Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PO 2/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 grudnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Beata Gudowska (przewodniczący)
SSN Zbigniew Korzeniowski
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Wolna
w sprawie z powództwa Związku Niezależnych Przewoźników Kolejowych w
Warszawie
przeciwko PKP CARGO Spółce Akcyjnej w Warszawie
z udziałem interwenienta ubocznego Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w
Warszawie
o udostępnienie informacji publicznej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 grudnia 2015 r.,
skarg kasacyjnych interwenienta ubocznego oraz strony pozwanej
od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia 23 października 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 20 września 2013 r. Sąd Rejonowy w W. nakazał pozwanej
PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie w punkcie I - udostępnienie na piśmie
powodowi Związkowi Niezależnych Przewoźników Kolejowych z siedzibą w
Warszawie w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku następujących
informacji publicznych: 1. pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej
umową dzierżawy z dnia 28 września 2001 r., zawartą pomiędzy pozwanym a PKP
S.A. z siedzibą w Warszawie, na dzień 1 listopada 2010 r.; 2. pełnej listy elementów
infrastruktury kolejowej objętej umową dzierżawy z dnia 28 września 2001 r.,
zawartą pomiędzy pozwanym a PKP S.A. z siedzibą w Warszawie, na dzień 1
kwietnia 2011 r.; 3. udostępnienie informacji, czy pozwany w okresie od 1 września
2010 r. do 1 kwietnia 2011 r., otrzymał od Polskich Kolei Państwowych S.A. z
siedzibą w Warszawie elementy infrastruktury kolejowej w drodze innej czynności
prawnej niż zawarcie umowy dzierżawy z dnia 28 września 2001 r.; 4. pełnej listy
elementów infrastruktury kolejowej przekazanych przez PKP S.A. pozwanemu w
drodze innej czynności prawnej niż zawarcie umowy dzierżawy z dnia 28 września
2001 r.; 5. udostępnienie informacji, czy pozwany jest właścicielem lub dzierżawcą
lub dysponuje na podstawie innej umowy dostępem do następujących obiektów
punktowej infrastruktury kolejowej w następujących lokalizacjach: […]; w punkcie II
oddalił powództwo w pozostałym zakresie; w punkcie III ustalił, że pozwany PKP
Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie ponosi koszty procesu w 62%, a powód
Związek Niezależnych Przewoźników Kolejowych w 48%, pozostawiając ich
szczegółowe wyliczenie referendarzowi sądowemu.
Sąd Okręgowy po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. apelacji
pozwanego oraz interwenienta ubocznego od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 20
września 2013 r., - oddalił obie apelacje, a także zasądził od PKP Cargo S.A. w
Warszawie i Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na rzecz Związku
Niezależnych Przewoźników Kolejowych w Warszawie kwoty po 360 złotych
tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w instancji odwoławczej.
Sąd Okręgowy zaaprobował ustalenia dokonane przez Sąd pierwszej
instancji wskazujące, że powód - Związek Niezależnych Przewoźników Kolejowych
zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury z wnioskiem o udostępnienie informacji
3
związanych z kwestią alokacji infrastruktury oraz o udzielenie informacji na pytania
dotyczące podpisania umowy D-67 i warunków tej umowy, zawartej między PKP
S.A. a PKP PLK S.A. Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia 28 lutego 2011 r.
poinformowało powoda, że informacje, o które wnosi powód znajdują się w
posiadaniu spółek: PKP S.A., PKP PLK S.A. oraz PKP Cargo S.A., do których
powód może zwrócić się bezpośrednio. Wskazano także, że wykaz punktowej
ogólnodostępnej infrastruktury ładunkowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. od
dnia 1 stycznia 2011 r. znajduje się na stronie internetowej spółki PKP PLK S.A.
Pismem z dnia 5 maja 2011 r. powód zwrócił się do PKP Cargo S.A. z
siedzibą w Warszawie o udostępnienie informacji na piśmie, czy PKP Cargo S.A.
jest właścicielem, dzierżawcą lub dysponuje na podstawie innej umowy dostępem
do obiektów punktowej infrastruktury kolejowej w ww. lokalizacjach. Następnie
pismem z dnia 9 maja 2011 r. powód zwrócił się do pozwanego PKP Cargo S.A. z
siedzibą w Warszawie o udostępnienie na piśmie następujących informacji: pełnej
listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umową D - 36 zawartą pomiędzy
pozwaną, a PKP S.A. z siedzibą w Warszawie i pozwaną na dzień 1 listopada 2010
r., pełnej listy elementów infrastruktury kolejowej objętej umową D-36 zawartą
pomiędzy pozwaną i PKP S.A. na dzień 1 kwietnia 2011 r.; pełnej listy elementów
infrastruktury kolejowej, objętej umowami zawartymi pomiędzy PKP Cargo Service
Sp. z o.o. i PKP S.A. na dzień 1 kwietnia 2011 r.; pełnej listy elementów
infrastruktury kolejowej objętej umowami zawartymi pomiędzy PKP Cargosped Sp.
z o.o. i PKP S.A. na dzień 1 kwietnia 2011 r.; pełnej listy elementów infrastruktury
kolejowej objętej umowami zawartymi pomiędzy T. Sp. z.o.o. i PKP S.A. na dzień 1
kwietnia 2011 r.; udostępnienie informacji, czy pozwana lub spółki od niej zależne,
w okresie od 1 września 2010 r. do 1 kwietnia 2011 r. otrzymały od PKP S.A.
elementy infrastruktury kolejowej w drodze innej czynności prawnej niż zawarcie
umowy D-36 (w tym w szczególności w drodze wniesienia aportem elementów
infrastruktury kolejowej do PKP Cargo S.A. lub spółek od niej zależnych); pełnej
listy elementów infrastruktury kolejowej przekazanych przez PKP S.A. do PKP
Cargo S.A. w drodze innej czynności prawnej niż zawarcie umowy D-36 (w tym w
szczególności w drodze wniesienia aportem elementów infrastruktury kolejowej do
PKP Cargo S.A. lub spółek od niej zależnych). Ponadto w piśmie tym powód
4
wskazał, że pismem otrzymanym z Ministerstwa Infrastruktury z dnia 28 lutego
2011 r. pozwany został wskazany jako podmiot właściwy do udzielenia odpowiedzi
na powyższe pytania.
