Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 6/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 listopada 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Maciej Pacuda (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik
SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)
Protokolant Anna Matura
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości
na uchwałę Rady Izby Notarialnej w […] Nr …/2015 r., z dnia 27 marca 2015 r., w
sprawie podziału czynności pomiędzy członków Rady.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 listopada 2015 r.,
uchyla pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej o
zarządzaniu i rozporządzaniu majątkiem Izby Notarialnej w […]
przez Prezesa Rady tej Izby A. W. oraz jej Wiceprezes D.W. i w
tym zakresie sprawę przekazuje Radzie Izby Notarialnej w […] do
ponownego rozpoznania.
UZASADNIENIE
Minister Sprawiedliwości wniósł skargę na uchwałę Rady Izby Notarialnej w
[…] Nr …/2015 z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie podziału czynności pomiędzy jej
członków. Zaskarżył sprzeczność jej pkt 1 w brzmieniu: „A. W. - Prezes Rady Izby
2
Notarialnej w […], notariusz w […]: reprezentuje Radę, kieruje jej pracami,
przewodniczy na posiedzeniach Rady, wykonuje uchwały Rady, zarządza i
rozporządza majątkiem Izby”, w zakresie w jakim przewiduje samodzielne
zarządzanie i rozporządzanie majątkiem tej Izby, a także w tym samym zakresie
punkt 2 tej uchwały w brzmieniu: „D. W. - Wiceprezes Rady Izby Notarialnej w […],
notariusz w […]: reprezentuje Radę, kieruje jej pracami, przewodniczy na
posiedzeniach Rady, wykonuje uchwały rady - w razie nieobecności Prezesa,
zarządza i rozporządza majątkiem Izby, pełni funkcję Skarbnika Izby Notarialnej w
[…], prowadzi wewnętrzną politykę informacyjną Rady Izby”. Jako podstawy
zaskarżenia wskazał naruszenie art. 7 i 17 Konstytucji RP oraz z art. 35 pkt 4 w
związku z art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie
(jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 164 ze zm., powoływanej dalej jako Prawo o
notariacie lub ustawa), w kontestowanym zakresie, w jakim przewiduje samodzielne
zarządzanie i rozporządzanie majątkiem Izby Notarialnej w […] przez Prezesa i
Wiceprezes Rady Izby Notarialnej w […], ponieważ ustawa przyznaje takie
wyłączne kompetencje radzie izby notarialnej, wskazując, że zgodnie z art. 35 pkt
4 Prawa o notariacie, do zakresu działania rady izby notarialnej należy zarząd i
rozporządzanie majątkiem izby. Literalne brzmienie cytowanego przepisu wskazuje
wprost, że ustawodawca wyposażył w takie uprawnienia majątkiem izby jej radę, a
nie prezesa lub wiceprezesa rady izby notarialnej. Stanowi to wyłączną
kompetencję rady do podejmowania uchwał w tym zakresie. Uprawnienia te nie
mogą być przez organ, któremu ustawa je powierzyła, przez jego własne działanie
zwiększone, ani zmniejszona, ani też przeniesiona na inny organ lub osobę.
