dnia 2 lutego
1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 24, poz. 110), ustawodawca przez nadanie nowego brzmienia art. 3 i
skreślenie art. 299 k.p. zmienił legalną definicję pracodawcy, używając tego
określenia na oznaczenie wszystkich podmiotów zatrudniających pracowników oraz
werbalnie odróżniając pracodawcę od zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym.
Zasadnicza rola art. 3 k.p. polega nie tyle na definiowaniu pracodawcy, gdyż
pełniejsze określenie tego pojęcia wynika z art. 22 § 1 k.p., charakteryzującego
stosunek pracy i wyjaśniającego, kto jest pracodawcą jako strona tego stosunku.
Natomiast znaczenie art. 3 k.p. sprowadza się do określenia, kto może być
pracodawcą. Wskazując podmioty, którym można przypisać ten status,
ustawodawca nie zrezygnował z dotychczasowego zarządczego modelu
pracodawcy (według którego pracodawcą jest jednostka organizacyjna, której
kierownictwo ma mandat do zarządzania nią i kierowania zatrudnionymi w niej
27
pracownikami, bez względu na to, czy jednostka ta posiada osobowość prawną) na
rzecz modelu właścicielskiego, postrzegającego pracodawcę zasadniczo jako
osobę prawną lub fizyczną, będącą właścicielem zakładu pracy lub mającą
majątkowe uprawnienie do dysponowania zakładem na podstawie innego tytułu
prawnego, np. dzierżawy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 3 k.p. pracodawcą
– obok osoby fizycznej – może zatem być każda jednostka organizacyjna
zatrudniająca pracowników, nawet nieposiadająca osobowości prawnej. Wyróżnia
się trzy rodzaje jednostek organizacyjnych mających zdolność prawną zatrudniania
pracowników: 1/ osoby prawne, 2/ samodzielne jednostki organizacyjne, niemające
osobowości prawnej i niestanowiące ogniwa osoby prawnej, które mogą nabywać
we własnym imieniu prawa i zaciągać zobowiązania oraz mogą pozywać i być
pozywane i 3/ niektóre jednostki organizacyjnej wchodzące w skład osób prawnych
lub samodzielnych jednostek organizacyjnych wymienionych w punkcie 2. Do tej
ostatniej kategorii pracodawców zalicza się wyodrębnione organizacyjnie i
finansowo części składowe osoby prawnej (samodzielnej jednostki niemającej
osobowości prawnej), mające zdolność samodzielnego (w imieniu własnym)
zatrudniania pracowników. Owo wyodrębnienie organizacyjno - finansowe wynika
zazwyczaj z przepisów wewnętrznych osoby prawnej, ale może ono wynikać także
z aktów prawnych rangi ustawy, jak ma to miejsce w przypadku samorządowych
jednostek organizacyjnych (por. art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r., o
pracownikach samorządowych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze
zm. a obecnie w art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach
samorządowych, jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1202). Jeśli zatem spółka
prawa handlowego lub spółka osobowa ma oddziały w różnych miejscowościach, to
na ogół w świetle jej przepisów wewnętrznych te właśnie oddziały, a nie spółka,
uważane są za pracodawców wobec zatrudnionych w nich pracowników (por. w
odniesieniu do spółek prawa handlowego - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6
listopada 1991 r., I PRN 47/91, OSP 1992 nr 7-8, poz. 151 oraz w odniesieniu do
spółek cywilnych i jawnych – wyroki Sądu Najwyższego z dnia7 listopada 1995 r.,
I PRN 84/95, OSNAPiUS 1996 nr 12, poz. 170 i z dnia 4 listopada 2004 r., I PK
25/04, OSNP 2005 nr 14, poz. 206). W literaturze zwraca się uwagę, że
wspomniane wyodrębnienie organizacyjne nie oznacza samodzielnego - odrębnego
28
od osoby prawnej - bytu jej części składowych. Również wyodrębnienie finansowe
jest umowne, skoro część składowa osoby prawnej nie jest właścicielem żadnego
mienia, które nie byłoby mieniem samej osoby prawnej. Stwarza to szereg
komplikacji w zakresie majątkowej odpowiedzialności pracodawców wewnętrznych
za zobowiązania wobec zatrudnianych pracowników (por. szeroko na ten temat:
Z. Hajn, Pojęcie pracodawcy po nowelizacji kodeksu pracy, Praca i
Zabezpieczenie Społeczne 1997 nr 5, s. 19-25 i nr 6, s. 30-34). Przyjmuje się
zatem, że jeśli pracodawca jest częścią osoby prawnej, za zobowiązania wobec
pracowników ta osoba prawna ponosi odpowiedzialność całym swoim majątkiem.
Wyodrębnienie finansowe pracodawcy wewnętrznego jest tylko zabiegiem
wewnątrzorganizacyjnym tej osoby prawnej, niemającym wpływu na jej majątkową
odpowiedzialność wobec wierzycieli – pracowników (por. K. Jaśkowski (w:)
K. Jaśkowski, E. Maniewska, kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2012, tom I,
s. 41).
W przeciwieństwie do indywidualnego prawa pracy, w zbiorowym prawie
pracy - zwłaszcza w kwestii zdolności partnerów społecznych do zawarcia
porozumienia zbiorowego - w judykaturze przyjmuje się koncepcję pracodawcy
majątkowego uznając, że pracodawcą mającym zdolność do zawarcia układu
zbiorowego pracy lub innego porozumienia zbiorowego jest osoba prawna, a nie jej
oddziały, mimo że są one wyodrębnione organizacyjnie oraz finansowo i są
uprawnione do nawiązywania stosunków pracy z pracownikami (wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2006 r., III PK 42/06, OSNP 2007 nr 17-18, poz.