Pismem z dnia 17 czerwca 2011 r. pozwany PKP Cargo S.A. z siedzibą w
Warszawie poinformował powoda, iż żądane przez nią informacje wykraczają poza
zakres określony ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz niezależnie od
tego żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na pismo PKP Cargo S.A. powód wskazał, że informacje, o
udostępnienie których się zwrócił, stanowią informację publiczną w rozumieniu
ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również pozwany jest podmiotem
zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5
ustawy. Ponowna odmowa spowodowała wniesienie pozwu.
Zgodnie z uchwałą Zarządu PKP S.A. w Warszawie nr 226 z dnia 8 kwietnia
2008 r. klauzulą „tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.” objęte są informacje i
dokumenty wymienione w ramowym wykazie rodzajów informacji stanowiących
tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A. Między innymi do informacji oznaczonych
klauzulą „tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.” wymienionych w przepisach
wewnętrznych są informacje dotyczące podpisanych umów z kontrahentami,
kalkulacji cen, marży, dane dotyczące porozumień cenowych oraz ważne z punktu
widzenia interesów PKP S.A. umowy i kontrakty, których stroną jest PKP S.A. a
także zbiorcze zestawienia klientów. Załącznik nr 3 do uchwałą nr 226 z dnia 8
kwietnia 2008 r. stanowiło porozumienie zawarte pomiędzy PKP S.A. w Warszawie
a m.in. pozwanym PKP Cargo S.A. w Warszawie w sprawie stosowania wspólnych
zasad ochrony, udostępniania i przekazywania informacji stanowiących tajemnice
przedsiębiorstwa w spółkach grupy PKP.
Zgodnie z uchwałą Zarządu PKP Cargo S.A. w Warszawie z dnia 17
września 2008 r. wprowadzono do stosowania w Spółce Regulamin Ochrony
Tajemnicy Przedsiębiorstwa PKP Cargo S.A., stanowiący załącznik do uchwały
oraz zobowiązano kierowników komórek organizacyjnych Centrali PKP Cargo S.A.
oraz dyrektorów zakładów Spółki do wdrożenia i stosowania zasad oraz procedur
ustalonych w Regulaminie. W Regulaminie Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa
PKP Cargo S.A. znajduje się wykaz informacji stanowiących tajemnice
5
przedsiębiorstwa. Między innymi do informacji tych należą umowy handlowe (nie
zawierające informacji niejawnych) z kontrahentami krajowymi i zagranicznymi, za
wyjątkiem umów na usługi, wynikające z realizacji, zasad sprzedaży usług
przewozów towarowych przez PKP Cargo S.A., propozycji handlowych i umów
opracowanych na podstawie wytycznych w sprawie ustalenia opłat za przewóz
przesyłek nadzwyczajnych, umów zawieranych w trybie postępowań przetargowych
prowadzonych na podstawie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych oraz
przepisów o udzielaniu zamówień na dostawy, roboty i usługi obowiązujących w
PKP Cargo S.A. oraz inne umowy zawierające informacje techniczne,
technologiczne, organizacyjne, czy ekonomiczno-finansowe, posiadające wartość
gospodarczą dla Spółki.
Nie istnieje jawna lista elementów infrastruktury kolejowej, które pozostają w
dyspozycji PKP Cargo S.A. w Warszawie, natomiast informacja o ok. 620 punktach
ładunkowych, którymi dysponuje PKP PLK S.A. jest ogólnie dostępna.
Przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie przewozu towarów
- członkowie Związku Niezależnych Przewoźników Kolejowych z siedzibą w
Warszawie, uzyskują informacje o lokalizacji określonego elementu infrastruktury
kolejowej w drodze indywidualnych zapytań. Ustalania lokalizacji danego elementu
infrastruktury kolejowej wymaga często od przedsiębiorców kolejowych podjęcia
samodzielnych starań, w tym poprzez wyjazdy na poszczególne stacje oraz
terminale i rozmowy kontrolerami ruchu. PKP Cargo S.A. dysponuje regulaminem
udostępniania posiadanej przez siebie infrastruktury licencjonowanym
przewoźnikom kolejowym. Należy złożyć wniosek do PKP Cargo S.A., podpisać
umowę z wyprzedzeniem do 30 dni i przekazać do PKP Cargo S.A. przewidywany
termin na wykorzystanie konkretnego toru.
Zachowanie w tajemnicy postanowień umowy dzierżawy zawartej w dniu 28
września 2001 r. polegało w ramach PKP Cargo S.A. z siedzibą w Warszawie na
przestrzeganiu zawartych w niej postanowień, tj. zapisu, że udzielania zawartych w
niej informacji jest zabronione. W późniejszym okresie, na skutek wskazań
Najwyższej Izby Kontroli, Urzędu Transportu Kolejowego i Biura Kontroli
Wewnętrznej PKP Cargo, podjęto dodatkowe czynności w celu zachowania w
tajemnicy informacji objętych umową dzierżawy z dnia 28 września 2001 r. Po
6
rozdzieleniu punktów ładunkowych na podstawie decyzji K 19 Prezesa PKP S.A., to
co pozostało w użytkowaniu PKP Cargo S.A. wraz z koncepcją uporządkowania, za
zgodą PKP SA., zostało objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. Przed decyzją
K 19 informacje zawarte w umowie D-36 nie były objęte klauzulą tajemnica
przedsiębiorstwa, w sensie sformalizowanym, ale były traktowane jako informacje
poufne. Treść załączników do umowy D-36 nie była dostępna dla podmiotów
trzecich. Poszczególne zakłady pozwanego otrzymywały aktualizowane wyciągi,
które dotyczyły nieruchomości znajdujących się w ich obszarze zainteresowania.
Dostęp do treści umowy miało 5 osób w PKP Cargo oraz do jej odpowiedniej części
dyrektorzy zakładów spółki i naczelnicy samodzielnej komórki działu. Zapytania
partnerów handlowych kierowane do pozwanego były przekazywane PKP S.A. w
Warszawie, który to podmiot decydował o udostępnieniu poszczególnych
informacji. Umowa D-36 już nie obowiązuje. Obecnie ani treść umowy ani treść
załączników do niej nie jest dostępna dla podmiotów trzecich.