Oznacza to, rada jako organ wyłącznie właściwy nie może „zrzec” się przyznanych
jej ustawowych kompetencji, które na gruncie prawa stanowią nie tylko jej
uprawnienia, lecz przede wszystkim obowiązki działania w przydzielonej jej sferze
kompetencji. Wprawdzie kompetencja rady, jako organu kolegialnego, w zakresie
zarządu i rozporządzania majątkiem izby ogranicza się jednak tylko do podjęcia
uchwały w tym przedmiocie, a wykonanie podjętych należy do podmiotów
wskazanych w art. 34 § 2 Prawa o notariacie, które składają stosowne
oświadczenia woli. Takie kompetencje prezesa i wiceprezesa rady izby notarialnej
zostały określone w art. 34 Prawa o notariacie. Wyklucza to upoważnienie i
3
podejmowanie czynności zarządzania i rozporządzania majątkiem izby notarialnej
samodzielnie przez prezesa, wiceprezesa lub innego członka rady bez uprzedniej
uchwały rady izby notarialnej podjętej na podstawie art. 35 pkt 4 Prawa o
notariacie. Dlatego postanowienia pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rady Izby
Notarialnej w […], w zakresie, w jakim dopuszczają możliwość zarządzania i
rozporządzania majątkiem Izby przez prezesa i wiceprezesa Rady, uznać należy za
sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami Prawa o notariacie. W
konsekwencji Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonych
postanowień uchwały z dnia 27 marca 2015 r. i przekazanie w tym zakresie sprawy
Radzie Izby Notarialnej w […] do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Rada Izby Notarialnej w […] wniosła o jej
oddalenie, podnosząc, co następuje. Ustawa z dnia 28 lutego 1991 r. - Prawo o
notariacie przyznała izbom notarialnym i Krajowej Radzie Notarialnej osobowość.
Także ustrój organów samorządu notarialnego wynika wprost z powołanej ustawy,
w której nie przewidziano uprawnienia do wydania „statutów tych osób prawnych”.
Z ustawy wynika zatem zakres kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oraz rad izb
notarialnych (art. 40 i 35). Ze względu na brak uprawnień do uchwalania statutu,
ustawodawca zobowiązał radę izby do uchwalenia jej regulaminu wewnętrznego
urzędowania oraz dokonania podziału czynności pomiędzy swoich członków na
pierwszym posiedzeniu. Dokumenty te mają charakter „indywidualny, uchwalany
przez każdą kolejną radę nowej kadencji, w zależności od sposobu jej działania,
ilości członków, zakresu spraw objętych ich działaniem”. Dlatego w wykonaniu
obowiązku ustawowego z art. 33 ustawy Prawo o notariacie, Rada Izby Notarialnej
w […] IX kadencji, na pierwszym posiedzeniu w dniu 27 marca 2015 r. po odbyciu
Walnego Zgromadzenia podjęła uchwałę numer …/2015 w sprawie uchwalenia
Regulaminu Wewnętrznego Urzędowania Rady Izby Notarialnej w […]. W uchwale
tej określono podstawowe zasady funkcjonowania Rady, w szczególności
dotyczące zwoływania posiedzeń rady, ich przebiegu, protokołowania, możliwości
powoływania zespołów i komisji celem realizacji swoich zadań, a także zasad
zarządzania i rozporządzania majątkiem Izby. Wprawdzie w art. 35 Prawa o
notariacie ustawodawca w sposób wyraźny zastrzegł kompetencję rady izby
notarialnej w zakresie zarządu i rozporządzania majątkiem Izby, ale w wydanym
4
regulaminie wewnętrznego urzędowania rady izby notarialnej „doprecyzowano
zasady wydatkowania środków finansowych, podkreślając tym samym szczególną
pieczołowitość w rozporządzaniu majątkiem Izby”, o czym w szczególności
stanowią pkt 24 i 25 regulaminu o następującej treści: „Wszelkie wydatki z majątku
Izby Notarialnej w […] wymagają uprzedniej zgody Rady. W szczególnych,
nieprzewidzianych przypadkach, w których zachodzi konieczność bezzwłocznego
regulowania zobowiązania, Rada zatwierdza dokonany wydatek na najbliższym
posiedzeniu. Powyższe nie dotyczy wydatków dokonywanych na podstawie
odrębnych przepisów prawa, uchwał Krajowej Rady Notarialnej, uchwał Walnego
Zgromadzenia Notariuszy oraz dokonywanych w celu zapewnienia normalnego
funkcjonowania biura i siedziby Izby”. Według rady, skoro jako organ kolegialny „nie
dokonuje żadnych czynności prawnych”, to zarzut skarżącego o przeniesieniu
kompetencji „do samodzielnego zarządu i rozporządzania majątkiem tej Izby” na
