Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 613/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 listopada 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Iwona Koper
SSN Kazimierz Zawada
Protokolant Justyna Kosińska
w sprawie z powództwa J. O., K. K., M. S., M. B., W. W., S. W.
i E. W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 listopada 2015 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 22 lutego 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
W pozwie skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu
przez Wojewodę Mazowieckiego powodowie J. O., K. K., M. S., H. W., M. W.-B.
wnieśli o zasądzenie na ich rzecz łącznie kwoty 10.777.200 zł wraz z ustawowymi
odsetkami od dnia wniesienia pozwu, stosownie do przysługujących im udziałów
wynikających ze spadkobrania po poprzednim właścicielu nieruchomości,
tj. powódkom J. O., K. K. i M. S. kwot po 1 197 466 zł, a H. W. i M. W.- B. kwot po
3 592 400 zł.
Powodowie wskazali, że dochodzona pozwem kwota obejmuje
odszkodowanie za odebraną na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: dekret
warszawski) - nieruchomość położoną przy ulicy K. […] o nr hip. […], stanowiącą
własność H. W., M. W., T. B. i J. B. Ich zdaniem możliwość domagania się
odszkodowania powstała po wydaniu przez SKO w Warszawie decyzji z dnia 2
grudnia 2005 r. nr […] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady
Narodowej m. st. Warszawy z 27 lutego 1959 r. o odmowie przyznania własności
czasowej. Wobec odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu ze
względu na rozdysponowanie nim na rzecz osób trzecich, zasadne stało się
domaganie stosownego odszkodowania.
W toku procesu zmarła powódka M. W. - B. Na mocy postanowienia z dnia 3
grudnia 2010 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte z udziałem jej
następcy prawnego – M. B.
Pozwany Skarb Państwa wniósł o oddalenie powództwa. Zarzucił
bezzasadność roszczenia wobec niezakończenia postępowanie w przedmiocie
przyznania nieruchomości zamiennej, o której mowa w art. 7 ust. 4 dekretu
warszawskiego, a także wobec przedawnienia roszczenia i braku związku
przyczynowego między bezprawnym działaniem, a szkodą oraz brak wykazania
i udowodnienia wysokości szkody oraz bezzasadność żądania odsetek od dnia
wytoczenia powództwa, w sytuacji, gdy powodowie domagają się naprawienia
szkody według cen aktualnych.
3
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził od
Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Mazowieckiego na rzecz: J.
O., K. K. i M. S. kwoty po 874 549,77 zł oraz na rzecz H. W. i M. B. kwoty po 2 623
649 zł wraz z ustawowymi odsetkami od 28 czerwca 2012 r. oraz oddalił
powództwo w pozostałym zakresie.
Ustalił, że nieruchomość położona przy ulicy K. […] stanowiła własność H. W.,
M. W., H. W., T. B. i J. B. W czasie wojny nieruchomość została zaliczona do 6
kategorii zniszczeń. Budynek przy ulicy K. […] był całkowicie wypalony i nie
nadawał się do odbudowy. W dniu 17 marca 1948 r. Zarząd Miejski w m.st.
Warszawie wydał pozwolenie na rozbiórkę budynku i prace te zostały wykonane.
Na mocy dekretu warszawskiego grunty te przeszły na własność Skarbu Państwa.
Właściciele złożyli wniosek o przyznanie im własności czasowej w dniu 23 lipca
1948 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydało 27 lutego 1959 r.
orzeczenie nr […], w którym odmówiło przyznania tego prawa. Po wojnie
nieruchomość została odbudowana i powstało tam osiedle przy ulicy Ż. […] i K. […].
Obecnie nieruchomość ta stanowi część działek nr 47, nr 49 i nr 51 będących
własnością m. st. Warszawy, z wyłączeniem lokali mieszkalnych i związanych
z nimi ułamkowymi częściami gruntu oddanymi w użytkowanie wieczyste.
Decyzją z dnia 2 grudnia 2005 r. SKO w Warszawie stwierdziło nieważność
orzeczenia dekretowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 22
stycznia 2007 r. Decyzją z dnia 21 lipca 2009 r. nr […] Prezydent m. st. Warszawy
odmówił M. W., H. W. i T. B. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do
gruntu, gdyż część gruntu wchodząca w skład dawnej nieruchomości hipotecznej
(część działek ewidencyjnych nr 49 i 51) została trwale rozdysponowana na rzecz
osób trzecich, a ponadto ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tak
zabudowanej nieruchomości nie jest możliwe. Pozostała część z dawnej działki
hipotecznej wchodząca obecnie w skład działki 47, stanowi część powierzchni
między budynkami i jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania budynków
posadowionych na działkach ewidencyjnych 49 i 51. Wartość rynkowa dawnej
nieruchomości dekretowej składającej się obecnie z części działki 47, 49 i 51
wynosi 7 870 948 zł.
