Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 836/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 października 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
SSN Grzegorz Misiurek
Protokolant Maryla Czajkowska
w sprawie z powództwa Województwa […]
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 15 października 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 12 czerwca 2014 r.,
1. oddala skargę kasacyjną;
2. nie obciąża pozwanego kosztami postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powód - Województwo […] reprezentowane przez Marszałka Województwa
domagał się zasądzenia od Skarbu Państwa - Wojewody […] kwoty 273.727,17 zł
z odsetkami. Roszczenie to wywodził z przepisu art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 i
ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1115, cyt. dalej jako ustawa z dnia 13
listopada 2003 r.”). Pokrył bowiem koszty sprowadzenia z zagranicy grupy turystów
- kontrahentów upadłego biura turystycznego A. w zakresie, w którym koszty te
przekraczały sumę gwarancji udzielonej mu przez ubezpieczyciela na zlecenie
tego biura. Zdaniem powoda, sprowadzenie klientów niewypłacalnego biura z
zagranicy stanowi zadanie zlecone samorządu wojewódzkiego w zakresie
administracji rządowej.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo po dokonaniu następujących ustaleń
faktycznych.
W dniu 12 lipca wspomniane biuro podróży zawiadomiło służby Marszałka
Województwa […] o niemożności zapewnienia i opłacenia powrotu do Polski
klientów tego biura. Marszałek wystąpił wobec Towarzystwa Ubezpieczeń […]o
wypłatę sumy gwarancji na pokrycie kosztów sprowadzenia klientów upadłego
biura do Polski. Suma gwarancyjna wynosiła 209.808 zł, natomiast całkowite koszy
powrotu turystów do kraju z Egiptu i Turcji wyniosły 470.294,68 zł. Różnica została
pokryta z budżetu Województwa […] i Marszałek Województwa dochodził jej
pokrycia od Skarbu Państwa - Wojewody […], wywodząc, że wykonywał
w tym zakresie zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Uprawniony
był zatem uzyskać odpowiednie dofinansowanie ze strony Skarbu Państwa.
Skarb Państwa - Wojewoda […] zakwestionował taką kwalifikację prawną żądania
strony powodowej. W piśmie z dnia 6 czerwca 2013 r. Ministerstwo Sportu i
Turystyki poinformowało marszałków, że to oni są beneficjentami odpowiednich
zabezpieczeń ustanowionych na rzecz organizatorów imprez turystycznych, mają
obowiązek sprowadzania klientów biur podróży do krajów razie ich upadłości
3
i odpowiadają wówczas za sposób wydatkowania środków finansowych z zaliczek
wypłaconych przez gwaranta.
Sąd Okręgowy stwierdził, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. 2014 r., poz. 196 ze zm.: cyt. dalej jako
„ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.”) adresowany jest do organizatora turystyki,
natomiast rola Marszałka jako beneficjenta gwarancji sprowadza się do dokonania
dyspozycji wypłat zaliczki na pokrycie kosztów powrotu turystów do kraju
i występowania na rzecz turystów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy
gwarancji lub ubezpieczenia. Marszałek Województwa nie jest natomiast
zobowiązany ex lege do pełnych działań polegających na sprowadzeniu turystów
do kraju i na pokryciu kosztów ich transportu. Powód w tym zakresie podjął własną
inicjatywę nie wynikającą z zobowiązań ustawowych i nie mogą tu wchodzić w grę
zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy
z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.
z 2014 r., poz. 1115; cyt. dalej jako „ustawa z dnia 13 listopada 2003 r.), środki
z budżetu państwa w ramach dotacji celowych są przekazywane na realizację
zadań zleconych ustawami, toteż czynności podjęte poza granicami tych
obowiązków zleconych nie mogą być finansowane z budżetu państwa i pozwany
Skarb Państwa nie jest zobowiązany do skompensowania powodowi wydatków
w ramach dotacji celowej. Pozwany nie deklarował tez w żaden sposób pokrycia
powrotu turystów w zakresie przewyższającym sumę gwarancji ubezpieczeniowej.
Powód mógł uzyskać jedynie odpowiednią pomoc w innej postaci i nie było
potrzeby od razu angażowania przez Marszałka funduszy z budżetu województwa.
Ponadto powód nie wykazał, aby podjęte przez niego działania były adekwatne do
skali problemu. Chodziło o możliwość rozważenia tańszych kosztów powrotu do
kraju niż czarterowanie samolotu dla turystów, możliwość podejmowania wobec
organizatora imprezy odpowiednich środków prewencyjnych.
