Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 939/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 20 listopada 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Iwona Koper (sprawozdawca)
SSN Kazimierz Zawada
w sprawie z powództwa M. P. i R. P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście L.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 20 listopada 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 czerwca 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w pkt II.1. w części uwzględniającej
powództwo, w pkt II.2, w pkt IV i oddala apelację powodów oraz
zasądza od powodów na rzecz pozwanego Skarbu Państwa -
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3600 (trzy tysiące
sześćset) zł tytułem kosztów postępowania apelacyjnego
i kasacyjnego; odrzuca skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.
2
UZASADNIENIE
Powodowie M. P. i R. P. wnieśli przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście L.
pozew o solidarną zapłatę kwoty 389.600,86 zł z ustawowymi odsetkami.
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo w
oparciu o następujący stan faktyczny.
Powodowie są geodetami prowadzącymi w formie spółki cywilnej działalność
gospodarczą w zakresie prac geodezyjnych i kartograficznych. W ramach tej
działalności powodowie przekazywali wykonane na terenie powiatu l. prace
geodezyjne i kartograficzne do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i
Kartograficznej (PODGK). Zarządzeniem Starosty L. wprowadzono opłaty za kopie
materiałów geodezyjnych (map) i aktualizacje map zasadniczych. W latach 2000 -
2009 r. powodowie wpłacili bezpośrednio na podstawie faktur VAT wystawionych
przez PODGK na rachunek Państwowego Funduszu Gospodarki Zasobami
Geodezyjnymi łączną kwotę 389.600,86 zł tytułem opłat za sporządzone przez
PODGK kopie materiałów geodezyjnych, dokonywanie aktualizacji map
zasadniczych i inne czynności objęte cennikiem ustalonym w zarządzeniu starosty.
W czerwcu 2009 r. powodowie wezwali pozwanego do zaniechania pobierania
nielegalnych opłat i zastrzegli, że dalsze opłaty będą uiszczać z zastrzeżeniem
zwrotu. W grudniu 2009 r. wezwali pozwanego do zapłaty kwoty dochodzonej w
pozwie.
W ocenie Sądu Okręgowego Starosta L. nie miał ustawowej delegacji do
ustanowienia pobieranych spornych opłat, nie upoważniały go do tego akty
wykonawcze wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z
dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm. - dalej p.g.k.).
W rozporządzeniach Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia
14 listopada 2000 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 1209) i Ministra Infrastruktury z dnia
19 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 37, poz. 339) wysokość opłat określona została
jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonywania prac,
a także za poświadczenia dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczonych
dla zamawiającego bez względu na ich ilość. Opłata ustalona w załączniku nie
3
obejmuje natomiast kosztów sporządzenia odpisów oraz aktualizacji mapy
zasadniczej, co wykorzystał Starosta L. wydając zarządzenie w sprawie ustalenia
opłaty za te czynności. Brak właściwej podstawy do określenia tych opłat czyni
opłaty uiszczone z tego tytułu przez powodów nienależnymi.
Sąd Okręgowy uznał, że roszczenie powodów za okres do 27 grudnia 2006 r.
uległo przedawnieniu, skoro powództwo zostało wytoczone w dniu 28 grudnia
2009 r. Natomiast w odniesieniu do dalszego nieprzedawnionego roszczenia
powództwo podlegało oddaleniu z powodu brak legitymacji biernej po stronie
Skarbu Państwa, ponieważ sporne opłaty były dokonywane nie na rzecz Skarbu
Państwa lecz na rzecz Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej
i Kartograficznej (PODGiK), który przekazywał je na rachunek bankowy
Państwowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym
(PFGZGiK) utworzonego przez Powiat L. Dopiero z całości uzyskanych przez ten
Fundusz wpłat 10% było przekazywane na Wojewódzki Fundusz Gospodarki
Zasobami Geodezyjnymi i Kartograficznymi (WFGZGiK) i 10% na Centralny
Fundusz Gospodarki Zasobami Geodezyjnymi Kartograficznymi (CFGZGiK) na
podstawie art. 41 ust. 2 i 3 p.g.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia
2010 r. W okresie dokonywania wpłat przez powodów w art. 41 p.g.k. nie
przesądzono kwalifikacji funduszu powiatowego i wojewódzkiego, jako funduszy
państwowych, były to samorządowe fundusze celowe, zlikwidowane 31 grudnia
2010 r., a wówczas środki tych funduszy stały się dochodami budżetowymi
odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Wpłaty powodów dokonywane
na rzecz PFGZGiK nie zasilały więc środków Skarbu Państwa. Dopiero od stycznia
2011 r. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym stał się
państwowym funduszem celowym.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., oddalił apelację powodów
podzielając ustalenia faktyczne i motywy prawne wyroku Sądu Okręgowego.
