Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SZP 4/15
UCHWAŁA
Dnia 21 stycznia 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie z powództwa Telekomunikacji Internetowej Sp. z o.o. we W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 21 stycznia 2016 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem przez Sąd Apelacyjny z
dnia 23 czerwca 2015 r.,
"Czy art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo
telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) w brzmieniu
wynikającym z art. 71 pkt 11 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o
wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106,
poz. 675), obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20 stycznia
2013 r., może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku
udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych
ustawą - Prawo telekomunikacyjne?".
podjął uchwałę:
Art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo
telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.), w
brzmieniu nadanym przez art. 71 pkt. 11 ustawy z dnia 7 maja
2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
(Dz. U. Nr 106, poz. 675), może stanowić podstawę nałożenia kary
pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie
2
wypełnił obowiązku udzielania informacji lub dostarczania
dokumentów przewidzianych ustawą – Prawo telekomunikacyjne.
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 23 czerwca 2015 r., Sąd Apelacyjny zwrócił się do Sądu
Najwyższego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. o rozstrzygnięcie zagadnienia
prawnego „czy art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo
telekomunikacyjne (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm., zwana dalej
Prawo telekomunikacyjne) w brzmieniu wynikającym z art. 71 ust. 11 ustawy z dnia
7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr
106 poz. 675, zwana dalej ustawą szerokopasmową) obowiązującym od dnia 17
lipca 2010 r. do 20 stycznia 2013 r. może być podstawą nałożenia kary pieniężnej
na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielania
informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą – Prawo
telekomunikacyjne?”.
Zagadnienie to ujawniło się przy rozpoznawaniu apelacji Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego w W. –
Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 22 kwietnia 2014 r. w sprawie z
odwołania Telekomunikacji Internetowej Sp. z o.o. we W. (powód).
Prezes Urzędu decyzją z 1 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 210
ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego
nałożył karę pieniężną na powoda za niewywiązanie się z wynikającego z art. 7 ust.
2 Prawa telekomunikacyjnego obowiązku przedłożenia Prezesowi Urzędu, w
terminie do dnia 31 marca, danych za 2010 rok dotyczących rodzaju i zakresu
wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług
telekomunikacyjnych.
Powód zaskarżył decyzję odwołaniem w całości, zarzucając w szczególności
naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez zastosowanie
niedozwolonej wykładni rozszerzającej na niekorzyść skarżącego, w wyniku czego
organ przyjął, że karze pieniężnej podlega także zachowanie w postaci
nieprzedłożenia informacji cyklicznej z art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
3
Wyrokiem z 22 kwietnia 2014 r. Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję kierując się następującymi
ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną.
Powód, przedsiębiorca telekomunikacyjny, wbrew obowiązkowi
wynikającemu z art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego nie przedstawił Prezesowi
Urzędu w ustawowym terminie do dnia 31 marca 2011 r. danych dotyczących
rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości
sprzedaży usług telekomunikacyjnych. Informacje te zostały przedstawione
organowi regulacyjnemu dopiero w dniu 30 marca 2012 r.
Uznając odwołanie za zasadne Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że
ustawodawca w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego ustanowił obowiązek
informacyjny, który ma charakter stały i powinien być realizowany bez odrębnego
wezwania przez organ. Powód, wobec spełnienia warunku przychodów z tytułu
działalności telekomunikacyjnej osiągniętych w 2010 r., był zobowiązany do
wypełnienia właściwego formularza i złożenia go Prezesowi Urzędu do dnia 31
marca 2011 r. Powód nie wywiązał się z tego obowiązku. Jednakże uchybienie to
nie podlega karze pieniężnej. Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 209 ust. 1
pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu pierwotnym, w brzmieniu od 17 lipca
2010 r. oraz w brzmieniu od 21 stycznia 2013 r. konkludując, że w dacie wydania
zaskarżonej decyzji art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego sankcjonował
karą pieniężną jedynie delikt polegający na udzieleniu niepełnych lub
nieprawdziwych informacji lub dostarczeniu dokumentów zawierających takie
informacje. Sąd Okręgowy stwierdził, że co prawda na szerokie rozumienie
uchybień objętych sankcją administracyjną z art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego w stanie prawnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy
wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy szerokopasmowej jednakże
zmiana tego przepisu wprowadzona na mocy tej ustawy nie wymienia - jako
czynów sankcjonowanych - w ogóle zachowań polegających na nieudzieleniu
informacji lub niedostarczeniu dokumentów. Sankcję za takie zachowania
przewidują natomiast wersje pierwotna oraz aktualnie obowiązująca art. 209 ust. 1
pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd pierwszej instancji uznał za niesłuszne
przeprowadzenie wnioskowania, że jeżeli komuś jest zakazane czynić „mniej”, to
4
tym bardziej zakazane jest mu czynić „więcej”. Odnosząc tę regułę do przepisu art.
209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego stwierdził, że nieudzielenie informacji
lub niedostarczenie danych nie jest zagrożone karą pieniężną, ponieważ jest nią
zagrożone jedynie udzielenie niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub
dostarczanie dokumentów zawierających takie informacje, bądź udzielenie
informacji w sposób niepełny lub nieprawdziwy. Zastosowanie przez organ
regulacyjny wykładni rozszerzającej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego doprowadziło do nadania czynowi zagrożonemu karą
pieniężną nowych znamion, nie przewidzianych przez ustawodawcę.
Od wyroku tego apelację wniósł Prezes Urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi
zarzucił naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawo telekomunikacyjne, w brzmieniu
obowiązującym od 17 lipca 2010 r. do 20 stycznia 2013 r., poprzez jego błędną
wykładnię polegającą na uznaniu, że niewypełnienie przez powoda za rok 2010
obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, nie podlega
karze pieniężnej.
Rozpoznając apelację Sąd Apelacyjny powziął poważne wątpliwości, czy art.
209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu wynikającym z art. 71 pkt
11 ustawy szerokopasmowej, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20
stycznia 2013 r., może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielania informacji lub
dostarczania dokumentów przewidzianych Prawem telekomunikacyjnym. Sąd
drugiej instancji wyjaśnił, że na powyższą wątpliwość można odpowiedzieć
dwojako.