Sąd Okręgowy rozważał też zarzut nieprawidłowego wdrożenia do
krajowego systemu prawnego Dyrektywy Rady Europy nr 90/314/EWG z dnia
13 czerwca 1990 r. w sprawie zagranicznych podróży, wakacji i wycieczek
(Dz.U. UE L 1990, nr 158, poz. 59 cyt. dalej jako „Dyrektywa z 1990 r.”).
Sprawa implementacji tej dyrektyw nie miała w sprawie znaczenia, bowiem
4
uregulowania Dyrektywy odnoszą się do relacji obywatel-państwo i obywatelowi
(turyście) mogłoby przysługiwać wobec państwa odpowiednie roszczenie
odszkodowawcze. Niezależnie od tego nie sposób twierdzić, że wspomniana
dyrektywa nie została należycie implementowana. Artykuł 7 tej Dyrektywy
adresowany jest do organizatora turystyki, na nim ciąży m.in. obowiązek
ustanowienia zabezpieczenia w celu pokrycia kosztów powrotu turysty do kraju.
Natomiast władze publiczne danego Państwa zobowiązane są do zapewnienia
ustanowienia takiego zabezpieczenia. Z art. 7 Dyrektywy nie można wywodzić
obowiązku poniesienia przez Skarb Państwa kosztów powrotu do kraju klientów
niewypłaconego biura podróży.
Apelacja powoda została oddalona. Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia
faktyczne Sądu Okręgowego. Przyjął, że w świetle art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. zadania Marszałka Województwa są zadaniami z zakresu administracji
rządowej, natomiast nie podzielił stanowiska apelującego, iż chodzi tu zarazem
o zadania zlecone temu Marszalkowi na podstawie art. 2a i art. 5 ust. 4 i 5 ustawy.
Z przepisu tego nie wynika obowiązek Marszałka uzupełnienia z budżetu
województwa sumy gwarancji, która nie wystarcza na pokrycie kosztów powrotu
klientów upadłego biura podróży do kraju. Ustawodawca nie przewidział w ustawie
żadnych mechanizmów, które unormowały działania Marszałka w przypadku,
gdyby suma gwarancyjna okazała się niewystarczająca. Stąd nietrafne byłoby
odwoływanie się w tym względzie do wysokości celowościowej art. 5 ust. 4 i 5
ustawy w powiązaniu z art. 7 Dyrektywy z 1990 r. Zapewnienie turystom powrotu do
kraju w wyniku wydatkowania środków z budżetu województwa wykraczało poza
zadania zlecone z zakresu administracji określone w ustawie z dnia 29 sierpnia
1997 r. Wykonywanie przez samorządy zadań zleconych z zakresu administracji
rządowej powinno wynikać z ustawy (art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie województwa, Dz.U. z 2013 r., poz. 596). Nie można w wyniku
wykładni funkcjonalnej rozszerzać kompetencji organów samorządu terytorialnego.
Niedostateczne wdrożenie postanowień Dyrektywy z dnia 13 czerwca 1990 r. może
przesądzać o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego
wobec turysty, ponieważ turyści nie powinni być zobligowani do samodzielnego
5
pokrywania kosztów powrotu do kraju. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia
w rozpoznawanej sprawie.
Zarzut naruszenia art. 49 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 13 listopada
2003 r. także okazał się nieuzasadniony, ponieważ powodowi nie zostało
powierzone zadanie z zakresu administracji rządowej, będące przedmiotem sporu.
Zasadność roszczenia jednostki samorządu terytorialnego do dotacji
uwarunkowane jest od odpowiedniego ustalenia dotacji w budżecie państwa,
tymczasem ustawa taka nie przewidywała dotacji celowych na poczet zadania
zleconego w postaci opłacenia kosztów powrotu turystów niewypłacalnego biura
podróży do kraju.