W swych rozważaniach Sąd jako podstawę prawną dochodzonego
roszczenia wskazał art. 22 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej również jako: u.d.i.p.),
zgodnie z którym kryterium dopuszczalności drogi sądowej w zakresie
analizowanego żądania jest charakter dobra, którego ochrona stała się przyczyną
odmowy udzielenia żądanych informacji. Rozważając podmiotowe przesłanki
żądania, Sąd stwierdził, że stosownie do art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo
dostępu do informacji publicznej, przy czym od osoby wykonującej prawo do
informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub
faktycznego. Tym samym Sąd Rejonowy uznał, że uprawnienie to służy również
powodowi. Bez znaczenie była przy tym przyczyna powodująca uprawnionym w
zgłoszeniu analizowanego żądania, w tym podnoszony w toku postępowania fakt
prowadzenia działalności konkurencyjnej względem pozwanego i chęć
wykorzystanie uzyskanych w informacji w jej ramach.
Analizując zakres podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji
publicznej Sąd podniósł, że pozwany dysponuje majątkiem publicznym, a nadto
Skarb Państwa posiada w nim pozycję dominującą w rozumieniu aktu prawnego
wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego
7
2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez Polskie Koleje Państwowe
S.A. z siedzibą w Warszawie, który to podmiot jest jednoosobową spółkę akcyjną
Skarbu Państwa, powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa
państwowego na podstawie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji
przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe. W konsekwencji Sąd
uznał, że pozwany jest jednym z podmiotów wskazanych wprost w otwartym
katalogu „innych podmiotów wykonujących zadania publiczne” o których mowa
art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym obowiązany do udostępnienia informacji
publicznej.
Przechodząc do rozważenia przedmiotowego zakresu ustawy w kontekście
zgłoszonego żądania Sąd wskazał, że każda informacja o sprawach publicznych
stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na
zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 u.d.i.p. wymienia
zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu,
przy czym nie jest to katalog zamknięty. W ocenie Sądu zakres informacji
zakreślonych w zgłoszonym żądaniu dotyczył informacji publicznej w świetle
powołanych przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Analiza jego treści
wskazuje jednoznacznie, że w istocie zmierza ono do wyszczególnienia składników
majątku będących w dyspozycji pozwanego, z tym jedynie uszczegółowieniem, że
spośród tak zakreślonego zbioru praw, powód dochodzi udostępnienia informacji o
określonych składnikach majątkowych przekazanych do dyspozycji pozwanego
(tj. wyłącznie o infrastrukturze kolejowej), podstawy prawnej tego przekazania
(tj. oznaczonej w pozwie umowy D-36 i innych niż ta umowa czynności prawnych),
od określonego podmiotu tj. PKP S.A. w Warszawie i wg. stanu w sprecyzowanych
datach.
W przekonaniu Sądu tak zakreślony zakres żądania dotyczył niewątpliwe
majątku, którym dysponuje podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest to
zatem informacja o której mowa art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1
pkt 5 u.d.i.p. Jeżeli nadto zważyć, że przedmiotem żądania są informacje o majątku
przekazanym pozwanemu przez interwenienta ubocznego - PKP S.A. w
Warszawie, który jest podmiotem o którym mowa art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.,
tj. państwową osobą prawną, to zdaniem Sądu należało uznać, że zakres informacji
8
objętych żądaniem dotyczył także tych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d
u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.
Żądaniem objęte zostały kluczowe składniki majątkowe pozwanego,
tj. elementy infrastruktury kolejowej, którym to pojęciem objęte są, stosownie do
definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o
transporcie kolejowym, linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz
z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do
zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w
tym celu majątku zarządcy infrastruktury. W przekonaniu Sądu nie budziło
wątpliwości, że informacja o tym czy, a jeśli tak to jakie, owe podstawowe składniki
majątku z punktu widzenia realizacji celów podmiotu nim dysponującego, o bardzo
istotnej wartości rynkowej, stanowiące majątek publiczny, zostały przekazane
pozwanemu stanowi informację publiczną w świetle powołanych przesłanek
podmiotowych i przedmiotowych. Szczegółowa treść aktów dyspozycji wskazanym
mieniem (warunki na jakich to nastąpiło) nie była objęta żądaniem zgłoszonym w
niniejszym postępowaniu, które dotyczyło wyłącznie stanu majątku, który znalazł
się w dyspozycji pozwanego na ich podstawie.
Odnośnie stanowiska pozwanego, że dane, których udostępnienia żądał
powód stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd przyznał, że zgodnie z art. 5 ust. 1
u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na
zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o
ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w myśl zaś ust. 2 powołanego
uregulowania prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na
prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dla uznania określonej
informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, należy
więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu
zachowanie jej w poufności. Nie jest tu wystarczające, że przedsiębiorca sam
kwalifikuje daną informację jako objętą analizowaną tajemnicą. Interpretując art. 11
ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę
przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w
szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Informacja
staje się „tajemnicą”, kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako
9
niepoznawalnej dla osób trzecich. Z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa będziemy
mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca podjął określone działania
faktyczne w celu chronienia swoich tajemnic. Wprawdzie zabezpieczenie informacji
następuje również wtedy, gdy informacja jest chroniona prawnie (np. poprzez
zawarcie umów o poufność), jednak zawsze potrzebne jest nawet najskromniejsze
zabezpieczenie techniczne.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest rozwinięciem zasady
konstytucyjnej, zawartej w przepisie art. 61 ust. 1, gwarantującej obywatelom
uprawnienia kontrolne. Jest to tym bardziej uzasadnione w przypadku spółki PKP
Cargo S.A., której cały majątek stanowił wcześniej własność państwową. W ocenie
Sądu Okręgowego cały majątek spółki ma takie samo pochodzenie i służy takim
samym celom, w tym i zadaniom publicznym, a zatem to wręcz obowiązkiem
pozwanego jest informowanie obywateli, którzy złożyli się na mienie spółki, co
dzieje się z poszczególnymi składnikami, jak są wykorzystywane i kto ma do nich
dostęp, czy przynoszą dochód czy stratę.