4
W ocenie Sądu Okręgowego powództwo, którego podstawę prawną stanowił
art. 160 k.p.a., zasługiwało w części na uwzględnienie. Zdaniem Sądu Okręgowego
trzyletni termin do dochodzenia odszkodowania biegł, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a.,
od daty doręczenia decyzji z dnia 22 stycznia 2007 r. Nietrafne było stanowisko
strony pozwanej, że decyzją ostateczną, od której rozpoczął bieg termin
przedawnienia była decyzja z dnia 2 grudnia 2005 r., skoro art. 16 k.p.a. stanowi,
że decyzja jest ostateczna, gdy nie przysługuje od niej odwołanie
w administracyjnym toku postępowania. W tym stanie rzeczy należało przyjąć,
że dopiero od daty doręczenia stronom decyzji z 22 stycznia 2007 r. rozpoczął
bieg termin przedawnienia. Wniesienie pozwu do sądu dnia 21 grudnia 2009 r.
nastąpiło zatem przed upływem terminu przedawnienia. Według Sądu Okręgowego
istniał adekwatny związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem szkodzącym, jakim
było wydanie decyzji o odmowie przyznania własności czasowej a szkodą.
Przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie
wskazywało bowiem na mieszkaniowy charakter zabudowy i w takim celu grunt ten
powinien był być i ostatecznie był wykorzystany. Sąd pierwszej instancji uznał,
że powodowie udowodnili przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej
określone w art. 160 k.p.a. i stwierdził, że uszczerbkiem majątkowym powodów jest
utrata prawa użytkowania wieczystego gruntu na chwilę obecną a nie na chwilę
wydania wadliwego orzeczenia dekretowego. W jego ocenie rzeczywisty
uszczerbek w majątku powodów powstał w dacie odmowy przyznania prawa
użytkowania wieczystego gruntu na skutek stwierdzenia nieważności decyzji
dekretowej. Było to ostatnie ogniwo z łańcucha zdarzeń przyczynowo-skutkowych,
który to ciąg rozpoczęło wydanie wadliwej decyzji dekretowej.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok
Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że oddalił powództwo. Uznał, że apelacja
zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu dotyczącego
przedawnienia roszczenia. Zdaniem Sądu Apelacyjnego przy interpretacji pojęcia
decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 160 k.p.a., nie można odwoływać się do jego
definicji wyrażonej w art. 16 k.p.a. w brzmieniu wynikającym z ustawy z dnia 3
grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz
ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, Nr 6,
5
poz. 18). Konieczne jest uwzględnienie dotychczasowego brzmienia tego przepisu
z uwagi na datę decyzji nadzorczej. Skoro zatem w myśl w/w regulacji charakter
ostateczny ma decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym
toku instancji, to takie znaczenie należy przypisać decyzji wydanej przez
samorządowe kolegium odwoławcze w dniu 2 grudnia 2005 r. Od decyzji
samorządowego kolegium odwoławczego nie przysługuje bowiem odwołanie w
administracyjnym toku instancji, co wynika jednoznacznie z art. 127 § 3 k.p.a.
Przepis ten wprowadza wprawdzie inny środek weryfikacji takich decyzji, w postaci
wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ale nie jest to środek składany w
"administracyjnym toku instancji". Z tego względu w niniejszej sprawie decyzją
ostateczną była decyzja nadzorcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Warszawie nr […] z dnia 2 grudnia 2005 r., w której stwierdzono nieważność
orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr […] z
dnia 27 lutego 1959 r., doręczona stronie powodowej w dniu 12 grudnia 2005 r. W
takiej sytuacji wniesienie pozwu w dniu 17 grudnia 2009 r. nastąpiło po upływie
trzyletniego terminu przedawnienia. W konsekwencji, wbrew odmiennemu
stanowisku sądu pierwszej instancji, roszczenia powodów było w myśl art. 160 § 6
k.p.a. przedawnione i wobec skutecznego podniesienia zarzutu przedawnienia,
podlegały oddaleniu. W ocenie Sądu Apelacyjnego powodowie nie tylko nie
wykazali, ale też nawet nie powołali żadnych okoliczności mogących uzasadniać
wniosek, że podniesie zarzutu przedawnienia stanowi nadużycie prawa
podmiotowego w rozumieniu art. 5 k.c.