prezesa i wiceprezes rady jest „nadużyciem interpretacyjnym, wynikającym z braku
prawidłowego zastosowania art. 35 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga Ministra Sprawiedliwości zawierała oczywiście usprawiedliwione
podstawy oraz zarzuty. Samorząd notarialny jest zaliczany do samorządów
zawodowych, które - zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej -
mogą tworzyć osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę
nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i
dla jego ochrony. Ponadto organ samorządu zawodowego, jakim jest samorząd
notarialny, w wykonywaniu ustawowych kompetencji posługuje się formą uchwały
wydawanej na podstawie lub w granicach przepisów powszechnie obowiązujących
w Rzeczypospolitej Polskiej. Do zachowań organów samorządu notarialnego
podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie art. 7 Konstytucji RP, który
stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Wprawdzie samorząd notarialny nie jest organem władzy publicznej sensu stricto,
ale ponieważ reprezentuje podmioty (osoby) zaufania publicznego i sprawuje
pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu
5
publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), przeto samorząd ten
pełni funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. Takie podstawy
konstytucyjne obligują samorząd notarialny do uwzględnienia interesu publicznego
przy wykonywaniu jego ustawowych zadań realizowanych także ze względu na
porządek i gwarancje publiczne przypisane do sporządzanych przez notariuszy
indywidualnych czynności lub aktów notarialnych. W odróżnieniu od zrzeszeń
prawa cywilnego, których celem jest przede wszystkim zaspokojenie i ochrona
interesów ich członków, zadaniem samorządu zawodowego - jako podmiotu prawa
publicznego - jest także ochrona interesu publicznego. Dlatego przyjmuje się, że
zadania samorządu notarialnego mają charakter obowiązków publicznych, które
należy ujmować w kategoriach powinności, a nie jako uprawnienia lub uznania
także dlatego, że wykonywanie zadań publicznych przez samorząd notarialny
podlega nadzorowi i kontroli przez Ministra Sprawiedliwości. Do konstytucyjnej
istoty instytucji samorządów, w tym samorządu zawodowego lub korporacyjnego
należy określony przepisami Prawa o notariacie zakres autonomicznej
samodzielności prawodawczej notariatu, która może być urzeczywistniana na
podstawie i wyłącznie w granicach ustawowego porządku prawnego (art. 7
Konstytucji). Z tak rozumianą autonomią prawotwórczą samorządu zawodowego
pozostają w sprzeczności te nadużycia normotwórcze organów notariatu, które
wykraczają ponad lub poza zakres publicznych upoważnień prawotwórczych, które
nie mogą być wykorzystywane do celów lub zachowań niezgodnych z
obowiązującym prawem, z interesem publicznym lub porządkiem korporacyjnym,
co wyklucza legalność takich zachowań organów samorządu notarialnego, które
prowadzą na derogowania lub nielegalnych i niedopuszczalnych modyfikacji
korporacyjnych regulacji ustawowych.
Sąd Najwyższy podzielił stanowisko skarżącego Ministra o wyłączności
ustawowej kompetencji rady izby notarialnej do sprawowania zarządu i
rozporządzania mieniem izby notarialnej (art. 35 pkt 4 Prawa o notariacie), która
wynika z normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, przeto nie może być
przeniesiona ani scedowana na inne organy, w tym prezesa lub wiceprezesa rady
także dlatego, że sprawy majątkowe notariatu pozostają w gestii organu
kolegialnego (rady). Ustawowa kompetencja rady izby notarialnej do dokonania na
6
pierwszym posiedzeniu podziału czynności pomiędzy jej członków ani do
uchwalenia regulaminu wewnętrznego urzędowania rady (art. 33 ustawy o
notariacie), nie stanowi podstawy prawnej ani uzasadnienia do przekazania
prezesowi i wiceprezesowi przysługujących wyłącznie radzie ustawowych
kompetencji w zakresie zarządu i rozporządzania jej majątkiem (art. 35 pkt 4 tej
ustawy), a prezes i wiceprezes rady należą do ustawowego kręgu jej członków
uprawnionych do składania oświadczeń majątkowych w imieniu i na rzecz
samorządu notarialnego w wykonaniu uchwał rady (art. 34 § 1 i 2).