W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu Okręgowego - nie ma też mowy o
naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art.
61 ust. 1 Konstytucji RP, a uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera
szczegółowe motywy z potwierdzeniem przyjęcia, że PKP wykonuje zadania
publiczne. Powyższe wynika choćby z treści ustawy o transporcie kolejowym - w
dyspozycji PKP są linie kolejowe o znaczeniu państwowym, obronnym czy
wyłącznie obronnym (art. 4 pkt 2 a, 2 b i 2 c w/w ustawy). Kolej realizuje więc cele
nie tylko gospodarcze, o które chodzi w niniejszej sprawie, ale i społeczne
(jak choćby dowóz ludzi do pracy czy na wypoczynek letni lub zimowy), ekologiczne
(nieniszczenie dróg, bezpieczeństwo dla środowiska naturalnego) czy obronne
(zapewnienie transportu i szybkiego przemieszczenia się wojska w razie potrzeby).
Zatem dysponent infrastruktury musi zadbać o realizację powyższych celów,
zapewniać plany transportowe i dbać o interoperacyjność (art. 4 pkt 4 a i pkt 29 w/w
ustawy). W interesie wszystkich obywateli jest rozwój kolei, a zatem i prawidłowe
wykonywanie zadań przez dysponenta majątku oraz doprowadzenie do sytuacji
wolnorynkowej i konkurencyjności na rynku przewozów kolejowych w zakresie
transportu osób i towarów. Strona powodowa nie ma zatem tylko interesu
10
własnego, ale działa również w interesie obywateli. Linie kolejowe, bocznice,
dworce i inne nieruchomości to majątek publiczny, a możliwość tańszego i
ekologicznego dostarczania towarów z jednego miejsca na inne jest przedmiotem
zainteresowania większości ludzi. Ujawnieniu podlega zatem nie tylko pierwsze
przekazanie majątku - komercjalizacja na rzecz PKP, ale i to, co spółka z
majątkiem robi dalej, jak nim gospodaruje, czy generuje dochody, komu przekazuje
do dyspozycji infrastrukturę, jak dba o mienie itp.
Sąd uznał, że skoro sama spółka od początku nie uznawała za ważne
ochrony danych dotyczących infrastruktury, a klauzule pojawiły się w okresie,
gdy strona powodowa zaczęła starać się o ujawnienie danych, to informacje,
o które wnosi strona powodowa nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Wiele
podmiotów - np. Najwyższa Izba Kontroli, Sejm, Prezes Urzędu Transportu
Kolejowego - dysponuje danymi i upublicznia wiedzę odnośnie niektórych z umów
zawieranych przez PKP, a zatem uchwała o objęciu wszystkich umów dotyczących
mienia PKP tajemnicą jest ewidentnie niezgodna z ustawą o dostępie do informacji
publicznej. Uchwała ta jest ponadto aktem wewnętrznym, obowiązującym wewnątrz
spółki. Niezrozumiałe jest też to, że z jednej strony PKP chroni wszystkie umowy,
a z drugiej strony podmioty zewnętrzne, spoza grupy PKP, mają możliwość
dowiadywania się na poszczególnych stacjach czy dworcach o kwestie związane z
dostępem do infrastruktury. Objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji, które
uzyskać można np. od naczelnika stacji jest więc nieskuteczne.
Jeśli natomiast chodzi o kwestię przetworzenia informacji, to Sąd Okręgowy
uznał, że podanie żądanych danych wymaga tylko skserowania umów i
załączników. Faktycznie z uwagi na ilość tekstu będzie to czasochłonne, jednak
poza czynnością skopiowania zbędny jest jakikolwiek inny nakład pracy. Nie ma
potrzeby jakiegokolwiek innego zachowania, jak tylko odnalezienie umów i ich
skopiowanie.
Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku pozwanego o
zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania administracyjnego,
w ramach którego zdaniem skarżącego dojdzie do zdefiniowania infrastruktury
kolejowej. W ocenie Sądu Okręgowego pojęcie infrastruktury kolejowej jest
precyzyjne i nie budzi wątpliwości, tym samym wykonanie zaskarżonego wyroku
11
nie powinno nastręczać wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że wyrok w
sprawie przeciwko PKP (który zapadł w sprawie V Ca …/13) został wykonany, co
potwierdza protokół przekazania dokumentów z dnia 13 października 2014 r.
Pełnomocnik pozwanego PKP CARGO S.A. zaskarżył wyrok Sądu
Okręgowego z dnia 23 października 2014 r., w części oddalającej apelację
pozwanego od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 20 września 2013 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2
k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. polegające na nierozpoznaniu zarzutów, że żądane przez
powoda informacje nie stanowią informacji o charakterze przetworzonym oraz, że
powód wykazał istnienie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych
informacji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w
jego następstwie Sąd II instancji nie rozważył wszystkich zarzutów apelacji;
2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 ust. 1 w zw.
z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji
publicznej, polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że żądane
przez powoda informacje stanowią informację publiczną podczas, gdy ich
prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że żądane informacje nie dotyczą
spraw publicznych, i co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu na podstawie
ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;
3) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5
ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 4 pkt 2a, 2b i
2c w zw. z art. 4 pkt 4a i art. 29 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie
kolejowym polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że
pozwany i interwenient uboczny są podmiotami wykonującymi zadania publiczne w
zakresie zarządu infrastrukturą kolejową podczas, gdy ich prawidłowa wykładnia
prowadzi do wniosku, że pozwany (ale również interwenient uboczny) nie są
podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej albowiem nie są
podmiotami wykonującymi zadania publiczne;
4) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 5 ust. 2
ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust.