Skarga kasacyjna powodów została oparta na podstawie naruszenia prawa
materialnego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 160 § 6 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.,
art. 117 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w zw. z art.
160 § 6 k.p.a. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku
i oddalenie apelacji w całości.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była ocena skutków złożenia wniosku
o ponowne rozpoznanie sprawy po wydaniu przez SKO w Warszawie decyzji z dnia
2 grudnia 2005 r., w której stwierdzono nieważność orzeczenia dekretowego,
6
z punktu widzenia biegu terminu przedawnienia roszczenia powodów. Zagadnienie
to zostało ocenione odmiennie przez sądy pierwszej i drugiej instancji.
Nie budzi wątpliwości, że na gruncie art. 160 § 6 k.p.a. termin przedawnienia
roszczenia odszkodowawczego biegnie od dnia, w którym decyzja nadzorcza,
stwierdzająca nieważność zaskarżonej decyzji lub jej wydanie z naruszeniem
prawa, stała się ostateczna. Sąd Apelacyjny stwierdził natomiast zasadnie, że dla
oceny, czy decyzja SKO w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r. była decyzją
ostateczną, pomimo złożonego po jej wydaniu wniosku o ponowne rozpoznanie
sprawy, należało uwzględnić brzmienie przepisów w wersji wówczas obowiązującej,
tj. sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. Artykuł
16 § 1 k.p.a. stanowił wówczas, że decyzje, od których nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich
decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może
nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach
szczególnych. Z tego punktu widzenia istotne jest, czy wniosek o ponowne
rozpoznanie sprawy mógł być uznany za środek prawny składany
w „administracyjnym toku instancji", podobnie jak odwołanie od decyzji. Oceniając
to zagadnienie należy uwzględnić, że przepisy dotyczące odwołania od decyzji
powinny być stosowane do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jedynie
„odpowiednio". W doktrynie podkreślono, że w wyniku tego rodzaju odesłania do
wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie znajdują zastosowania te przepisy
o postępowaniu odwoławczym, które wiążą się z cechą dewolutywności odwołania,
tj. rozpoznawaniem odwołania przez organ wyższej instancji. Wniosek o ponowne
rozpoznanie sprawy różni się zatem od odwołania tym, że nie wywołuje skutku
dewolutywnego i nie powoduje przeniesienia sprawy do innego organu, wyższego
stopnia. Z kolei z art. 127 § 3 k.p.a. wynika wprost, że od decyzji wydanej
w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie
służy odwołanie.
Wykładnia językowa powołanych wyżej przepisów nakazywałaby zatem aby
podzielić stanowisko prezentowane przez Sąd Apelacyjny. Podobną ocenę wyraził
także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08 oraz
wyroku z dnia 6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13. Stanowisko judykatury nie było
7
jednak zgodne w tym zakresie. Prezentowany był także pogląd, że już przed
nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy mógł być
traktowany jak środek zaskarżenia, a od odwołania odróżniał go brak
dewolutywności. To stanowisko podzielił Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu
sędziów z dnia 20 stycznia 2015 r., III CZP 78/14. W jego uzasadnieniu
podkreślono, że właściwa wykładnia art. 16 § 1 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym
przed dniem 11 kwietnia 2011 r. - powinna uwzględniać również inne unormowania
kodeksu postępowania administracyjnego i polegać na uzgodnieniu treści tego
przepisu z treścią normatywną art. 160 § 6 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i przyjęciu,
że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi co najmniej odpowiednik lub
surogat odwołania. Sąd Najwyższy uznał, że za takim stanowiskiem przemawia
także wykładnia celowościowa powołanych wyżej przepisów, wzgląd na poczucie
słuszności i sprawiedliwości oraz konstytucyjne zasady ochrony własności i prawa
do słusznego odszkodowania, prawa do równego traktowania i zakazu
dyskryminacji, a także prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Sąd Najwyższy
w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną stanowisko wyrażone w uchwale
z dnia 20 stycznia 2015 r. podzielił.
Uwzględniając powyższe należało uznać zarzuty zawarte w skardze
kasacyjnej powodów za uzasadnione, co stanowiło podstawę uchylenia
zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego
rozpoznania na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c.
eb