Według pierwszego stanowiska reprezentowanego przez Sąd Okręgowy w
W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także w orzecznictwie Sądu
Apelacyjnego w Warszawie m. in. w wyrokach z 9 kwietnia 2015, VI ACa 819/14,
LEX nr 1740726 oraz z 15 kwietnia 2015 r., VI ACa 893/14, LEX nr 1733747,
przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu
obowiązującym w okresie od dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20 stycznia 2013 r., nie
może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielenia informacji lub
dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą - Prawo telekomunikacyjne.
5
Przesądza o tym wykładnia językowa tego przepisu. Pierwotnie art. 209 ust. 1 pkt 1
Prawa telekomunikacyjnego miał następujące brzmienie: „Kto nie wypełnia
obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych
ustawą (...) – podlega karze pieniężnej.” Z kolei art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa
telekomunikacyjnego stanowił, że karze pieniężnej podlega również ten, kto udziela
informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny. Przepis art. 209
ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego został zmieniony z dniem 17 lipca 2010 r.
ustawą szerokopasmową. Otrzymał wówczas następujące brzmienie: „Kto udziela
niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub dostarcza dokumenty zawierające
takie informacje przewidziane ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o
wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (...) – podlega karze
pieniężnej.” Bez zmian pozostał natomiast przepis art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa
telekomunikacyjnego. Z dniem 21 stycznia 2013 r. przepis art. 209 ust. 1 ust. 1
Prawa telekomunikacyjne otrzymał nowe brzmienia na mocy ustawy z dnia 16
listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445): „Kto nie wypełnia obowiązku udzielania
informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia
7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub udziela
informacji niepełnych lub nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające
informacje niepełne lub nieprawdziwe (...) – podlega karze pieniężnej.”
Jednocześnie uchylono art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Opierając
się na opisanych zmianach normatywnych można więc przyjąć, że w okresie od
dnia 17 lipca 2010 r. do dnia 20 stycznia 2013 r. przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy
- Prawo telekomunikacyjne przewidywał zagrożenie karą pieniężną działań
polegających na udzieleniu niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub
dostarczeniu dokumentów zawierających takie (niepełne lub nieprawdziwe)
informacje przewidziane ustawą lub ustawą szerokopasmową. Odmiennie
natomiast niż w brzmieniu pierwotnym i w brzmieniu obecnym, w analizowanym
okresie nie podlegało karze pieniężnej zachowanie polegające na niewypełnieniu
obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych
ustawą. Tym samym, zgodnie ze ścisłą wykładnią przepisu art. 209 ust. 1 pkt 1
ustawy - Prawo telekomunikacyjne, w tym okresie nie stanowiło deliktu
6
administracyjnego zachowanie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegające na
zaniechaniu udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów wymaganych przez
Prawo telekomunikacyjne, w tym wymaganych przez art. 7 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego.
Zwolennicy tego poglądu za nietrafne uznają odwołanie się do reguł wykładni
logicznej, a w szczególności do wnioskowania a minori ad maius, które
pozwalałoby na przyjęcie, że również powyższe zaniechania objęte zostały
zakresem hipotezy art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Dostrzegają,
że kary administracyjne nakładane przez organy regulacyjne nie mają charakteru
sankcji karnych. Jednakże odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wskazują, że konieczna jest ścisła
wykładnia przepisów będących podstawą nałożenia kar pieniężnych w porównaniu
do przepisów normujących zakazy obwarowane innymi sankcjami
administracyjnymi (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2014 r., III SK
11/14, LEX nr 1563417). Stosowanie podstawowych standardów prawa karnego
oznacza konieczność respektowania podstawowej zasady nullum crimen nulla
pena sine lege, a więc czyn w okresie jego popełnienia musi być zagrożony karą.
W tym zakresie niedopuszczalne jest więc stosowanie analogii, bądź wnioskowań
inferencyjnych zmierzających do rozszerzenia zakresu normy sankcjonującej.
Sąd Apelacyjny przedstawił także argumentację przemawiającą za krańcowo
odmienną wykładnią art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, przyjętą
m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2015 r., VI ACa
1061/14, LEX nr 1793909. Zgodnie z tą wykładnią art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 17 lipca 2010
r. do dnia 20 stycznia 2013 r., może być podstawą nałożenia kary pieniężnej na
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który nie wypełnił obowiązku udzielenia
informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą - Prawo
telekomunikacyjne.
Za taką wykładnią przywołanego przepisu, wbrew wynikom wykładni
językowej, przemawia wykładnia celowościowa. Dokonując wykładni art. 209 ust. 1
pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w okresie od 17
lipca 2010 r. do 20 stycznia 2013 r. należy wziąć pod uwagę intencje, które
7
przyświecały ustawodawcy uchwalającemu ustawę szerokopasmową. Z
uzasadnienia projektu powołanej ustawy wynika, że zmiana brzmienia art. 209 ust.
1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego miała na celu wprowadzenie możliwości
nałożenia kary pieniężnej również za niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie
obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych
ustawą szerokopasmową. Zmiana brzmienia tego przepisu nie miała na celu
wykluczenia możliwości nałożenia kary pieniężnej za delikt administracyjny
polegający na niewypełnieniu obowiązku udzielenia informacji lub dostarczania
dokumentów przewidzianych Prawem telekomunikacyjnym. Zatem nie można
zgodzić się z poglądem, że ustawodawca nowelizując z dniem 17 lipca 2010 r.
przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego wykluczył karalność
zachowania polegającego na nieudzielaniu informacji lub niedostarczeniu
dokumentów przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym.
W tej sytuacji poprzestanie na wykładni językowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego nie dałoby się pogodzić z założeniem co do racjonalności
ustawodawcy. Ponadto, stricte językowa wykładnia tego przepisu oznaczałaby, że
przedsiębiorca telekomunikacyjny, który zaniechał wypełnienia obowiązku z art. 7
ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego byłby w lepszej sytuacji prawnej niż
przedsiębiorca telekomunikacyjny, który wprawdzie przekazał organowi
regulacyjnemu przedmiotowe dane, ale uczynił to w sposób niepełny. Nie można
zatem zgodzić się z poglądem, że według racjonalnego ustawodawcy uchybienie
obowiązkowi informacyjnemu w mniejszym zakresie byłoby karalne, podczas gdy
uchybienie omawianemu obowiązkowi w większym zakresie nie podlegałoby karze
pieniężnej. Z wnioskowania argumentum a minori ad maius wynika, że komu nie
wolno czynić mniej, temu nie wolno tym bardziej czynić więcej. W odniesieniu do
analizowanego przepisu należałoby przyjąć, że nieudzielenie informacji lub
niedostarczenie dokumentów, w myśl powyższej reguły, jest tym bardziej
zagrożone karą pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego, skoro karą taką zagrożone jest zachowanie polegające na
udzielaniu niepełnych lub nieprawdziwych informacji lub dostarczaniu dokumentów
zawierających takie informacje.
