Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 1080/14
POSTANOWIENIE
Dnia 15 stycznia 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Antoni Górski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Marta Romańska
SSN Karol Weitz
w sprawie z powództwa D.M., T. M. i M. T.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu o odszkodowanie,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 15 stycznia 2016 r.,
na skutek skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 czerwca 2014 r.,
postanawia przekazać do rozstrzygnięcia powiększonemu
składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne:
"Czy prowadzenie postępowania administracyjnego
o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania, po stwierdzeniu
nieważności decyzji odmawiającej ustanowienie własności
czasowej nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), przerywa
bieg przedawnienia pieniężnego roszczenia odszkodowawczego
za szkodę spowodowaną nieustanowieniem tego prawa (art. 123
§ 1 pkt 1 k.c.)?"
UZASADNIENIE
2
Powodowie D. M., T. M. i M. T. są następcami prawnymi K. M., właściciela
nieruchomości w Warszawie przy ul. D. […], który utracił jej własność na podstawie
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - dalej: „dekret z dnia 26
października 1945 r.”
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację
powodów od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 23 sierpnia 2013 r. oddalającego
powództwo przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu.
Przedmiotem postępowania było żądanie zasądzenia odszkodowania za tę
nieruchomość, co do której orzeczeniem administracyjnym z dnia 14 września
1959 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło właścicielowi
hipotecznemu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Nieważność
tego orzeczenia została stwierdzona orzeczeniem SKO w Warszawie z dnia
16 listopada 2000 r. Organ administracyjny odmówił ustanowienia na rzecz
następców prawnych K. M. użytkowania wieczystego działki gruntu położonej przy
ul. D. […] (dawny adres ul. D. […]) o pow. ok. 569 m2
stanowiącego część działki
ewidencyjnej nr 40 z obrębu 6-02-04, uregulowanej w KW […] oraz części działki
ewidencyjnej nr 39 z obrębu 6-02-04 nieuregulowanej w księdze wieczystej.
Oddalając powództwo, Sąd Okręgowy uznał za nietrafne twierdzenie
powodów, jakoby przerwali bieg terminu przedawnienia roszczenia przez wszczęcie
postępowań przed właściwymi organami administracyjnymi w celu uzyskania prawa
użytkowania wieczystego nieruchomości albo odszkodowania, a także przez
wezwanie Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego do próby ugodowej z dnia
22 grudnia 2009 r. W ocenie Sądu Okręgowego, takiego skutku nie wywołał
także wniosek D. M. zmierzający do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w
orzeczeniu SKO w zakresie adresu i powierzchni nieruchomości. Sąd Okręgowy
podkreślił, że również postępowanie toczące się przed Prezydentem m.st.
Warszawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu na rzecz
powodów nie wyczerpuje przesłanek określonych art. 123 § 1 pkt 1 k.c.
Sąd przychylił się do stanowiska pozwanego, że żądanie przyznania prawa
własności czasowej (później ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do
3
gruntu) rozpoznawane na drodze postępowania administracyjnego oraz roszczenie
o zapłatę odszkodowania z tytułu deliktu w postaci decyzji administracyjnej
rozstrzygane na drodze cywilnej to dwa odmienne uprawnienia realizowane
w odrębnych postępowaniach, różniące się treścią i osobą dłużnika, których
równoległe lub kolejne dochodzenie nie może zostać uznane jako czynność
przerywająca bieg przedawnienia (art. 123 § 1 pkt 1 k.c.).
Oddalając apelację, Sąd Apelacyjny podzielił pogląd Sądu I instancji,
że termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego powinien być liczony od
dnia wydania decyzji nadzorczej z dnia 16 listopada 2000 r., a nie od dnia wydania
decyzji z dnia 1 czerwca 2009 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego gruntu położonego przy ul. D. […].
W ocenie Sądu Apelacyjnego trafny jest pogląd, który uniezależnia bieg
przedawnienia od tego, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła. Sąd Apelacyjny
podkreślił także, że składanie wniosków w postępowaniu administracyjnym,
które nie zmierzają bezpośrednio do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego
nie może wywołać skutku w postaci przerwy biegu przedawnienia roszczenia
dochodzonego na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu
Apelacyjnego fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 11 lutego 2008 r.
wydało decyzję o odmowie przyznania odszkodowania w związku ze stwierdzeniem
nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego
Warszawy z dnia 14 września 1959 r. pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia
kwestii przedawnienia roszczenia, albowiem bieg tego terminu nie może być liczony
od dnia 11 lutego 2008 r. Decyzja nadzorcza SKO stała się ostateczna z dniem
8 grudnia 2000 r., a roszczenie odszkodowawcze przedawniło się zgodnie
z art. 160 § 6 k.p.a. z dniem 8 grudnia 2003 r., zaś pozew do Sądu wpłynął
21 grudnia 2012 r.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, powoływanie się przez pozwanego na zarzut
przedawnienia nie stoi w sprzeczności z art. 5 k.c., gdyż brak było po stronie
powodowej przeszkód do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego we
właściwym czasie. Należy mieć na uwadze także okoliczność, że powodowie
wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie do Samorządowego Kolegium
4
Odwoławczego po upływie terminu przedawnienia, oraz że upływ terminu jest
znaczny. Sąd Apelacyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, że wezwanie pozwanego
do próby ugodowej nie mogło odnieść skutku w postaci przerwy biegu
przedawnienia, ponieważ nastąpiło to już po upływie terminu przedawnienia.