W skardze kasacyjnej strony powodowej podnoszono naruszenie art. 5 ust. 4
i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. i art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada
2003 r. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie wyroku
w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podniesione przez skarżącego zarzuty prawa materialnego, a przede
wszystkim zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
w zw. z art. 2a tej ustawy, skłaniają do określenia zasadniczych elementów modelu
systemu ochrony kontrahentów niewypłacalnego (upadłego) organizatora turystyki
w okresie, w którym doszło do sprowadzenia klientów upadłego biura turystycznego
A. spółki z o.o. do kraju oraz de lege lata.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., organizator
turystyki ma obowiązek ustawowy zapewnić – na wypadek swojej niewypłacalności
- pokrycie kosztów powrotu klientów z imprezy turystycznej do kraju (miejsca
wyjazdu lub planowanego powrotu) w wyniku zawarcia m.in. umowy gwarancji
bankowej lub ubezpieczeniowej. Rzecz jasna, chodzi tu o zlecenie przez
organizatora imprezy bankowi lub ubezpieczycielowi udzielenie odpowiedniej
gwarancji, w której suma gwarancyjna powinna uwzględniać postanowienia
rozporządzenia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, wydanego na
podstawie ust. 2 ustawy z 1997 r. Gwarancja taka (tzw. gwarancja turystyczna)
6
powinna istnieć w całym okresie wykonywania działalności turystycznej przez
organizatora turystyki (art. 4 ust. 3 ustawy; zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2002 r., I SA 2287/02,
nie publ.). Podmiotem uprawnionym z tytułu gwarancji (jej beneficjentem) jest
marszałek województwa, który może wykonywać swoje uprawnienia osobiście lub
przez wskazane jednostki (art. 5 ust. 4 i 5 ustawy). Marszałek staje się więc ex lege
stroną obligacyjnego stosunku gwarancyjnego, łączącego go z gwarantem
(bankiem lub ubezpieczycielem), przy czym wykonuje swoje uprawnienia z umowy
gwarancji i interesu klientów organizatora imprezy turystycznej. Taka podmiotowa
konstrukcja gwarancji „turystycznej” zapewnia sprawność korzystania z tego
instrumentu zabezpieczenia i może służyć urzeczywistnieniu reguły wyrażonej w art.
7 Dyrektywy 1990 r., zgodnie z którą na wypadek swojej niewypłacalności
organizatora imprezy turystycznej „powinien zapewnić dostateczne zabezpieczenie
umożliwiające (…) powrót konsumenta z podróży”.
2. W piśmiennictwie krytykowano wspomniany model funkcjonowania
gwarancji „turystycznej” nieprzewidujący wprost konsekwencji prawnych sytuacji,
w której suma gwarancyjna udzielonej gwarancji nie wystarcza m.in. na pokrycie
wszystkich niezbędnych kosztów sprowadzenia do kraju klientów niewypłacalnego
organizatora turystyki. Z tego względu w projekcie ustawy zmieniającej ustawę
z dnia 29 sierpnia 1997 r. przewidywano subsydiarną odpowiedzialność Skarbu
Państwa w zakresie, w jakim suma gwarancji „turystycznej” nie zapewni zwrotu
wspomnianych kosztów, aczkolwiek nie regulowano w sposób dostatecznie jasny
ewentualnej aktywności marszałka województwa w odniesieniu do organizowania
powrotu turystów do kraju i wstępnego ponoszenia kosztów powrotu. Co więcej,
regulacja o subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa miała obowiązywać
z mocą wsteczną i obejmować turystów, dla których zorganizowano imprezy
turystyczne po dniu 1 stycznia 2011 r. Skarbowi Państwa przysługiwać miało
roszczenie o zwrot wypłaconych sum przeciwko przedsiębiorcy turystycznemu
(projekt ustawy z 2012 r., nr druku 1081/VII). Z uzasadnienia projektu tej ustawy
wynikało założenie przejściowości proponowanego rozwiązania prawnego,
ponieważ projektodawcy oczekiwali „wypracowania w przyszłości takiego systemu
zabezpieczeń, który gwarantuje pełną ochronę klientów biur podróży bez
7
obciążania skutkami niewypłacalności Skarbu Państwa”. To ogólne założenie
legislacyjne może być brane pod uwagę przy interpretacji obowiązujących de lege
lata przepisów dotyczących elementów modelu gwarancji „turystycznej”.
3. Brak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że do modyfikacji
wspomnianego wcześniej modelu ochrony kontrahentów niewypłacalnego
organizatora turystyki doszło w wyniku nowelizacji art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. w ustawie z dnia 12 września 2015 r. (Dz.U. nr 1164). Nowelizacja ta
polegała na dodaniu art. 5a, w którym wyjaśniono, że w razie niewypłacalności
organizatora turystyki marszałek województwa lub upoważniona przez niego
jednostka do wydawania gwarantowi dyspozycji wypłaty zaliczki na pokrycie
kosztów powrotu klientów organizatora do kraju, prowadzi działania związane
z organizacją powrotu tych klientów do kraju, jeżeli organizator turystyki – wbrew
obowiązkowi - nie zapewnia tego powrotu. O takim podstawowym obowiązku
organizatora turystyki wobec jego kontrahentów wspomina art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy
i stanowi on element treści umowy o świadczenie usług turystycznych (art. 56 k.c.).
Sytuacja taka uzasadnia powstanie uprawnienia marszałka jako beneficjenta do
uruchomienia gwarancji (wypłaty sumy gwarancyjnej, także w postaci odpowiedniej
zaliczki), a jednocześnie zaktualizowanie się obowiązku dokonywania czynności
organizacyjnych, mających na celu doprowadzenie do powrotu turystów do kraju.