244). Podobnie w relacjach z zewnętrznymi podmiotami za zobowiązania
majątkowe związane z zatrudnianiem pracowników, w tym składkowe,
odpowiedzialność ponosi będąca pracodawcą właścicielskim osoba prawna a nie
jej wewnętrzne oddziały.
W rozpoznawanej sprawie wymieniona w zaskarżonej decyzji jako płatnik
składek C. sp. z o.o. zorganizowana była jako przedsiębiorstwo wielozakładowe,
składające się ze zlokalizowanych w różnych miejscowościach na terenie Kraju
odrębnych jednostek organizacyjnych prowadzących działalność handlową, a
każdej z tych jednostek z mocy wprowadzonych kolejnymi uchwałami Zarządu
Spółki z dnia 7 lipca 2000 r. oraz z dnia 27 listopada 2008 r. Regulaminów
29
Organizacyjnych nadano przymiot pracodawcy prowadzącego samodzielną politykę
dotyczącą zatrudnienia i podlegającego indywidualnemu zgłoszeniu do Państwowej
Inspekcji Pracy, zaś dyrektorom/kierownikom tych jednostek organizacyjnych
przyznano kompetencję do samodzielnego podejmowania czynności z zakresu
prawa pracy w stosunku do zatrudnionych pracowników (w szczególności do
zatrudniania i zwalniania pracowników). Niezależnie od wyniku sporu o to, czy
wspomniane jednostki terenowe Spółki mogą być kwalifikowane jako pracodawcy w
indywidualnych stosunkach pracy, majątkową odpowiedzialność za zobowiązania
składkowe związane z zatrudnianiem pracowników tych wewnętrznych
pracodawców ponosił pracodawca właścicielski, czyli osoba prawna. Bezsporny
fakt zorganizowania Spółki jako przedsiębiorstwa wielozakładowego,
dysponującego siatką wyodrębnionych organizacyjnie jednostek handlowych
podlegających odrębnemu zgłoszeniu do Państwowej Inspekcji Pracy, nie
pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Jak wspomniano wcześniej, instytucja podwyższenia składki na
ubezpieczenie wypadkowe w trybie art. 36 ustawy wypadkowej ma penalny
charakter, a jej celem jest ochrona życia i zdrowia pracowników przez
wyeliminowanie bezpośrednich zagrożeń będących skutkiem nieprzestrzegania
przez płatników składek przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Kara powinna
być zatem adekwatna do skali naruszeń tychże przepisów (analizowanych z punktu
widzenia zagrożeń dla życia i zdrowia pracowników) i stopnia zawinienia
pracodawcy. Analiza ta nie może przy tym abstrahować od specyfiki samego
płatnika składek. W przypadku płatników będących dużymi jednostkami
organizacyjnymi prowadzącymi działalność w wielu miejscowościach na terenie
całego Kraju, konieczność prawidłowego zorganizowania działalności produkcyjnej,
usługowej lub handlowej, a co się z tym wiąże – właściwego zorganizowania
procesu pracy, w tym także pod kątem przestrzegania zasad bezpieczeństwa i
higieny, wymusza na płatniku, aby w swoich przepisach wewnętrznych wprowadził
strukturę wielozakładową prowadzonego przedsiębiorstwa (a nawet nadał
poszczególnym zakładom przymiot wewnętrznych pracodawców wobec
zatrudnionych pracowników) i nałożył na kierownictwo poszczególnych zakładów
odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa załogi oraz poddał tak wyodrębnione
30
jednostki wewnętrze nadzorowi właściwych terytorialnie ogniw Państwowej
Inspekcji Pracy. Przy takim schemacie organizacyjnym stwierdzone przez
inspektora PIP w danym zakładzie nieprawidłowości w przestrzeganiu przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy mają ograniczony zakres przedmiotowy i
podmiotowy. Uchybienia te wynikają bowiem z nieprawidłowego zorganizowania,
pod względem bezpieczeństwa, procesu pracy w tym tylko zakładzie i są
rezultatem zaniedbań jego kierownictwa, a same naruszenia stwarzają
bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia pracowników wyłącznie tej
wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej. Naliczanie zwiększonej
składki na ubezpieczenie wypadkowe za pracowników pozostałych zakładów spółki
jest nieproporcjonalne do skali stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu przepisów
bezpieczeństwa i higieny pracy przez płatnika i rozmiarów płynących stąd zagrożeń
dla zatrudnionych przezeń pracowników. Jest zatem sankcją zbyt dolegliwą, gdyż
cel w postaci ochrony życia i zdrowia pracowników przez zdyscyplinowanie
pracodawcy do zapewnienia załodze bezpiecznych i higienicznych warunków
pracy, można osiągnąć karząc go za zaniedbania ujawnione w danym zakładzie
przez naliczenie zwiększonej składki na ubezpieczenie wypadkowe tylko przy
uwzględnieniu liczby pracowników zatrudnionych w tymże zakładzie, mobilizując w
ten sposób płatnika do podjęcia stosownych działań organizacyjnych i
personalnych w tej jednostce wewnętrznej, w której rzeczywiści zachodzi taka
potrzeba. Przyjęta przez Sąd Apelacyjny interpretacja przepisu art. 36 ust. 1 ustawy
wypadkowej godzi zatem w wymienione wyżej zasady konstytucyjne.
Uznając za słuszne zarzuty podniesione w ramach kasacyjnej podstawy
naruszenia prawa materialnego, Sąd Najwyższy z mocy art. 398¹5
§ 1 k.p.c. oraz
art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 398²¹ k.p.c. orzekł jak w sentencji.
kc
31