8
Trafność powyższej wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r., II GSK 851/11, LEX nr 1216717, w którym
stwierdzono, że „(...) dokonując logicznej wykładni omawianego przepisu i biorąc
pod uwagę, że udzielenie informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub
niepełny (pkt 3 ust. 2 art. 209 Prawa telekomunikacyjnego), czy nieterminowy lub
nie wyczerpujący (...) uzasadnia nałożenie kary, to nie sposób przyjąć by racjonalny
ustawodawca, dokonując zmiany brzmienia omawianego przepisu, wyłączył z
zagrożenia sankcją nieprzekazanie w ogóle żądanych informacji.” Naczelny Sąd
Administracyjny dodatkowo zwrócił uwagę na intencje ustawodawcy przy
nowelizacji art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz na okoliczność, że
„(...) przed omawianą nowelizacją był już przepis art. 209 ust. 1 pkt 3, który
przewidywał sankcję właśnie za udzielenie informacji określonej w art. 209 ust 1 pkt
1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”.
W ocenie Sądu Apelacyjnego wykładnia art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego, zgodnie z którą na jego mocy zagrożone karą pieniężną jest
również niewypełnienie obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia
dokumentów przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym lub ustawie
szerokopasmowej, nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 42 Konstytucji RP zasadą
nullum crimen sine lege. Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony
czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji
wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie
interesu publicznego. Sankcje administracyjne służą prewencji, zniechęcając do
naruszenia obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia powtórnemu
naruszeniu obowiązków w przyszłości.
Sąd drugiej instancji odniósł się także do wymogu zapewnienia
przedsiębiorcom odpowiedniego standardu ochrony ich praw w postępowaniach
odwoławczych od decyzji nakładających kary pieniężne, który zmierza do
spełnienia w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej standardów
wynikających z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
Wolności (dalej jako Konwencja). Polega to na respektowaniu przez sąd
rozpoznający odwołanie od decyzji zasady, iż to organ regulacyjny powinien
9
wykazać, że zachodzi stan faktyczny uzasadniający ukaranie przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego. Przedsiębiorca zaś ma pozycję podmiotu broniącego się
przed ukaraniem, co nie ulega zmianie także po przeniesieniu sprawy na drogę
postępowania sądowego. Odwołanie do standardu konwencyjnego służy wyłącznie
zapewnieniu odpowiednich gwarancji proceduralnych, a nie zrównaniu standardu
administracyjnego z karnym w zakresie przesłanek odpowiedzialności. Zasady
wynikające z art. 42 Konstytucji RP znajdują zastosowanie tylko w przypadku
odpowiedzialności mającej charakter sankcji karnej (wyroki Trybunału
Konstytucyjnego z 4 lipca 2002 r., P 12/01, Dz.U. z 2002 r., Nr 113, poz. 990; z 24
stycznia 2006 r., SK 52/04, Dz.U. z 2006 r., Nr 21, poz. 165; z 15 stycznia 2007 r.,
P 19/06, Dz.U. z 2007 r., Nr 10, poz. 69).Kary pieniężne przewidziane w Prawie
telekomunikacyjnym nie mają zaś charakteru sankcji karnej.
W podsumowaniu wywodów Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że pierwszy z
wyrażonych poglądów jest co prawda zgodny z literalnym brzmieniem art. 209 ust.
1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, jednak pozostaje w sprzeczności z jego
wykładnią celowościową, zamiarem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu
projektu ustawy, a także wykładnią logiczną, uwzględniającą racjonalność
ustawodawcy. W judykaturze wskazuje się, że niekiedy dopuszczalne jest
odstępstwo od wykładni językowej przepisu i posiłkowanie się innymi metodami
wykładni (uchwała Sądu Najwyższego z 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW
2000/3-4/24; uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1999 r., 1 KZP 15/98,
OSNKW 1999/1-2/1; wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2002 r., V KKN 281/00,
OSNKW 2002/7-8/56 i uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 18
października 2001 r., I KZP 22/01, OSNKW 2001/11-12/86). Poglądy takie
wyrażane są także w piśmiennictwie (Z. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii
prawa, Poznań 1997, s. 165; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa
1972, s. 124; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; A.
Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa
1992, s. 203; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń
2002, s. 158-159). Zdaniem Sądu Apelacyjnego w rozważanej sprawie wynik
wykładni językowej prowadziłby do wypaczenia treści przepisu. Konieczne jest więc
dokonanie jego wykładni logicznej i celowościowej.
10
Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. pełnomocnik Prezesa Urzędu wniósł
o udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytanie prawne Sądu Apelacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, powstałe na tle
poważnych wątpliwości interpretacyjnych Sądu drugiej instancji dotyczących
wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, stanowi wycinek
szerszego problemu prawnego zasad wykładni przepisów prawa regulacyjnego
dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. W argumentacyjnie obszernym
uzasadnieniu, Sąd Apelacyjny przedstawił szereg ważkich motywów,
uwzględniających dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa, w tym z zakresu prawa
administracyjnego, prawa regulacyjnego i prawa karnego, jakimi można się
kierować przy interpretacji tego rodzaju przepisów, a w szczególności przepisu
znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie.