Od wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wnieśli powodowie,
zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej opartej wyłącznie na pierwszej
podstawie kasacyjnej (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.) zarzucili naruszenie następujących
przepisów prawa materialnego: art. 123 § 1 pkt 1, k.c., art. 117 § 2 k.c., art. 124 § 2
k.c., art. 5 k.c. i wnieśli o uchylenie skarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Pozwany Skarb Państwa wniósł o oddalenie skargi i obciążenie powodów
kosztami postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia
31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7 - 8, poz. 75) przesądzone
zostało, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzja
administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub
wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma
zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3, i 6 k.p.a., przy czym do dochodzenia tego
roszczenia właściwa jest wyłącznie droga sądowa. Jak wyjaśniono w uchwale
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 grudnia 2006 r., III CZP 99/06
(OSNC 2007, nr 6, poz. 79), decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność
ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z naruszeniem
prawa, otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość skutecznego
dochodzenia odszkodowania od podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody.
W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że początek trzyletniego terminu
przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a. roszczenia odszkodowawczego należy liczyć od
daty, w której przymiot ostateczności uzyskała decyzja nadzorcza stwierdzającą
wadliwość decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 lub w art. 158 § 2 k.p.a.
(zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 2012 r., IV CSK 151/12, niepubl.,
nawiązujący do uchwały pełnego składu Izby Cywilnej III CZP 112/10). Na gruncie
5
rozpoznawanej sprawy Sądy obu instancji przyjęły, że początek biegu
przedawnienia należy liczyć od daty decyzji nadzorczej Samorządowego Kolegium
Odwoławczego z dnia 16 listopada 2000 r., co oznacza, że roszczenie powodów
uległo przedawnieniu na długo przed wniesieniem pozwu o zasądzenie
odszkodowania pieniężnego. Jednakże Sądy nie uwzględniły tego, że, z punktu
widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wadliwość
decyzji administracyjnej, istotne znaczenia ma treść decyzji nadzorczej
stwierdzającej tę wadliwość. Zasadniczo organ nadzorczy stwierdza na podstawie
art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. nieważność wadliwej decyzji.
Jeżeli jednak wadliwa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ
nadzorczy ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa
i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji
(art. 158 § 2 k.p.a.). Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września
2013 r., I CSK 637/12,niepubl., stwierdzenie w trybie nadzorczym nieważności
decyzji wywołuje skutek wsteczny (ex tunc), natomiast uznanie, że ze względu
na nieodwracalność skutków, decyzja została wydana z naruszeniem prawa,
nie ma działania wstecznego. Podzielając ten pogląd, trzeba stwierdzić,
że wsteczne działanie decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność zaskarżonej
decyzji powoduje, iż organ, który wydał nieważną decyzję, lub jego odpowiednik
kompetencyjny, ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, w tym
przypadku wniosku o ustanowienie na rzecz uprawnionych osób prawa
wieczystego użytkowania. Niezależnie od wątpliwości co do formuły przyjętej
w postępowaniu nadzorczym decyzji SKO z dnia 16 listopada 2000 r.
nieważności decyzji odmownej, sądy pozostają związane jej treścią.
W jej następstwie prowadzone było postępowanie administracyjne o przyznanie
prawa wieczystego użytkowania i ostateczną decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy odmówił spadkobiercom właściciela
nieruchomości (powodom) ustanowienia tego prawa. Powstaje w związku z tym
problem, jaki wpływ ma to rozpoznanie sprawy w postępowaniu administracyjnym
na możliwość dochodzenia pieniężnego roszczenia odszkodowawczego za
skutki wadliwej decyzji w postępowaniu sądowym. W orzecznictwie Sądu
Najwyższego zarysowały się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska prawne.