4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
12
polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że informacje objęte żądaniem
pozwu nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa pozwanego (oraz interwenienta
ubocznego) podczas, gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że
żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa pozwanego, a ten
należycie chroni je przed ujawnieniem ich osobom nieuprawnionym.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części
oddalającej apelację pozwanego oraz wyroku Sądu I instancji w części
uwzględniającej powództwo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi I instancji, pozostawienie Sądowi I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie
kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; ewentualnie – o
uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej apelację pozwanego i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi II instancji, pozostawienie
Sądowi II instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania
kasacyjnego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23 października 2014
r. wniósł także pełnomocnik interwenienta ubocznego Polskich Kolei Państwowych
S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w części oddalającej apelacje
PKP od wyroku Sądu Rejonowego. Wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328
§ 2 k.p.c. oraz art. 391 § 1 k.p.c. polegające na nierozpoznaniu wszystkich
zarzutów podniesionych przez PKP w apelacji, tj. zarzutu dotyczącego błędnego
ustalenia, że informacje żądane przez powoda nie mają charakteru informacji
przetworzonych oraz że powód wykazał istnienie szczególnego interesu
publicznego w uzyskaniu żądanych informacji; uchybienie wskazanym przepisom
prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego następstwie
Sąd II instancji nie wydał rozstrzygnięcia co do całej apelacji w zakresie
przysługującej mu kognicji;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września
2001 r. o dostępie do informacji publicznej („u.d.i.p.”) w zw. art. 61 ust. 1 Konstytucji
RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. („Konstytucja”) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. a
oraz lit. d u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje
żądane przez powoda stanowią informację publiczną, podczas, gdy prawidłowa
13
wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że żądane
informacje nie dotyczą spraw publicznych i nie podlegają udostępnieniu na
podstawie u.d.i.p.;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. w zw.
art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 pkt 2a, 2b i 2c ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o
transporcie kolejowym „u.t.k.”) w zw. z art. 4 pkt 4a i art 29 u.t.k. przez błędną
wykładnię polegającą na przyjęciu, że PKP Cargo i PKP są „innymi podmiotami
wykonującymi zadania publiczne” oraz że PKP wykonuje zadania publiczne w
postaci zarządzania infrastrukturą kolejową i dysponowania liniami kolejowymi,
podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prowadzi do
wniosku, że PKP Cargo i PKP nie są organami władzy publicznej ani podmiotami
wykonującymi zadania publiczne, a więc nie są podmiotami zobowiązanymi do
udostępniania informacji publicznej, zaś PKP nie wykonuje żadnych zadań
związanych z zarządzaniem infrastrukturą kolejową czy dysponowaniem liniami
kolejowymi;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11
ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
(„u.z.n.k.”) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje
żądane przez powoda nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa PKP Cargo i PKP,
podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że
informacje, o których udostępnienie wystąpił powód są objęte tajemnicą
przedsiębiorstwa PKP Cargo oraz PKP, a PKP Cargo należycie chroni
przedmiotowe informacje przed ujawnieniem ich osobom nieuprawnionym.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części
oddalającej apelację PKP oraz wyroku Sądu Rejonowego w części uwzględniającej
powództwo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
Rejonowemu, pozostawienie Sądowi Rejonowemu rozstrzygnięcia co do kosztów
postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; ewentualnie - w przypadku
nieuwzględnienia wniosków, wskazanych w pkt 1-2 o uchylenie zaskarżonego
wyroku w części oddalającej apelację PKP i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Okręgowemu.
14
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty skarg kasacyjnych uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wprawdzie skargi kasacyjne podlegają rozpoznaniu tylko w granicach ich
zarzutów (art. 39813
§ 1 k.p.c.), jednak prawidłowa subsumcja spornych przepisów
wymaga wstępnego przypomnienia, że przedsiębiorstwo PKP powstało na
podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24
września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa „Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U.
z 1926 r. Nr 097, poz. 568). To funkcjonujące do końca XX wieku państwowe
przedsiębiorstwo dysponowało więc majątkiem wielopokoleniowym, mającym
istotne znaczenie dla całego społeczeństwa. Od 2001 r. trwa reforma PKP, której
głównymi celami jest restrukturyzacja i sprzedaż spółek kolejowych; wynikiem tych
działań było powstanie m.in. spółek PKP Cargo S.A. (na mocy art. 14 ustawy z 8
września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa
państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.),
PKP Intercity S.A. Energetyki Kolejowej S.A. oraz kilkudziesięciu innych spółek. W
dniu 30 października 2013 r. PKP Cargo zadebiutowała na Giełdzie Papierów
Wartościowych w Warszawie, co spowodowało istotną zmianę jej struktury
własnościowej (na dzień 13 sierpnia 2014 r. struktura własnościowa PKP Cargo
wyglądała następująco: PKP S.A. – 33,01%, I. – 10,58%, M. – 5,31%, A. – 5,22%,
E. – 5,1%, pozostali akcjonariusze – 40,77%). W prospekcie emisyjnym spółka
Cargo podała adresy wszystkich nieruchomości, których jest właścicielem oraz
którymi dysponuje bez tytułu prawnego. Obecnie spółka Cargo jest największym
przewoźnikiem w Polsce i drugim przewoźnikiem w Unii Europejskiej.
Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności
rozważyć należy zarzuty materialne, gdyż determinują one rozstrzygnięcie sporu.
Nie ulega wątpliwości, że pozwana spółka w okresie wytoczenia powództwa w
2011 r. oraz wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji dysponowała i
rozporządzała mieniem publicznym (państwowym), zatem była zobowiązana do
udzielania informacji publicznej. Sąd drugiej instancji nie wziął pod uwagę zmian
15
struktury własnościowej, która się dokonała przed wydaniem wyroku oraz faktu
wymienienia w prospekcie emisyjnym spółki alokacji nieruchomości.
Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje obywatelom prawo dostępu do
informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy
publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne.