Podzielając ostatecznie ten kierunek wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego, do przyjęcia którego skłaniał się Sąd drugiej instancji, Sąd
Najwyższy uwzględnił, że przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
Sąd Apelacyjny trafnie odczytał dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego w
zakresie odnoszącym się do zagadnienia zapewnienia odpowiedniej ochrony praw
przedsiębiorców w sądowym postępowaniu odwoławczym zainicjowanym decyzją
organu regulacyjnego nakładającą karę pieniężną. Potwierdzając poglądy Sądu
drugiej instancji wywiedzione w uzasadnieniu pytania prawnego z orzecznictwa
Sądu Najwyższego, należy na wstępie przypomnieć, że kwestia poszanowania
standardów proceduralnych przy rozpoznawaniu odwołań od wspomnianych decyzji
pojawiła się w orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu regulacji
telekomunikacji. Sprawy te zapoczątkowały odwołania od decyzji Prezesa Urzędu
nakładających kary pieniężne mimo niewyczerpania toku postępowania
uregulowanego w art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Podkreślenie przez Sąd
Najwyższy konieczności respektowania praw przedsiębiorców w postępowaniach
odwoławczych od decyzji wydanych z naruszeniem trybu działania organu
regulacyjnego służyło przełamaniu dotychczasowej, utrwalonej praktyki, zgodnie z
11
którą merytoryczny charakter postępowania sądowego cywilnego prowadzonego po
zakończeniu postępowania administracyjnego nie obejmował swym zakresem
kontroli uchybień proceduralnych w toku postępowania przed organami
regulacyjnymi. Z uwagi na dolegliwość administracyjnych kar pieniężnych
nakładanych przez regulatorów, a także ze względu na pierwiastek represyjny
obecny w tego rodzaju karach (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lutego 2012 r.,
III SK 24/11, LEX nr 1242233) oraz z uwagi na wiążące Rzeczpospolitą Polską
standardy międzynarodowe, Sąd Najwyższy w szeregu swoich rozstrzygnięć uznał
za konieczne zmodyfikowanie dotychczasowej praktyki pomijania przez Sądy obu
instancji zarzutów proceduralnych odnoszących się do fazy postępowania
administracyjnego. Dokonując tej modyfikacji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8
października 2014 r., III SK 85/13, LEX nr 1511599 i orzecznictwo tam powołane)
Sąd Najwyższy uznał, że gwarancje proceduralne wynikające z wyroku Sądu
Najwyższego z 19 sierpnia 2009, III SK 5/09, LEX nr 794890 są nie wystarczające
do realizacji powyższych założeń, a ponadto uwzględnił zapatrywania Trybunału
Konstytucyjnego RP, zgodnie z którymi art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyraża szereg
fundamentalnych zasad prawa represyjnego, wiążących nie tylko w sprawach
karnych w ścisłym rozumieniu tego terminu, ale także w innych postępowaniach,
dotyczących innych form odpowiedzialności prawnej związanych z wymierzaniem
kar wobec jednostki (wyrok Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10,
ZNSA 2011/3/121-125). Podkreślić przy tym należy, w ślad za III SK 32/10 oraz
orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 1 lipca 2014 r., SK 6/12,
Dz.U. z 2014 r., poz. 926), że w sprawach z odwołania od decyzji nakładającej karę
pieniężną nie muszą być zachowane takie same gwarancje, jakie obowiązującą w
postępowaniu karnym. Jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu
pytania prawnego, w późniejszych orzeczeniach Sąd Najwyższy doprecyzował
podstawowe zasady realizacji wspomnianego powyżej standardu ochrony praw
przedsiębiorców. Trzymając się tylko spraw z zakresu regulacji telekomunikacji w
wyroku Sądu Najwyższego z 21 października 2010 r., III SK 7/10, LEX nr 1113037
podkreślono, że wykorzystanie przez organ regulacyjny jego kompetencji do
nałożenia kary pieniężnej musi poprzedzać wykazanie, że zachodzą przewidziane
w ustawie przesłanki kary. Organ regulacyjny powinien zatem wykazać, że
12
zachodzi stan faktyczny uzasadniający ukaranie przedsiębiorcy. Obowiązek ten
ciąży na organie zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i na
etapie postępowania sądowego, mimo iż jego inicjatorem jest ukarany
przedsiębiorca i z tego względu przyznaje mu się w procesie pozycję strony
powodowej. Obok objęcia kognicją sądów orzekających z odwołania od decyzji
regulatora uchybień proceduralnych w postępowaniu prowadzącym do wydania
decyzji, przywołane powyżej orzecznictwo Sądu Najwyższego służyło wyjaśnieniu
zasad rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu sądowym, a także dookreśleniu
zasad sądowej weryfikacji prawidłowości wymiaru kary pieniężnej przez organ
administracji (zob. w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z 16 kwietnia 2015 r.,
III SK 24/14, Lex nr 1747354 i przywołane tam orzecznictwo w sprawach z zakresu
ochrony konkurencji i konsumentów).
Przechodząc do problemu zasad wykładni art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego należy
w pierwszej kolejności wspomnieć o wyroku Sądu Najwyższego z 16 marca 2009 r.,
III SK 35/08, LEX nr 602514, w którym intepretowano art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego. W wyroku tym przyjęto, że wypełnienie obowiązku udzielenia
informacji na żądanie Prezesa Urzędu po zakreślonym terminie jest
niewypełnieniem tego obowiązku w rozumieniu tego przepisu. Sąd Najwyższy
wyjaśnił, że „już sama treść” art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego
wskazuje, że kara jest nakładana za samo niewykonanie ustawowego obowiązku
przekazania koniecznych informacji na żądanie Prezesa Urzędu, przy czym przepis
w ówczesnym brzmieniu sankcjonował „każde niewypełnienie obowiązku udzielenia
informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą”, a nie tylko
wybrane naruszenia obowiązku informacyjnego. Dodatkowo Sąd Najwyższy zwrócił
uwagę, że w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego występuje rozróżnienie
między niewypełnieniem obowiązku udzielania informacji lub dostarczania
dokumentów przewidzianych ustawą (art. 209 ust. 1 pkt 1) a udzieleniem takich
informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny (art. 209 ust. 1 pkt 3). Przepis art.
209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego został uznany za przepis wyjaśniający
ewentualną wątpliwość, czy udzielenie informacji nieprawdziwej lub niepełnej jest
równoznaczne z nieudzieleniem informacji. Natomiast art. 209 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
13
Prawa telekomunikacyjnego nie dokonywały rozróżnienia między czynami
polegającymi na „niewypełnieniu” (niewykonaniu w ogóle) obowiązku
informacyjnego i czynu będącego „nieterminowym wykonaniem” tego obowiązku.
Na tej podstawie Sąd Najwyższy uznał, że wykonanie (wypełnienie) obowiązku
udzielenia informacji po zakreślonym terminie jest niewykonaniem tego obowiązku
zgodnie z żądaniem organu. Taki zakres zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego uzasadniony został znaczeniem obowiązku informacyjnego
dla rzetelnego wykonywania przez Prezesa Urzędu powierzonych mu kompetencji,
a dodatkowo treścią art. 21 ust. 3 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, jako przepisem
doprecyzowującym treść obowiązku informacyjnego. Z powyższej argumentacji
wynika, że intepretując art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego Sąd
Najwyższy odwołał się do językowych, systemowych i funkcjonalnych metod
wykładni, przy czym te dwie ostatnie służyły doprecyzowaniu zakresu zastosowania
tego przepisu wynikającego z jego interpretacji przy wykorzystaniu dyrektyw
językowych.