Podtrzymał stanowisko tego Sądu, odnośnie do braku możliwości ustalenia, jakie
środki finansowe były wpłacane przez PFGZGiK na utrzymanie państwowego
zasobu geodezyjnego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do
prowadzenia tego zasobu. Fundusze Powiatowe miały bowiem charakter mieszany
i były też zasilane dotacjami państwowymi. Dlatego nie jest obecnie możliwe
4
ustalenie, w jakiej wysokości Skarb Państwa był odbiorcą świadczeń wpłaconych
przez powodów (bezpodstawnie wzbogaconym).
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. Sąd Najwyższy na skutek skargi
kasacyjnej powodów uchylił wyrok Sądu Apelacyjnego i przekazał sprawę temu
Sądowi do ponownego rozpoznania.
W jego uzasadnieniu wskazał na konieczność oceny przedłożonych przez
powodów w postępowaniu apelacyjnym dokumentów finansowych na okoliczność
nabycia korzyści także przez Skarb Państwa, a związku z analizą dokumentacji
finansowej możliwość posłużenia się odpowiednimi domniemaniami faktycznymi.
Bez jej dokonania wyrażone przez Sąd Apelacyjny stanowisko stwierdzające
niemożność wykazania przez stronę powodową faktu uzyskania korzyści przez
stronę pozwaną uznał za przedwczesne.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Apelacyjny zaskarżonym obecnie
wyrokiem uwzględnił apelację powodów i pod dokonaniu zmiany wyroku Sądu
Okręgowego zasądził na ich rzecz od pozwanego dochodzoną kwotę (pkt II.1) wraz
z ustawowymi odsetkami od dnia 2 lutego 2010 r., oddalił powództwo o odsetki w
pozostałym zakresie (pkt II.1 in fine), zasądził na rzecz powodów stosowne kwoty
tytułem kosztów postępowania (pkt II.2 i pkt IV), oddalił apelację w pozostałym
zakresie (pkt III).
W ocenie Sądu Apelacyjnego w ustalonych okolicznościach sprawy
zaistniały przesłanki uznania roszczenia powodów za zasadne w świetle art. 405
i 407 k.c. Skarb Państwa jest biernie legitymowany w procesie pomimo,
że wpłacone przez powodów tytułem opłat środki zasiliły PFGZGiK, który ma
charakter samorządowy, gdyż środki te przeznaczone zostały na utrzymanie
Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowiącego własność
Skarbu Państwa. Starosta, jako dysponent spornych opłat, mógł je wydatkować
tylko na utrzymanie mienia Skarbu Państwa. Samorządowy charakter PFGZGiK
ma jedynie znaczenie dla zarzadzania tym funduszem, nie przesądza natomiast
o możliwości zużycia środków na cele powiatu. Z jego charakteru nie wynika zatem
brak wzbogacenia Skarbu Państwa. Sąd Apelacyjny wskazał, że wszelkie opłaty
geodezyjne, w tym nienależne świadczenia powodów trafiły na konto PFGZGiK,
5
gdzie uległy zmieszaniu ze środkami z innych źródeł. W tej sytuacji nie jest możliwe
udowodnienie, że dany wpływ z rachunku Funduszu to wpływ konkretnych środków
wpłaconych przez powodów. Można natomiast przy zastosowaniu art. 231 k.p.c.
stwierdzić, że wszystkie te środki zostały wydatkowane na utrzymanie
państwowego zasobu geodezyjnego stanowiącego własność Skarbu Państwa,
który zaoszczędził wydatków przez to, że środki pochodzące z PFGZGiK służyły
uzupełnieniu środków budżetowych. Rozważając na gruncie art. 407 k.c.,
czy w wyniku transferu środków z PFGZGiK nastąpiło powstanie korzyści po stronie
Skarbu Państwa przyjął, że „rozporządzenie korzyścią” w rozumieniu tego przepisu
obejmuje wszystkie czynności rozporządzające w tym także czynności faktyczne.
Sąd Apelacyjny uznał, że roszczenie powodów mimo, iż częściowo uległo
przedawnieniu, to jednak w całości zasługuje na ochronę, ze względu na
sprzeczność podniesionego przez pozwanego zarzutu przedawnienia z zasadami
współżycia społecznego.
Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżył skargą kasacyjną Skarb Państwa
reprezentowany przez Starostę L., zastępowanego przez Prokuratorię Generalną
Skarbu Państwa w zakresie uwzględniającym a także częściowo oddalającym
powództwo (pkt II.1) oraz orzekającym o kosztach procesu (w pkt II, 2 i pkt IV).