6
Zgodnie z pierwszym z nich, prowadzenie postępowania administracyjnego
o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nie przerywa biegu roszczenia
o naprawienie szkody wynikającej z wydania nieważnej decyzji administracyjnej,
dochodzonego przed sądem powszechnym. Podstawowym argumentem
powoływanym za tym poglądem jest to, że postępowanie administracyjne
o przyznanie uprawnionym prawa wieczystego użytkowania jest odrębnym
i proceduralnie samoistnym postępowaniem, które nie dotyczy roszczenia
odszkodowawczego dochodzonego na drodze sądowej, a tym samym nie spełnia
kryteriów przerwy biegu roszczenia odszkodowawczego z art. 123 § 1 pkt 1 k.c.
(por. wyroki z dnia 16 lipca 2009 r., I CSK 499/08, z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK
142/13 - niepubl. oraz z dnia I CSK 26/09, OSNC - ZD 2010, nr 1, poz. 22).
W tym ostatnim orzeczeniu sformułowano tezę, że art. 363 § 1 k.c. nie stanowi
podstawy do wyboru sposobu kompensacji poniesionej szkody dla których
ustawodawca przewidział odrębne tryby postępowania (postępowanie cywilne,
postępowanie administracyjne).
Według drugiego stanowiska, wyrażonego najpełniej w wyroku
z dnia 19 stycznia 2000 r., I CKN 1038/98 , niepubl., jeżeli poszkodowany wybrał
restytucję naturalną, a następnie zmienił żądanie na świadczenie
pieniężne, to pierwsza czynność przerywa bieg przedawnienia w rozumieniu
art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Domaganie się restytucji naturalnej jest bowiem tym
samym odszkodowaniem, dochodzonym jedynie w innej formie. W wyrokach
z dnia 23 września 2009 r., I CSK 96/09 oraz z dnia 13 października 2010 r., I CSK
25/10 - niepubl. przedstawiono tę kwestię nieco z innego punktu widzenia
stwierdzając, że dopiero nieprzyznanie powodom prawa wieczystego użytkowania
otwiera drogę do dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania na podstawie
art. 160 k.p.a.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym sprawę, skłania się za przyjęciem
drugiego z tych stanowisk. Trzeba bowiem zgodzić się z poglądem wyrażonym
w wyroku I CKN 1038/98, że reaktywowane - na skutek decyzji nadzorczej,
stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa własności
czasowej (później prawa wieczystego użytkowania) - postępowanie administracyjne,
dotyczy w istocie naprawienia szkody w postaci restytucji naturalnej. Skoro bowiem
7
ustawodawca wyłączył w art. 160 § 2 k.p.a. tylko stosowanie art. 418 k.c., to znaczy,
że posługiwał się w całym art. 160 k.p.a. pojęciem odszkodowania w szerokim
znaczeniu tego słowa, nie wyłączając instytucji z art. 363 § 1 k.c. Dodać przy
tym należy, że poszkodowany odmowną decyzją dekretową pozbawiony jest
w istocie prawa wyboru sposobu naprawienia szkody, o którym mowa w tym
przepisie. Trudno jest bowiem mówić o wyborze, skoro nie może
znać wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego ponownie,
po stwierdzeniu w trybie nadzorczym nieważności decyzji o odmowie
przyznania prawa wieczystego użytkowania do nieruchomości. Trzeba zaznaczyć,
że postępowanie to toczy się w tym samym przedmiocie, odpowiadającym
pojęciu restytucji naturalnej, a uprawniony może, co najwyżej, cofnąć
wniosek. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie, że fakt,
iż sprawa o przyznanie prawa wieczystego użytkowania stanowiącego
rekompensatę za tzw. grunty warszawskie toczy się w trybie administracyjnym,
nie ma znaczenia dla uznania przerwy biegu roszczenia odszkodowawczego.
Wskazanie przez prawodawcę trybu dochodzenia roszczeń danego rodzaju
stanowi jego suwerenną decyzję, a z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. wynika wprost,
że przerwanie biegu przedawnienia następuje przed każdą czynność przed
organem właściwym do rozpoznania sprawy przedsięwziętą bezpośrednio
w celu dochodzenia roszczenia (tu przed organem administracyjnym).
Przyjęcie stanowiska, że postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa
wieczystego użytkowania w tzw. sprawach dekretu z dnia 26 października 1945 r.
nie ma wpływu na bieg terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego
prowadziłoby do tego, że - aby nie uchybić temu terminowi - poszkodowany
musiałby równolegle do tego postępowania wnosić „asekuracyjnie” pozew do sądu
o odszkodowanie. Rozwiązanie takie należałoby ocenić jako nieracjonalne
i naruszające powagę wymiaru sprawiedliwości.
Doceniając społeczną wagę problemu, którego rozwiązywanie wywołuje
przytoczone rozbieżności oraz wątpliwości prawne, skład zwykły Sądu - kierując
się potrzebą ujednolicenia praktyki orzeczniczej - na podstawie art. 59 ustawy
o Sądzie Najwyższym postanowił odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić
8
sformułowane na wstępie zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu
sędziów tego Sądu.
eb