Mimo braku wyraźnego wyrażenia takiej powinności w ustawie z dnia 29 sierpnia
1997 r., przed dodaniem art. 5a (tj. przed dniem 28 sierpnia 2015 r.), w praktyce
korzystania z gwarancji takie czynności organizacyjne były faktycznie
podejmowane przez marszałków województw. Czynności te podjął także powód
niezwłocznie po uzyskaniu informacji o niewypłacalności i upadłości organizatora
turystyki i niemożności wykonania przez niego obowiązku wynikającego z art. 5 ust.
1 pkt 2 ustawy. Należy też zauważyć, że o „czynnościach związanych
z zapewnieniem powrotu klientom zleceniodawcy (organizatora turystyki) z imprezy
turystycznej” wspominano jednak w postanowieniach „wzoru formularza umowy
gwarancji ubezpieczeniowej”, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra
Turystyki i Sportu z dnia 21 kwietnia 2011 r. w sprawie wzorów formularzy
gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej (…) (Dz.U nr 88,
poz. 494). Czynności takie mógł podejmować samodzielnie beneficjent gwarancji
8
(marszałek województwa) lub gwarant na podstawie pisemnego pełnomocnictwa
marszałka (§ 4 ust. 3 wzoru). Dlatego w uzasadnieniu projektu nowelizacji
wyjaśniono, że wprowadzenie art. 5a „usunie wątpliwości dotyczące zakresu
działań marszałka województwa”, przy czym „od stycznia 2006 r. zadania te były
realizowane przez marszałków województwa jako zadane zlecone z zakresu
administracji rządowej na podstawie art. 2a ustawy” (s. 2 i 3 uzasadnienia projektu
ustawy z dnia 8 maja 2015 r. o zmianie ustawy o usługach turystycznych druk
3384/VII).
Należy stwierdzić, że w okresie dokonywania przez powoda czynności
organizacyjnych i de lege lata (po dodaniu art. 5a) przewidywano ustawowy
obowiązek marszałka województwa do podejmowania czynności organizacyjnych
mających na celu sprowadzenie turystów do kraju. Obowiązek taki nie ma jednak
charakteru uniwersalnego, choć istotnie stanowi zadanie zlecone z zakresu
administracji rządowej (art. 2a ustawy). Może on być aktualny tylko wówczas, gdy
istnieje już odpowiedni system zabezpieczenia powrotu turystów do kraju, m.in.
w postaci umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, w wyniku zawarcia
których marszałek uzyskał status beneficjenta gwarancji. Oznacza to, że marszałek
może skutecznie uruchomić cywilno-prawny mechanizm gwarancji w celu
uzyskania stosownego pokrycia wspomnianych wydatków o charakterze
organizacyjnym. Nie istnieją natomiast uzasadnione podstawy do twierdzenia,
że w razie niewystarczającej sumy gwarancyjnej wynikającej z umowy gwarancji
po stronie marszałka powstaje ex lege samodzielny obowiązek prawny
podejmowania czynności organizacyjnych mających na celu sprowadzenie klientów
organizatora turystyki do kraju i wykonanie tego obowiązku powoduje
też konieczność uruchomienia odpowiednich środków z budżetu samorządowego.
Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. nie tworzyły i nadal nie tworzą, po
odrzuceniu wspomnianych prób legislacyjnych wprowadzenia w tym przypadku
subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa, dodatkowego instrumentu
prawnego służącego ochronie prawnej klientów organizatora turystyki
i uzupełniającego model ogólny. Innymi słowy, obecny model ochrony, odwołujący
się do zabezpieczeń przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie został jednak
uzupełniony reżimem organizowania także środków budżetowych samorządów
9
wojewódzkich w razie niemożliwości wykonania przez organizatora turystyki
obowiązku zapewnienia powrotu do kraju jego kontrahentów.
Skarb Państwa nie jest zatem zobowiązany do zwrotu marszałkowi
województwa poniesionych przez niego kosztów zapewnienia klientom
niewypłacalnego organizatora turystyki powrotu do kraju na podstawie art. 49 ust. 6
ustawy z dnia 13 listopada 2008 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego w razie niewystarczającej sumy gwarancyjnej, wynikającej z umowy
gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, przewidzianej dla pokrycia tych kosztów
(art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.).
Z tych względów nie można uznać za trafne zarzuty naruszenia art. 5 ust. 4
i ust. 5 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., a tym samym - także art.
49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. Należało zatem oddalić skargę
kasacyjną (art. 39814
k.p.c.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto przy
uwzględnieniu postanowień art. 102 k.p.c.
kc