W ramach przytoczonej podstawy naruszenia prawa materialnego
sformułował zarzuty naruszenia:
1/ art. 5 k.c. w zw. z art. 118 k.c. polegające na niewłaściwym zastosowaniu
przez uznanie, że zarzut przedawnienia części roszczenia był sprzeczny
z zasadami współżycia społecznego tj. zaufaniem obywateli do Państwa
i słusznością w stosowaniu prawa,
2/ art. 405 k.c. w zw. z art. 40 ust. 3b p.g.k. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013,
poz. 595) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie
faktycznym sprawy Skarb Państwa uzyskał korzyść majątkową bez podstawy
prawnej,
3/ art. 407 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu,
że ma on zastosowanie do przesunięć majątkowych w sferze prawa publicznego
6
podczas, gdy dotyczy on tylko czynności prawnej lub co najmniej zdarzenia
w sferze prawa prywatnego.
Wnosił o uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonym zakresie
i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie powództwa co do kwoty
389.600,86 zł ustawowymi odsetkami, zasądzenie od powodów na rzecz Skarbu
Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kosztów postępowania za
wszystkie instancje lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach
postępowania, w każdym zarazie o zasądzenie kosztów postępowania przed
Sądem Najwyższym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kwestia odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, także w zakresie sporządzania kopii i aktualizacji treści
mapy zasadniczej, na co trafnie zwraca uwagę skarżący, była przedmiotem
licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego I Wojewódzkich Sądów
Administracyjnych. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie tych Sądów
stanowiskiem, zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej
obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych
informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie
czynności związanych z udostępnianiem tych informacji (zob. m. in. wyrok NSA
z dnia 10 grudnia 2013 r. I OSK 707/13, nie publ, postanowienia NSA: z dnia
15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 i z dnia 10 grudnia 2013 r., I OSK 3046/12,
nie publ. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA Wr 721/12
nie publ.). W stanie prawnym sprzed 1 stycznia 2011 r. nie budziło wątpliwości,
że nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której jest mowa w tych przepisach
stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązku
wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawienie
faktury było jedynie potwierdzeniem obowiązku uiszczania opłaty.
Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym
w zaskarżonym wyroku, że pobieranie kwestionowanych w sprawie opłat było
nieuprawnione, skoro miało ono podstawę prawną w powołanych wcześniej
7
przepisach statuujących zasadę odpłatności udostępniania danych, informacji,
wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywania
czynności związanych z udostępnianiem tych informacji. Zasada odpłatności
znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności
związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych
w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów
z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających
uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie
geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują
się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych
podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne
dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów
z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiące w istocie zapłatę za
rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo
elektronicznej i nie zostały, tak jak koszty aktualizacji mapy zasadniczej, objęte
opłatą wynikającą z wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 b p.g.k.
rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. W orzecznictwie
administracyjnym nie znalazł akceptacji pogląd wyrażony przez Sąd Apelacyjny
rozpoznający ponownie sprawę o braku kompetencji starosty do nakładania
i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych opłat za sporządzanie kopii
materiałów geodezyjnych i aktualizację mapy zasadniczej, z uwagi na wyłączną
właściwość Ministra ds. administracji publicznej do stanowienia opłat za czynności
związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
zgodnie z art. 40 ust. 3 i 3b w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b p.g.k. Stosownie
bowiem do tej regulacji Minister właściwy ds. administracji publicznej był właściwy
do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu
geodezyjnego i kartograficznego wymienionych w delegacji ustawowej, w której
jednak nie wskazano upoważnienia do określania opłat za czynności sporządzania
kopii materiałów geodezyjnych i aktualizacji mapy zasadniczej (zob. wyrok WSA we
Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Wr 721/12, wyrok NSA z 10 grudnia
2013 r., I OSK 707/13). Rację ma skarżący wywodząc, w oparciu o przytoczoną
8
argumentację, że w omawianym stanie prawnym obowiązek ustalania zasad
pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych
spoczywał na staroście lub prezydencie miasta na prawach powiatu.
W konsekwencji zasadnie zarzuca wnoszący skargę, że zaskarżony wyrok
narusza art. 405 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim
Sąd Apelacyjny uznał, że świadczenie uiszczone przez powodów stanowiło
bezpodstawne wzbogacenie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego,
zwłaszcza biorąc pod uwagę treść art. 40 ust. 3b p.g.k. oraz zignorowany przez ten
Sąd fakt, że występujący o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia powodowie nie
ponieśli z tego tytułu uszczerbku majątkowego, gdyż nie obciążał ich osobiście
ciężar ekonomiczny związany z uiszczeniem spornych opłat, ponoszonych przez
osoby, na rzecz których wykonywali usługi geodezyjne.