W dalszej kolejności należy przywołać wyrok Sądu Najwyższego z 14
kwietnia 2010 r., III SK 1/10, LEX nr 1037765, w którym Sąd Najwyższy
wypowiadając się w przedmiocie wykładni art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego, wyjaśnił, że przepis ten stanowi o karze dla tego, kto nie
wykonuje obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Pojęcie usługi powszechnej
definiuje zaś art. 81 Prawa telekomunikacyjnego, który za taką usługę uznaje
zestaw usług telekomunikacyjnych. Z takiego ukształtowania definicji usługi
powszechnej wynika, że na przedsiębiorcy wyznaczonym do świadczenia usługi
powszechnej spoczywa obowiązek oferowania określonego zestawu usług, zatem
nieoferowanie jednej z usług wchodzących w skład zestawu usług stanowiących
usługę powszechną oznacza, że przedsiębiorca nie wykonuje obowiązku
świadczenia usługi powszechnej. Nie można więc rozumieć art. 209 ust. 1 pkt 7
Prawa telekomunikacyjnego w ten sposób, że tylko nieświadczenie wszystkich
usług wchodzących w skład usługi publicznej podlega karze pieniężnej. Wykładnia
art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego została dokonana przy użyciu
analogicznych metod, jak w wyroku Sądu Najwyższego z 16 marca 2009 r., III SK
35/08.
14
Podobnych zabiegów interpretacyjnych użyto w wyroku z 9 czerwca 2010 r.,
III SK 3/10, LEX nr 1086942, w którym Sąd Najwyższy przyjął, że przewidziany w
art. 59 Prawa telekomunikacyjnego obowiązek poinformowania abonenta o prawie
do wypowiedzenia umowy bez konieczności zapłaty odszkodowania na rzecz
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest jednym z obowiązków informacyjnych, o
których mowa w art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego.
W wyroku z 21 października 2010 r., III SK 7/10, LEX nr 1113037 Sąd
Najwyższy interpretował art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Kierując
się wykładnią językową zwrócił uwagę, że w myśl tego przepisu karze pieniężnej
podlega przedsiębiorca, który udziela przewidzianej informacji „w sposób”
nieprawdziwy lub niepełny. Na tej podstawie uwagę zwrócono na ustawowe
powiązanie przedmiotowej odpowiedzialności ze „sposobem” udzielenia przez
przedsiębiorcę informacji nieprawdziwych, a zatem z aktywnością przedsiębiorcy
przy wykonywaniu obowiązku udzielenia informacji przewidzianych ustawą.
Doprowadziło to Sąd Najwyższy do konkluzji, że nie można zastosować tego
przepisu bez ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wymaganego przez ten
przepis „sposobu” udzielenia informacji. Argumentacja przedstawiona w
uzasadnieniu tego wyroku ogranicza się do wykładni językowej.
W wyroku z 9 marca 2011 r., III SK 38/10, LEX nr 818606 Sąd Najwyższy
wyjaśnił, że przesłanką zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa
telekomunikacyjnego nie jest dostarczenie użytkownikowi niepełnej lub
wprowadzającej w błąd informacji, prowadzące do zawarcia przez niego umowy,
której nie zawarłby dysponując odpowiednimi informacjami, lecz samo naruszenie
obowiązków informacyjnych w relacjach z użytkownikiem. Także w tym orzeczeniu
Sąd Najwyższy poprzestał na wykładni językowej art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego.
W wyroku z 14 lutego 2012 r., III SK 24/11, LEX nr 1242233 Sąd Najwyższy
uznał, że korzystanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z częstotliwości
radiowych bez stosownych uprawnień jest przesłanką zastosowania sankcji
określonej w art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego. Sankcji na podstawie
tego przepisu podlega także przedsiębiorca, który wymagane uprawnienia uzyskał
przed zakończeniem postępowania o nałożenie kary pieniężnej. Do rozstrzygnięcia
15
tej sprawy zastosowano rozumowania analogiczne do wykorzystanych w wyroku
III SK 35/08.
W wyroku Sądu Najwyższego z 27 sierpnia 2014 r., III SK 76/13, LEX nr
1499204 podkreślono konieczność restrykcyjnej wykładni art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego. Nie stało to jednak na przeszkodzie ustaleniu znaczenia
poszczególnych punktów tego przepisu z uwzględnieniem przepisów kreujących
sam obowiązek, którego niewykonanie podlega karze. Sąd Najwyższy wyłożył art.
209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego z uwzględnieniem art. 77 Prawa
telekomunikacyjnego przyjmując, że dla wykładni i stosowania przepisu
zawierającego normę sankcjonującą kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytania
o zakres podmiotowy i przedmiotowy sankcjonowanego obowiązku wynikającego z
art. 77 ust. 1 oraz 77 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Po ustaleniu znaczenia
art. 77 Prawa telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy uznał, że dyspozycja art. 209
ust. 1 pkt 18 wykracza poza samo sankcjonowanie zapewnienia „bezpłatnych”
połączeń, bo obejmuje także zapewnienie samego połączenia w ogóle, a także jego
realizację. Z orzeczenia tego wynika, że w przypadku pieniężnych sankcji
administracyjnych, odesłanie w przepisie kreującym normę sankcjonującą
obowiązek do przepisów nakładających sam obowiązek wskazuje na konieczność
odkodowania zakresu zachowań objętych karą pieniężną z uwzględnieniem
przepisów dotyczących obowiązku podlegającego karze.
W sposób najszerszy w kwestii wykładni art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy wypowiedział się do tej pory w wyroku z 22
stycznia 2015 r., III SK 19/14, LEX nr 1659246. Uznał w nim, że zastosowanie art.
209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego w okresie obowiązywania art. 209 ust.