Prawo to obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu
gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują
mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy zauważyć, że na
poziomie ustawowym zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej został
rozszerzony. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a nie
tylko obywatelom. Prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym służy
zapewnieniu, aby władza publiczna, we wszystkich postaciach i aspektach,
spełniała warunek przejrzystości. Przedmiotem informacji publicznej jest zatem cała
działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, a także
działalność osób pełniących funkcje publiczne, lecz - ze względu na art. 47
Konstytucji - tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami
publicznymi. Zagadnienie ograniczenia prawa do informacji zostało uregulowane w
art. 61 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z treścią tego przepisu, ograniczenie prawa do
informacji może nastąpić wyłącznie za względu na określone w ustawach ochronę
wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku
publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 31 ust. 3 Konstytucji jest
modyfikowany przez art. 61 ust. 3 Konstytucji jedynie w zakresie, w którym
regulowane są w sposób odrębny przesłanki ingerencji, natomiast w pełni pozostaje
aktualne zastosowanie pozostałych elementów niewyrażonych w art. 61 ust. 3
Konstytucji. W szczególności chodzi tu o warunek, aby ograniczenie było konieczne
w demokratycznym państwie prawnym, a także o proporcjonalność ograniczeń oraz
o zakaz naruszania istoty prawa (por. wyrok Trybunału z dnia 20 marca 2006 r.,
K 17/05). Stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o
których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy, a w odniesieniu do
16
Sejmu i Senatu - ich regulaminy. Tryb ten nie został bowiem unormowany w art. 61
Konstytucji w sposób całościowy. Art. 61 ust. 4 Konstytucji nakłada na
ustawodawcę obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji, w
taki sposób, aby przez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i
organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji określonego w art. 61
Konstytucji, była wykonalna w praktyce. Pojęcie informacji publicznej jest
sprecyzowane w art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi
każda informacja o sprawach publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, OTK-A 2015 nr 4, poz. 45, Dz.U. z 2015 r.,
poz. 532).
W ocenie Sądu Najwyższego to, że adresat żądania (informacji) może być
kwalifikowany jako podmiot z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2001 r. a także podmiot z
art. 6 ust. 1 pkt 2f i ust. 1 pkt 5a tej ustawy - jak przyjęły Sądy - nie wystarcza do
stwierdzenia, że już tylko dlatego zobowiązany jest do udzielenia informacji
publicznej. Pozwana na rozprawie kasacyjnej wskazała na wyrok NSA z 24
czerwca 2015 r., I OSK 1486/14 i podniosła, że ma majątek odrębny od Skarbu
Państwa i już to uzasadniało oddalenie powództwa. Nie zwalnia (nie wyłącza) to
jednak definitywnie pozwanej, gdyż katalog podmiotów nie jest regulacją zamkniętą
(art. 6 ustawy z 2001 r. podmioty wymienia „w szczególności”). Zobowiązanym
może być podmiot niewymieniony w tym katalogu (również z przeważającym
majątkiem prywatnym), który wykonując zadanie publiczne dysponuje informacją
publiczną. Warunkiem sine qua non jest ustalenie, aby żądana informacja wynikała
z wykonywania zadania publicznego - art. 4 ust. 1. To jest kryterium zasadnicze i w
tym zakresie zarzuty skarżącego są zasadne, jednak o tyle, że w sprawie brakuje
dalszej analizy i materiału.
Nie można przyjąć, że ustawa zwykła pozwala na dowolne rozszerzenie
zakresu obowiązku określonego w Konstytucji, gdyż to, co jest uprawnieniem
jednego podmiotu jest jednocześnie obowiązkiem drugiego podmiotu, przy czym
zasadniczo nie chodzi o relację właściwą do zobowiązania cywilnego. Relewantny
jest aspekt podmiotowy a nie ekonomiczny (art. 61 Konstytucji znajduje się w
rozdziale II Konstytucji - wolności i prawa polityczne). Ustawa zwykła nie powinna
rozszerzać zakresu obowiązku. Determinuje to przedmiot sprawy o udostępnienie
17
informacji publicznej. Ubiegający się o taką informację powinien być precyzyjny w
żądaniu (treści żądanej informacji publicznej). Natomiast adresat żądania może
ograniczać swój obowiązek udostępnienia informacji tylko do tej, która łączy się z
wykonywaniem zadań publicznych wynikających z wykonywania władzy publicznej,
a więc nie każdej działalności publicznej. W sprawie niniejszej poprzestano
natomiast na stwierdzeniu, że już tylko kwestia podmiotowa (art. 6 ust. 1 pkt 2f i ust.
1 pkt 5a) uzasadnia uwzględnienie powództwa. Przyjmując taki punkt wyjścia
można zrozumieć treść orzeczenia (skarżonego rozstrzygnięcia), które obejmuje
szeroki przedmiot informacji i samo zobowiązanie może dotyczyć dużej ilości stron
dokumentów. Według Sądu Okręgowego „podanie żądanych danych wymaga tylko
skserowania umów i załączników. Faktycznie z uwagi na ilość tekstu będzie to
czasochłonne, jednak poza czynnością skopiowania zbędny jest jakikolwiek inny
nakład pracy”; zwłaszcza taki, który trudny jest do pogodzenia z kosztami bieżącej
działalności spółki.
Obowiązek udostępnienia informacji powinien być konkretny i precyzyjny, bo
wykonawca (adresat żądania) powinien mieć jasność co do treści obowiązku,
choćby dlatego że mogą wystąpić wątpliwości na etapie jego wykonania
(egzekucji). Argumentacja ta wykracza jednak ponad treść zarzutów kasacyjnych.
Zaskarżony wyrok nie był prawidłowy, gdyż został oparty na niewłaściwej wykładni i
stosowaniu prawa. Ujmując syntetycznie podmiot, do którego skierowano żądanie,
nie powinien być zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, gdy żądanie
nie dotyczy informacji publicznej.