W każdym jednak razie w ustalonych okolicznościach sprawy adresatem
określonego przez Sąd Apelacyjny, jako nienależne, przedmiotowego świadczenia,
nie był Skarb Państwa. Powodowie uiszczali bowiem opłaty za wykonywanie
czynności obsługi zasobu geodezyjnego i kartograficznego na rzecz Powiatowego
Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, będącego jednostką
organizacyjną starostwa, tj. jednostki organizacyjnej powiatu. Uzyskane kwoty
PODGiK przekazywał na Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym
i Kartograficznym. W stanie prawnym właściwym dla oceny zarzutów skargi,
zgodnie z art. 41 u.g.k. obowiązującym do 31 grudnia 2010 r., fundusz Gospodarki
Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym składał się z funduszu centralnego,
funduszy wojewódzkich i powiatowych. Przychodami funduszu centralnego były
wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobu centralnego
oraz opłat za czynności związane z prowadzeniem tego zasobu, a także wpływy
z funduszów wojewódzkich i powiatowych. Przychodami funduszów wojewódzkich
były wpływy i opłaty związane z prowadzeniem zasobów wojewódzkich oraz wpłaty
z funduszy powiatowych w wysokości 10% ich wpływów. Przychodami funduszy
powiatowych były natomiast wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów
i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, z opłat za
czynności związane z prowadzeniem tych zasobów, uzgadnianiem usytuowania
projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a także inne wpływy. Fundusze mogły być
9
uzupełniane dotacjami z funduszu centralnego oraz funduszu wojewódzkiego.
Środki przekazywane w ramach poszczególnych funduszy i zasilające te fundusze
w znacznej części nie wpływały bezpośrednio do danego funduszu. Były one
pobierane przez jednostki budżetowe i przekazywane do budżetu danego rzędu
(np. budżetu województwa, powiatu). Z datą wpływu do danego budżetu stawały się
środkami publicznymi jako dochody publiczne. Następnie z danego budżetu
były przekazywane, jako jego przychody na rachunek FGZGiK jako środki
pochodzące ze środków publicznych. Nie stanowiły one dochodów budżetu
Państwa. Wiążącą kompetencję do zatwierdzenia w uchwale budżetowej planu
finansowego FGZGiK miała rada powiatu. Fundusze powiatowe były celowymi
funduszami samorządowymi. Ich samodzielność finansowa zabezpieczała powiaty
przed ryzykiem finasowania z własnych środków zadań zleconych (utrzymania
powiatowego zasobu geodezyjnego). Po likwidacji wojewódzkich i powiatowych
funduszy gospodarowania zasobem, wpływy zasilające dotychczas te fundusze
stały się dochodami własnymi budżetów odpowiednich jednostek samorządu
terytorialnego.
W tym stanie rzeczy błędne jest zapatrywanie Sądu Apelacyjnego,
że przeznaczenie środków samorządowego funduszu celowego, zasilonego
wpłatami powodów, na pokrycie kosztów utrzymania zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, stanowiącego własność pozwanego przesądza o legitymacji
biernej pozwanego na podstawie art. 407 k.c. Przepis ten normuje bowiem jedynie
taką sytuację, w której zmiana podmiotowa po stronie dłużnika jest następstwem
rozporządzenia (pod tytułem darmym), a więc czynności prawnej, a co najmniej
zdarzenia w sferze prawa prywatnego. Jeżeli natomiast o przesunięciu majątkowym
decydują przepisy ustawy o publicznym charakterze to brak jest podstaw do
przyjęcia, że powstaje w takim wypadku cywilne roszczenie o bezpodstawne
wzbogacenie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, w której
przesunięcie korzyści było wynikiem wykonania obowiązku nałożonego ustawą, do
którego nie mają zastosowania przepisy prawa prywatnego.
Nie zachodzi tym samym potrzeba odnoszenia się do dalszych zarzutów
skargi dotyczących nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia. Przedmiotem
przedawnienia są bowiem rzeczywiście istniejące roszczenia majątkowe rozumiane,
10
jako dające się określić w pieniądzu uprawnienia do żądania od określonej osoby
oznaczonego zachowania. W sytuacji, gdy z przyczyn wcześniej określonych
roszczenie dochodzone w stosunku do pozwanego nie istnieje bezprzedmiotowe
staje się rozważanie kwestii jego przedawnienia.
Kierując się powyższym Sąd Najwyższy w uwzględnieniu
wniesionej skargi, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c., uchylił wyrok Sądu
Apelacyjnego w objętej zaskarżeniem części, uwzględniającej powództwo oraz
rozstrzygającej o kosztach postępowania i oddalił apelację powodów od wyroku
Sądu Okręgowego oddalającego ich powództwo oraz na podstawie art. art. 98 § 1
k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy
z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U.
z 2013 r., poz. 150), orzekł o kosztach postępowania.
Skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu w części zaskarżającej
rozstrzygniecie Sądu Apelacyjnego o oddaleniu dalszego powództwa (pkt II.1,
in fine), jako niedopuszczalna z powodu braku interesu prawnego pozwanego
w jego zaskarżeniu (art. 3986
§ 2 i 3 k.p.c.).
eb