1 pkt 8 tej ustawy, to jest do dnia 20 stycznia 2013 r., ograniczało się do
nieświadczenia usługi powszechnej w ogóle, nierozpoczęcia świadczenia tej usługi
w terminie, zaprzestania świadczenia usługi powszechnej oraz świadczenia usługi
w węższym zakresie, niż wynikający z decyzji Prezesa Urzędu. Natomiast po
uchyleniu art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego, który to przepis
przewidywał sankcję tylko za niektóre uchybienia „jakościowe” przy świadczeniu
usługi powszechnej, to odpada argumentacja oparta na znaczeniu rozróżnienia
miedzy przedmiotem regulacji art. 209 ust. 1 pkt 7 oraz art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa
16
telekomunikacyjnego. Dlatego Sąd Najwyższy za celowe uznał wyrażenie poglądu
na przyszłość, zgodnie z którym uchylenie art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa
telekomunikacyjnego ma ten skutek, że w sprawach, w których Prezes Urzędu
nakłada karę pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego po uchyleniu art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego,
sankcji z art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego podlega nie tylko
przypadek nieświadczenia usługi powszechnej w ogóle lub w węższym zakresie,
ale także przypadki świadczenia tej usługi z naruszeniem warunków jej
wykonywania określonych w decyzji Prezesa Urzędu o wyznaczeniu przedsiębiorcy
jako podmiotu świadczącego taką usługę. Intepretując art. 209 ust. 1 pkt 7 Prawa
telekomunikacyjnego Sąd Najwyższy rozpoczął od zastosowania metody
językowej. Następnie wykorzystał wykładnię systemową.
Z powyższego wynika, że zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni prawa
wypracowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie podstawową metodą interpretacji
przepisów Prawa telekomunikacyjnego zawierających normy przewidujące sankcję
w postaci kary pieniężnej jest metoda językowa. Orzecznictwo Sądu Najwyższego
nie wyklucza posługiwania się innymi metodami wykładni takich przepisów.
Dopuszczalne jest posługiwanie się wykładnią systemową celem dookreślenia
znaczenia, jakie należy nadać poszczególnym jednostkom redakcyjnym przepisów
o karach pieniężnych, w sytuacji gdy ustawodawca tworzy obszerną listę deliktów
administracyjnych odnoszących się tylko do niektórych obowiązków
administracyjnych przewidzianych w prawie regulacyjnym. Sąd Najwyższy
dopuszcza także wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów prawa
regulacyjnego odnoszących się do samego obowiązku administracyjnego, który
sankcjonowany jest karą pieniężną. Natomiast wykładnię celowością i funkcjonalną
przepisów zawierających normy sankcjonujące określone zachowania karą
pieniężną można stosować z wyjątkową ostrożnością, pamiętając o konieczności
odpowiedniego ważkiego aksjologicznego uzasadnienia jakichkolwiek modyfikacji
zakresu normowania ustalonego w oparciu o językowe dyrektywy interpretacyjne.
W żadnym z przywołanych orzeczeń Sąd Najwyższy nie zanegował jednak
dopuszczalności posługiwania się wykładnią systemową, funkcjonalną i celowością
w celu ustalenia treści normy wynikającej z art. 209 ust. 1 Prawa
17
telekomunikacyjnego, choć co najmniej dwukrotnie wypowiedział się za
restrykcyjną wykładnią tego przepisu (w sprawach III SK 76/13 i III SK 19/14). Sąd
Najwyższy przyjmuje bowiem, że przepis art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego sformułowano w taki sposób, że karze pieniężnej podlega
tylko ten, kto dopuszcza się takiego naruszenia obowiązków wynikających z Prawa
telekomunikacyjnego, które zostały wymienione w tym przepisie. Możliwa jest
zatem sytuacja, w której z ustawy lub decyzji Prezesa Urzędu będą wynikały dla
przedsiębiorcy jakieś obowiązki, ale ich niewykonanie nie będzie sankcjonowane
karą pieniężną. W przeciwnym razie art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie
wymieniałby enumeratywnie zachowań podlegających karze pieniężnej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym kwestie te znajdują
bezpośredni wyraz w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć, podkreśla się
pierwszeństwo wykładni językowej w demokratycznym państwie prawa (uchwała
Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004/1/1;
postanowienia Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r., I KZP 25/05, OSNwSK
2005/1/1362; z 31 sierpnia 2005 r., V KK 426/04, OSNwSK 2005/1/1597), a także
subsydiarność wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej (uchwała Sądu
Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., I KZP 53/05, OSNKW 2006/2/13;
postanowienie Sądu Najwyższego z 2 grudnia 2004 r., III KK 112/04, OSNKW
2005/1/6; uchwała Sądu Najwyższego z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC
2004 nr 1, poz. 1; uchwała Sądu Najwyższego z 19 maja 2015 r., III CZP 114/14,
OSNC 2015 nr 12, poz. 134; wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2008 r.,
II CSK 650/07, LEX nr 391825).
Punktem wyjścia jest zatem próba zinterpretowania art. 209 ust. 1 pkt 1 PT w
oparciu o reguły wykładni językowej. Od wejścia w życie Prawa
telekomunikacyjnego do 16 lipca 2010 r. przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego brzmiał następująco: „karze pieniężnej podlega ten, kto nie
wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów
przewidzianych ustawą”. Na mocy art. 71 pkt 11 ustawy szerokopasmowej ,
obowiązującej od 17 lipca 2010 r. sankcji podlegał ten, kto „udziela niepełnych lub
nieprawdziwych informacji lub dostarcza dokumenty zawierające takie informacje
przewidziane ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i
18
sieci telekomunikacyjnych”. W wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 1 pkt 145
lit. a) tiret pierwsze ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo
telekomunikacyjne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445), od 21 stycznia 2013 r. karze
podlega ten, kto „nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania
dokumentów przewidzianych ustawą lub ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu
rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub udziela informacji niepełnych lub
nieprawdziwych lub dostarcza dokumenty zawierające informacje niepełne lub
nieprawdziwe”.
Językowe brzmienie przepisu w okresie od 17 lipca 2010 r. do 20 stycznia
2013 r., w czym należy się zgodzić z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu
pytania prawnego, przemawia za stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku
Sądu pierwszej instancji, że sankcji na podstawie tego przepisu podlega „udzielanie
informacji niepełnych”. Przymiotnik „niepełny” oznacza „niewypełniony całkowicie;
taki, w którym czegoś brakuje, który nie stanowi całości, ma braki; niekompletny,
częściowy, fragmentaryczny”. Natomiast czasownik „udzielić” oznacza „dać,
dostarczyć, umożliwić uzyskanie czegoś”. Karze podlega zatem dostarczenie
organowi niekompletnych informacji. O ile można byłoby rozważać, czy brak
informacji nie stanowi skrajnego przypadku informacji niepełnej, o tyle użycie
czasownika „udzielić”, akcentującego aktywność po stronie podmiotu
dostarczającego informacji, stoi na przeszkodzie przyjęciu założenia
interpretacyjnego (w oparciu o wykładnię językową), zgodnie z którym nie
udzielenie informacji w ogóle jest udzieleniem informacji niepełnej.