Istotne jest odkodowanie desygnatu „zadania publicznego” z art. 4 ust. 1
ustawy i stwierdzenie, że zadanie publiczne powinno być ujmowane (rozumiane)
jako zadanie jednostki organizacyjnej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy
publicznej i gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 zdanie drugie
Konstytucji). Obowiązek udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy z 6
września 2001 r. przez pozwaną nie wynika z samego posiadania i dysponowania
majątkiem (publicznym), ale z wykonywania zadań publicznych (zadań władzy
publicznej). Dopiero ta cezura gwarantuje właściwe oddzielnie tego co jest materią
obowiązku objętego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nie wystarcza więc
sam podział na sferę publiczną (w tym państwową) i niepubliczną, gdyż decyduje
18
to, czy podmiot wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). W
przeciwnym razie obowiązek udzielania informacji niezasadnie będzie wykraczał
poza granice uprawnionego dostępu do informacji publicznej. Wówczas należałoby
uwzględniać kolejne (podobne) żądania tylko dlatego, że obejmują infrastrukturę
podmiotu publicznego. Reasumując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że
nie decyduje rodzaj przedsiębiorstwa (państwowe czy handlowa spółka
kapitałowa), lecz wykonywanie zadania publicznego oraz wynikający z tego
obowiązek, który może być kwalifikowany jako informacja publiczna. Zadania
publiczne powinny wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych. Chodzi wszak o
zadania wykonywane środkami władczymi. Zobowiązanym jest podmiot
wykonujący zadania władzy publicznej i gospodarujący majątkiem Skarbu Państwa
(por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 z glosą P. Sarneckiego,
Przegląd Sejmowy 6/2005; także w rozważanym zakresie wyroki WSA w W-wie z 2
lipca 2015 r., II SA/Wa 366/15 i z 16 czerwca 2015 r., II SA/Wa 194/15). Nie chodzi
więc o wszelką działalność publiczną czy użyteczności publicznej. Tym samym nie
obowiązuje schemat, że przedsiębiorstwo państwowe zawsze będzie udostępniać
taką informację, natomiast nie będzie jej udostępniać przedsiębiorstwo prywatne,
choć wykonuje zadania publiczne (władzy publicznej).
Wątpliwości wywołuje to, czy można obejmować informacją publiczną
wszystko co łączy się z samym posiadaniem, dysponowaniem, gospodarowaniem i
rozporządzaniem mieniem, nawet gdy może być kwalifikowane jako publiczne
(państwowe). W tej sprawie punktem ciężkości żądania jest zgłoszona potrzeba
informacji o mieniu (infrastrukturze). Informacja publiczna nie jest mieniem (rzeczą
ani zobowiązaniem cywilnym). Informacja publiczna nie jest własnością podmiotu i
w tym wyraża się jej cecha szczególna. Należy taką informację udostępnić.
Informacji publicznej nie przekazuje się w wykonaniu zobowiązania cywilnego lecz
udostępnia jako obowiązek publiczny (administracyjny). Powstaje pytanie, czy
informacja o rzeczy (infrastrukturze) jest informacją publiczną. Rzecz może być
nośnikiem albo dowodem takiej informacji, natomiast jako taka jest tylko rzeczą i
oceny tej nie zmienia to w czyim jest posiadaniu (własności). Te podstawowe
kryteria odnoszone do rzeczy jako przedmiotu fizycznego i prawa posiadania
(własności) nie składają się jeszcze na informację publiczną. Informacja publiczna
19
nie powinna być redukowana do mienia, które z natury nie pozostaje bez
właściciela. Potwierdza to jedynie powyższą tezę, że wskazanie na podmiot z art. 6
ustawy nie przesądza o obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Sąd w zaskarżonym wyroku zasadniczą argumentację oparł na źródle
majątku oraz na tym, że kolej pełni funkcje publiczne. Tak ogólny stopień rozważań
można podzielić, jednak nie jest wystarczający w tym sporze, gdyż decyduje to, czy
żądana informacja jest informacją publiczną, czyli wynika z wykonywania zadania
publicznego. Kolej miała i nadal ma zadania, które w części można kwalifikować
jako publiczne. Nie wynika z tego a priori, że obowiązek aplikowany na podstawie
ustawy o dostępie do informacji publicznej może być dowolny. Przewóz osób i
towarów zawsze był usługą, opartą na umowach (zobowiązaniach). W aspekcie
dostępu do informacji publicznej nie decyduje własność Skarbu Państwa, a sama
informacja publiczna jako odrębna kategoria prawna. W uzasadnieniu wyroku
akcentowano pochodzenie majątku kolei, co nie jest przesłanką decydują i
wystarczającą. Ustawodawca zdecydował, że państwowa kolej została
skomercjalizowana. Powstały spółki prawa handlowego, które mają określone
(wydzielone) zadania. W sprawie wskazano na art. 39 ustawy o komercjalizacji
PKP. Stanowi on między innymi, że PKP S.A. gospodaruje mieniem, w
szczególności przez wnoszenie do spółek, sprzedaż, oddawanie do odpłatnego
korzystania w drodze umów prawa cywilnego, a także przez zbywanie mienia
zbędnego. Należałoby więc rozstrzygnąć, czy żądanie odwołuje się do
początkowego etapu komercjalizacji, czy też do dalszych działań w tym zakresie i
czy w ogóle zadania te (pierwotne i dalsze) można ująć jako wykonywanie zadania
publicznego. W wyroku orzeczono o umowach między podmiotami prawa
prywatnego. Żądania, które kolej wykonuje mogą być kontrolowane przez władzę
publiczną tylko w takich ramach, jakie wyznacza prawo. PKP Cargo jest podmiotem
odrębnym od Skarbu Państwa. Władze spółki mają swoją samodzielność i stosują
się do prawa handlowego. Z prawa handlowego nie wynika, że spółka wykonuje
zadania władzy publicznej. W sprawie nie przedstawiono i nie wykazano, że
żądanie pozwu dotyczyło wykonywania przez władzę publiczną zadań z pomocą
albo za pomocą pozwanej spółki, która zajmuje się głównie przewozami na duże
odległości i dysponuje przede wszystkim środkami transportu. Nie jest wykluczone,
20
że pozwana wykonuje takie zadania, jednak wówczas powinno to być wyraźnie
ocenione i rozstrzygnięte.
W sprawie należało zbadać, czy punktem odniesienia, czyli podstawą (bazą)
do żądanej informacji może być posiadanie i dysponowanie nieruchomościami, a
jeżeli nawet, to skarżąca zasadnie zarzuca, iż nie ustalono, czy żądana informacja
dotyczy właściwego mienia, gdyż nie jest mu przypisana żadna funkcja publiczna.
W tym znaczeniu zarzut naruszenia art. 378 § 1 k.p.c. jest zasadny. Naruszenie to
ma wpływ na wynik sprawy (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.). W sprawie nie ma umów i
dokumentów, które można by powiązać z wyrokiem i podjąć próbę oceny. Oznacza
to, że Sąd wyrokował nie mając tych dokumentów.
Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy z 28 marca 2003 r. o
transporcie kolejowym. Argumentacja Sądu (tożsama w tej części z uzasadnieniem
w równoległej sprawie II PO 1/15 przeciwko PKP S.A.) jest wątpliwa nie tylko
dlatego, że sytuacja PKP S.A. i PKP Cargo S.A. nie jest tożsama. Prezes Urzędu
Transportu Kolejowego prowadził postępowanie przeciwko PKP Cargo S.A. Z treści
decyzji Prezesa UTK z 28 maja 2013 r. wyraźnie wynika, iż wszczęto z urzędu
postępowanie administracyjne przeciwko PKP Cargo S.A. w sprawie zapewnienia
przewoźnikom kolejowym niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury
kolejowej. W sprawie ważniejsze jest stwierdzenie, że czym innym jest ustawa
dotycząca rynku kolejowego (ustawa o transporcie kolejowym) i czym innym
ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Z samego faktu posiadania określonej infrastruktury nie wynika obowiązek
udostępnienia informacji publicznej. Ponadto wobec braku ustaleń nie można
rozstrzygnąć o zarzucie pozwanej, że nie zarządza infrastrukturą kolejową ani nie
dysponuje liniami kolejowymi. Działalność taką ma prowadzić PKP PLK S.A.
Z drugiej strony skoro określona infrastruktura jest przedmiotem umowy, to strona
takiej umowy powinna mieć do niej określone prawo. Ujawnia się tu podstawowy
mankament, gdyż Sąd nie ustalił, jakie zadania wykonuje pozwana spółka, a w
ogóle z czym łączy się szeroki zakres żądania pozwu.
Gdyby spełniały się przesłanki dostępu do informacji publicznej, to pozostaje
zarzut ograniczenia dostępu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2).
Tajemnica przedsiębiorstwa obowiązuje z mocy ustawy, czyli nawet wtedy, gdy
21
podmiot nie manifestuje woli jej ochrony (art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r.
o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Dostęp do informacji publicznej powinien
być uzasadniony (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i nie zawsze jest bezwarunkowy
(choćby art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r.). Dostęp do informacji publicznej nie
musi być środkiem służącym wolnej konkurencji podmiotów gospodarczych. To jest
materia przepisów regulujących taką konkurencję. W tej sprawie Sąd Rejonowy
ustalił, że „powód (członkowie w nim zrzeszeni) prowadzą działalność
konkurencyjną”. Pozwana wprawdzie pierwotnie ograniczała się do zaostrzenia
warunków dostępu ze względu na informację przetworzoną, to jednocześnie obronę
łączyła z tajemnicą wynikającą z uchwały zarządu nr 226 z 8 kwietnia 2008 r.
Wątpliwe mogą być zatem ustalenia i ocena, że należy pominąć wolę podmiotu,
gdyż ta pojawiła się dopiero po zgłoszeniu żądania. Ustalenia Sądu pierwszej
instancji wskazują na objęcie umów tajemnicą. Natomiast Sąd drugiej instancji
wprowadził do tej oceny pewne novum, tj. że skoro szereg podmiotów (NIK, UTK,
Sejm) ma dostęp do informacji o infrastrukturze, to ochrona tajemnicy nie może być
uwzględniona. Rzecz jednak w tym, że wszystkie te podmioty (organy) działają w
granicach szczególnych regulacji (podstaw ustawowych) i realizują swoje
indywidualne funkcje. Prezes UTK nie jest arbitrem w sporze, czy dana materia
stanowi informację publiczną. Z jego decyzji z 23 maja 2011 r. wynika, że organ w
postępowaniu ograniczył dostęp do dokumentów, uznając tajemnicę
przedsiębiorstwa PKP Cargo S.A. Regulator w zakresie określonym kontroluje
udostępnienie infrastruktury kolejowej. Również z art. 29 ustawy o transporcie
kolejowym nie wynika, że udostępnianie infrastruktury kolejowej już tylko na
podstawie tej regulacji stanowi w każdym przypadku informację o sprawach
publicznych w rozumieniu ustawy z 2001 r. i należy udostępnić informację o
przedmiocie umowy dzierżawy. Natomiast NIK ma swoją indywidulaną podstawę
kontroli i również ostatecznie nie rozstrzyga, czy określona materia stanowi
informację publiczną. Powszechny dostęp do decyzji i wyników kontroli nie osłabia
prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto zakres tajemnicy powinien
być zweryfikowany w aspekcie dostępnego dla każdego wykazu posiadanych
nieruchomości, który został przedstawiony w prospekcie emisyjnym przed wejściem
pozwanej spółki na giełdę.
22
Powyższa ocena pozwala stwierdzić, że zasadne są zarzuty procesowe
skargi. Nie jest prawidłową sytuacja, gdy Sąd drugiej instancji nie rozpoznaje
zarzutów apelacji (art. 378 § 1 k.p.c.). Naruszenie to ma znacznie, gdyż mogło mieć
wpływ na wynik sprawy. O wyniku sprawy decyduje prawo materialne, gdyż to ono
wyznacza, jakie postępowanie dowodowe było konieczne dla co najmniej
dostatecznego wyjaśnienia spornych okoliczności oraz czy przedmiotem dowodu
były fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując - nie przesądza i nie
wystarcza określony status podmiotu, lecz to czy posiada informację, która może
być kwalifikowana jako informacja publiczna, przy czym powinna wynikać z
wykonywania zadania publicznego (zadania władzy publicznej). Wymaga to dalszej
analizy, poprzedzonej odniesieniem się do zarzutów procesowych apelacji. Samo
zainteresowanie mieniem (infrastrukturą) nie wystarcza, gdy nie ma podstaw do
stwierdzenia informacji publicznej. Uprawniona jest więc teza, że obowiązek
udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej przez PKP Cargo S.A. nie wynikałby z samego posiadania i
dysponowania majątkiem Skarbu Państwa lecz z wykonywania zadań publicznych
(zadań władzy publicznej) - art. 1 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 61 ust. 1 ustawy
zasadniczej. Gdyby w tym zakresie spełniały się przesłanki dostępu do informacji
publicznej, to do rozstrzygnięcia konieczna jest jeszcze ponowna i samodzielna
ocena racji łączonych z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji (art. 39815
§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2
w związku z art. 39820
k.p.c.).
kc