W postępowaniu przedskargowym Minister Sprawiedliwości trafnie zwracał
uwagę, że zaskarżone postanowienia były sprzeczne nawet z regulaminem
wewnętrznym urzędowania Rady Izby Notarialnej w […], który w pkt 24 potwierdza
ustawową regułę, iż „wszelkie wydatki wymagają uprzedniej zgody Rady”.
Równocześnie ustanowiona w tym regulaminie szczególna (wyjątkowa) możliwość
„bezzwłocznego” regulowania zobowiązań w „nieprzewidywalnych przypadkach” z
obowiązkiem potwierdzenia dokonanego wydatku na najbliższym posiedzeniu rady
może budzić wątpliwości ze względu na brak cech precyzyjności i określoności
„nieprzewidywalnego przypadku”, „bezzwłoczności” wymagalnej płatności ani
wysokości wydatku, którego poniesienie (realizacja) i tak wymaga współdziałania,
tj. złożenia oświadczenia woli w zakresie dokonywanego wydatku przez dwóch
członków rady, w tym prezesa lub wiceprezesa (art. 34 § 2 Prawa o notariacie), z
wyłączeniem typowych „stałych” płatności dokonywanych dla zapewnienia
normalnego funkcjonowania biur lub siedzib izby. Ponadto, potencjalnie wyjątkowa
możliwość dokonania wymagalnej płatności bez uprzedniej uchwały rady izby
notarialnej powinna dotyczyć co najwyżej nie tylko nieprzewidywalnej, ale przede
wszystkim niebudzącej jakichkolwiek lub żadnych wątpliwości konieczności
zrealizowania wydatku ze sfery oczywistego lub drobnego obrotu majątkowego, o
którym prima facie, tj. niejako „z góry” można zakładać (domniemywać), że uzyska
pewną akceptację rady. W przeciwnym razie prezes lub wiceprezes ryzykują
osobistą odpowiedzialnością majątkową ponoszoną według ogólnych zasad
majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej za niekorzystne lub nielegalne
rozporządzenie „cudzym” majątkiem izby notarialnej. Oznacza to, że prezesowi ani
wiceprezesowi rady nie przysługuje jednoosobowa kompetencja do rozporządzania
7
majątkiem izby notarialnej w jakimkolwiek istotnym zakresie tzw. zwykłego zarządu
lub rozporządzenia majątkowego. Co do zasady i zgodnie z zasadą nemo plus iuris
transferre potest guam ipse habet, prezes lub wiceprezes mogą zatem
rozporządzać własnymi majątkami (osobistym lub prywatnym), a skoro majątek
samorządu notarialnego do nich nie należy, ale do izby notarialnej, a organem
wyłącznie uprawnionym do sprawowania zarządu lub rozporządzania tym mieniem
jest z mocy ustawy (art. 35 pkt 4 Prawa o notariacie) organ kolegialny - rada izby
notarialnej, to wykluczone jest cedowanie lub przenoszenie wyłącznych
kompetencji tej rady na prezesa i wiceprezesa rady w jakikolwiek w pozaustawowy
sposób, a już w żadnym razie na podstawie uchwały samorządu notarialnego w
sprawie podziału czynności pomiędzy członków rady izby notarialnej. Powyższe
oznacza, że uprawnienia i zarazem obowiązki prezesa oraz wiceprezesa rady izby
notarialnej w zaskarżonym zakresie kontestowanej uchwały mogą i powinny
obejmować składanie oświadczeń majątkowych w wykonaniu uchwał rady izby
notarialnej.
W konsekwencji Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 47
§ 2 Prawa o notariacie.
eb