Sąd Najwyższy stwierdza jednak, że niewłaściwe byłoby poprzestanie na
wykładni językowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu
istotnym dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Na innych niż językowa
metodach wykładni można opierać się nie tylko, gdy wykładnia językowa prowadzi
do nie dających się usunąć wątpliwości (uchwała Sądu Najwyższego z 25 kwietnia
2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 nr 1, poz. 1), ale także wtedy, gdy po
zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się ustalić
pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (wyrok Sądu
Najwyższego z 8 maja 1998 r., l CKN 664/97, OSNC 1999 nr 1, poz. 7).
Odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego
19
jednoznacznym brzmieniem mogą także uzasadniać szczególnie istotne i doniosłe
racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne (uchwała Pełnego Składu Izby
Cywilnej Sądu Najwyższego z 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005
nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005
nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r. l KZP 18/05,
OSNKW 2005/9/74). Dopuszcza się również odstępstwa od wyniku zastosowania
wykładni językowej, gdy wynik ten prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub
irracjonalnych konsekwencji (uchwała Sądu Najwyższego z 19 maja 2015 r., III
CZP 114/14, OSNC 2015 nr 12, poz. 134; wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia
2008 r., II CSK 650/07, LEX nr 391825; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10
października 2003 r., I PK 409/02, OSNP 2004 nr 19, poz. 334).
Odstępstwo od wyników wykładni językowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego znajduje tym bardziej oparcie w podzielanych przez obecny
skład Sądu Najwyższego poglądach orzecznictwa, zgodnie z którymi dokonywanie
wykładni polega na zastosowaniu wszystkich metod, a w konsekwencji zasada
pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza, że w tym procesie wolno
zignorować wykładnię systemową, funkcjonalną lub historyczną (uchwała Sądu
Najwyższego z 15 kwietnia 1999 r., I KZP 11/99 ,OSNKW 1999/5-6/28; wyrok Sądu
Najwyższego z 19 listopada 2008 r., V KK 74/08, OSNKW 2009/3/21; Orzecznictwo
Sądu Najwyższego-Izba Karna i Wojskowa, 2003, 3, 21; wyrok Sądu Najwyższego
z 11 kwietnia 2008 r., II CSK 650/07, LEX nr 391825). Może się bowiem okazać, że
sens przepisu, który wydaje się językowo jasny okaże się wątpliwy, gdy poddany
zostanie procesowi dalszej wykładni. W tym duchu przyjmuje się, że zasada
pierwszeństwa wykładni językowej nie pozbawia interpretatora możliwości
odwołania się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdy językowo jasny sens
przepisu okaże się wątpliwy dopiero, gdy zostanie skonfrontowany z innymi
przepisami lub gdy weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (uchwała Sądu
Najwyższego z 17 września 2015 r., III UZP 7/15, Biul.SN 2015/9/22). Takie ujęcie
sposobu dokonywania wykładni zbliżyłoby wykładnię przepisów Prawa
telekomunikacyjnego do zasad wykładni prawa administracyjnego przyjętych w
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. uchwała siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA
20
2010/2/21; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2015 r.,
I OSK 3006/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; z 30 czerwca 2014 r.,
II FSK 1834/12, LEX nr 1507524; z 11 lutego 2014 r., I OSK 2712/12; z 9 grudnia
2013 r., I OSK 2140/12; z 14 czerwca 2011 r., I OSK 369/11; z 24 marca 2011 r.,
I OSK 1632/10; z 16 grudnia 2010 r., I OSK 1262/10; z 17 września 2010 r., I OSK
429/10; z 19 lutego 2010 r., I OSK 1368/09; z 19 lutego 2010 r., I OSK 1369/09,
wszystkie orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query;
zob. również M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M.
Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym. System prawa
administracyjnego. Tom 4, Warszawa 2012, s. 206-207 i powołana tam literatura).
Dodatkowo Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie kierował się wypracowaną w
piśmiennictwie dyrektywą interpretacyjną, zgodnie z którą „w przypadku, gdy
językowo jednoznaczny przepis naruszałby w sposób radykalny podstawowe
założenia ocenne racjonalnego prawodawcy, należy dać pierwszeństwo zgodnym z
tymi założeniami dyrektywom pozajęzykowym przed dyrektywami językowymi
(S. Wronkowska, M. Zieliński, O korespondencji dyrektyw redagowania i
interpretowania tekstu prawnego, Studia Prawnicze 1985, z. 3-4, s. 321; M.
Zieliński, Aspekty zasady clara non sunt interpretanda, (w:) S. Wronkowska, M.
Zieliński (red.), Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, Poznań
1990, s. 183). Sąd Najwyższy uznaje bowiem, że wykładnia językowa art. 209 ust.
1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia
niniejszego zagadnienia prawnego prowadzi do absurdalnego rezultatu. W wyniku
takiej wykładni dolegliwej karze pieniężnej podlegałby tylko ten, kto
współpracowałby z Prezesem Urzędu dostarczając mu informacji, choć byłyby to
informacje niekompletne. Natomiast karze nie podlegałby ten, kto w ogóle nie
wykonywałby obowiązków informacyjnych ciążących na nim z mocy ustawy lub w
wyniku skierowania stosownego żądania przez Prezesa Urzędu. Sąd Najwyższy
nie neguje kompetencji ustawodawcy do takiego właśnie, wąskiego i
nieracjonalnego ukształtowania zakresu zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego. Jednakże, poprzestanie na wykładni językowej art. 209 ust. 1
pkt 1 PT prowadziłoby do nadania temu przepisowi znaczenia sprzecznego z
wyraźnie wyartykułowanymi intencjami prawodawcy. Wykładnia celowościowa
21
pozwala zaś na korygowanie błędów prawodawcy, zwłaszcza gdy „jednoznacznie
sformułowany przez prawodawcę przepis zawiera normę nieadekwatną do jego
zamierzeń odtworzonych na gruncie przypisywanych mu ocen” (S. Wronkowska, M.
Zieliński, O korespondencji…, s. 321).
W tej kwestii Sąd Najwyższy uwzględnił, że w rozdziale 7 uzasadnienia
projektu ustawy szerokopasmowej wyjaśniono, że w art. 71 pkt 10 lit. a (który stał
się ostatecznie art. 71 pkt 11) „wprowadza się możliwość nałożenia kary również za
niewypełnienie lub nienależyte wypełnienie obowiązku udzielania informacji lub
dostarczania dokumentów przewidzianych niniejszą ustawą.” Brzmienie
projektowanego przepisu nie uległo zmianie w toku procesu legislacyjnego, a zatem
uzasadnienie w przytoczonym fragmencie pozostaje w pełni aktualne co do intencji
prawodawcy. Intencją ustawodawcy było zatem poszerzenie zakresu normowania
art. 209 ust. 1 pkt 1 PT o obowiązki informacyjne przewidziane w ustawie
szerokopasmowej. Intencją prawodawcy nie było zawężenie zakresu uchybień
obowiązkom informacyjnym, karanym karą pieniężną. Intencja ta zmaterializowała
się już na etapie projektu w postaci przepisu o brzmieniu, które odczytywane
dosłownie okazało się całkowicie nieadekwatne do realizacji tego zamierzenia. W
tych okolicznościach poprzestanie na wykładni stricte językowej art. 209 ust. 1 pkt 1
Prawa telekomunikacyjnego godziłoby w podstawowe założenie racjonalności
prawodawcy, gdyż prowadziłoby do akceptacji interpretacji oczywiście niezgodnej z
wyraźnie wyartykułowanymi i niezmienionymi zamiarami prawodawcy.
Za koniecznością nadania art. 209 ust. 1 pkt 1 PT znaczenia
odpowiadającego celom przyświecającym prawodawcy przemawia także wykładnia
systemowa, według której zbiór norm obowiązujących w danym państwie winien
być spójny i uporządkowany (postanowienie Sądu Najwyższego z 2 grudnia
2004 r., III KK 112/04, OSNKW 2005/1/6). Tymczasem stricte językowa wykładnia
art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu nadanym przez art.
art. 71 pkt 11 ustawy szerokopasmowej oznaczałaby, że udzielenie niepełnych
informacji podlegało karze pieniężnej na podstawie dwóch norm sankcjonujących
wynikających z art. 209 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa
telekomunikacyjnego. Przepis art. 209 ust. 1 pkt 3, uchylony dopiero przez art. 1 pkt
145 lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy – Prawo
22
telekomunikacyjne, stanowił, że karze podlega także ten, kto „udziela informacji
określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”. Przepis ten nie uległ
zmianie przy okazji nowelizacji z 2010 r., w wyniku której zmieniono treść art. 209
ust. 1pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Jak przyjęto w wyroku III SK 35/08, to art.
209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego sankcjonował wadliwy sposób
wykonania obowiązków informacyjnych, uzupełniając art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego jako przepis sankcjonujący niewykonanie tych obowiązków w
ogóle. Skutkiem zmiany brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 1 PT, w okresie od 17 lipca
2010 r. do 20 stycznia 2013 r. karze pieniężnej na podstawie ściśle rozumianego
art. 209 ust. 1 pkt 1 podlegał ten, kto „udziela niepełnych lub nieprawdziwych
informacji lub dostarcza dokumenty zawierające takie informacje przewidziane
ustawą”, przy czym art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego karał również
za „udzielanie informacji określonej w pkt 1 w sposób nieprawdziwy lub niepełny”.
Wykładnia systemowa wzmacnia zatem potrzebę nadania art. 209 ust 1 pkt 1 PT
innego znaczenia, niż art. 209 ust. 1 pkt 3 PT.
Odwołanie się do wykładni celowościowej art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego, dopuszczalne ze względu na konieczność ochrony założenia
racjonalności prawodawcy, pozwoliło Sądowi Najwyższemu sięgnąć do wykładni
funkcjonalnej, której zastosowanie do interpretacji przepisu dotyczącego
administracyjnej kary pieniężnej należało uznać za dozwolone z tych szczególnych,
przedstawionych powyżej powodów. Obowiązki informacyjne nałożone na
przedsiębiorców działających na rynkach regulowanych mają istotne znaczenie dla
prawidłowego ukształtowania oraz realizacji polityki regulacyjnej, a przez to na
osiągnięcie celów wyartykułowanych w art. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Podczas, gdy udzielenie regulatorowi niepełnych lub wprowadzających w błąd
informacji może prowadzić do podjęcia przez niego błędnej decyzji regulacyjnej,
brak stosownych informacji od uczestników rynku dodatkowo blokuje możliwość
interweniowania na rynku. Stąd potrzeba zagrożenia uchybienia temu obowiązkowi
za pomocą kary pieniężnej, pełniącej funkcje przede wszystkim prewencyjno-
przymuszające. Rozstrzygając zagadnienie prawne w niniejszej sprawie Sąd
Najwyższy miał także na względzie, że obowiązek informacyjny naruszony przez
powoda nie jest obowiązkiem, którego wykonanie jest uciążliwe dla przedsiębiorcy
23
telekomunikacyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 2015 r., III SK
49/14, LEX nr 1713026).
W tych okolicznościach Sąd Najwyższy uznał, że konieczne i dopuszczalne
jest kontynuowanie procesu wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego, mimo pozornej jednoznaczności wykładni językowej.
Uwzględnione łącznie wyniki wykładni systemowej (zestawienie art. 209 ust. 1 pkt 1
z art. 209 ust. 1 pkt 3), celowościowej (wyraźnie wyrażona wola ustawodawcy,
dodatkowo potwierdzona przy okazji kolejnej nowelizacji art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa
telekomunikacyjnego na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy
- Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw), historycznej (ewolucja
treści art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego), a także funkcjonalnej
(znaczenie obowiązku informacyjnego dla realizacji przez Prezesa Urzędu
ustawowych kompetencji organu regulacyjnego), doprowadziły Sąd Najwyższy do
konkluzji, że przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawo telekomunikacyjnego w brzmieniu
nadanym przez art. 71 pkt. 11 ustawy szerokopasmowej należy interpretować w ten
sposób, że karze pieniężnej podlega także ten, kto nie wypełnił obowiązku
udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą Prawo
telekomunikacyjne.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
eb