Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SZP 5/15
POSTANOWIENIE
Dnia 21 stycznia 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krzysztof Staryk (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
SSN Maciej Pacuda
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie z zażalenia PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. w B.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w W.
w przedmiocie postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 28
grudnia 2012 roku DPE-[…] o odmowie wydania świadectwa pochodzenia,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 21 stycznia 2016 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem przez Sąd Apelacyjny z
dnia 22 stycznia 2015 r.,
"czy udzielona przez Prezesa URE przedsiębiorstwu
energetycznemu koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej,
polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej pochodzącej ze
wspólnego spalania paliw konwencjonalnych i biomasy, której
integralną częścią jest tzw. Dokumentacja Uwierzytelniająca, określa
w sposób wiążący dla Prezesa URE oraz przedsiębiorstwa
energetycznego szczegółowe warunki wykonywania działalności
koncesjonowanej, a jeżeli tak, to czy Prezes URE jest związany tymi
warunkami w postępowaniu o wydanie świadectw pochodzenia dla
energii wyprodukowanej w instalacji, której decyzja taka dotyczy?"
odmawia podjęcia uchwały.
UZASADNIENIE
2
Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2015 r., Sąd Apelacyjny zwrócił się do
Sądu Najwyższego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. w zw. z art. 397 § 2 k.p.c. o
rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego o treści: czy udzielona przez Prezesa URE
przedsiębiorstwu energetycznemu koncesja na prowadzenie działalności
gospodarczej, polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej pochodzącej ze
wspólnego spalania paliw konwencjonalnych i biomasy, której integralną częścią
jest tzw. Dokumentacja Uwierzytelniająca, określa w sposób wiążący dla Prezesa
URE oraz przedsiębiorstwa energetycznego szczegółowe warunki wykonywania
działalności koncesjonowanej, a jeżeli tak, to czy Prezes URE jest związany tymi
warunkami w postępowaniu o wydanie świadectw pochodzenia dla energii
wyprodukowanej w instalacji, której taka decyzja dotyczy?
Zagadnienie to powstało w toku postępowania sądowego z zażalenia PGE
Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna SA w B. (powód) od postanowienia
Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE) z dnia 28 grudnia 2012 r., na
mocy którego organ odmówił wydania powodowi wydania świadectwa pochodzenia
dla energii elektrycznej wytworzonej w Elektrowni B. w okresie od 1 października
2012 r. do 31 października 2012 r.
Rozpoznając wniosek powoda o wydanie powyższego świadectwa Prezes
URE stwierdził, że z urzędu znane są mu informacje świadczące o niezgodności
stosowanych przez powoda procedur poboru próbek paliw oraz pomiaru masy
paliw z przepisami § 6 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14
sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i
przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej,
zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii
oraz potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej
w odnawialnym źródle energii (Dz.U. z 2008 r. Nr 156, poz. 969 ze zm.,
rozporządzenie OZE). Prezes URE zgłosił zastrzeżenia do miejsca usytuowania
wag służących pomiarowi zużytych paliw oraz lokalizacji miejsc pobierania próbek
paliw w celu określenia ich właściwości fizykochemicznych. Prezes URE przyznał,
że taki sposób funkcjonowania instalacji wytwórczej powoda znany był mu już na
etapie rozpatrywania wniosku powoda o koncesję na prowadzenie działalności
gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej. Organ uznał jednak, że
3
fakt dokonania wówczas nieprawidłowej interpretacji przepisów rozporządzenia
OZE nie stoi na przeszkodzie badaniu w toku niniejszego postępowania (tj. w
sprawie o wydanie świadectw pochodzenia energii), czy powód wytwarza energię
elektryczną w instalacji współspalającej paliwo konwencjonalne i biomasę w sposób
zgodny z wymogami OZE.
Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z 16 maja 2014 r., uchylił zaskarżone
postanowienie Prezesa URE. Sąd Okręgowy uznał, że przyznanie PGE koncesji na
prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej
stwarza domniemanie, że spełnia ona podmiotowe i przedmiotowe warunki
ustawowe wymagane dla prowadzenia takiej działalności. Zdaniem Sądu
wynikające z art. 9a ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne
(jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm., dalej jako „p.e.”) odesłanie do
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń (a
w szczególności art. 218 k.p.a.) rodzi po stronie organu obowiązek wydania
zaświadczenia potwierdzającego fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonej
przez ten organ ewidencji, rejestru lub z innych danych znajdujących się w jego
posiadaniu. Urząd nie może jednak badać skutków prawnych wynikających z
prawomocnych decyzji koncesyjnych. Nie ma przy tym znaczenia, że doszło do
późniejszej zmiany decyzji koncesyjnej (w czerwcu 2013 r.).
Prezes URE zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji zażaleniem.
Sąd Apelacyjny, rozpatrując zażalenie Prezesa URE na to postanowienie,
powziął przedstawione na wstępie wątpliwości.
Powód w pismach procesowych z 14 sierpnia 2015 r. oraz 8 stycznia 2016 r.
przedstawił stanowisko w sprawie wraz z opinią prawną i wniósł o udzielenie
pozytywnej odpowiedzi na pytanie prawne. Prezes URE pismem procesowym z 11
września 2015 r. wniósł o wydanie postanowienia odmawiającego podjęcia uchwały.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Instytucja pytań prawnych, prowadząca do związania sądów powszechnych
w rozpoznawanej sprawie poglądem Sądu Najwyższego zawartym w uchwale, jest
wyjątkiem od konstytucyjnej zasady podległości sędziego Konstytucji i ustawom (art.
4
178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz reguły samodzielnego
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd właściwy. Dlatego przesłanki zastosowania art.
390 § 1 k.p.c. należy wykładać ściśle. W tym zakresie Sąd Najwyższy w obecnym
składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia
Sądu Najwyższego z 20 maja 2014 r., I PZP 1/14 (LEX nr 1515452) i przywołanym
tam orzecznictwie co do znaczenie i zasad stosowania art. 390 § 1 k.p.c.
Przedstawione Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.
zagadnienie prawne musi mieć charakter abstrakcyjny, dotyczyć wykładni
przepisów prawa oraz mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, którą rozpoznaje
sąd drugiej instancji. Problem prawny podniesiony przez Sąd odwoławczy musi być
także istotnym zagadnieniem prawnym sprawy, co wymaga ścisłego związku
między rozstrzygnięciem problemu prawnego, przedstawionego przez sąd drugiej
instancji, a rozpoznawanym środkiem odwoławczym (postanowienie Sądu
Najwyższego z 17 kwietnia 2009 r., III CZP 10/09, niepubl.). Sąd Najwyższy może
udzielić odpowiedzi (podjąć uchwałę) tylko w granicach przedstawionego mu do
rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego – nie może wychodzić poza to zagadnienie
(ponieważ stanowiłoby do naruszenie zasady samodzielnego rozstrzygania sprawy
przez sąd właściwy) ani też nie może dokonywać reinterpretacji przedstawionego
zagadnienia (ponieważ oznaczałoby to rozstrzyganie problemów prawnych, które
dostrzega Sąd Najwyższy, a nie tych, które budzą wątpliwości sądu drugiej
instancji).
W dalszej kolejności należy przypomnieć, że występując z pytaniem
prawnym na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sąd drugiej instancji powinien wstępnie
rozważyć podniesione w środku zaskarżenia zarzuty w celu wykazania, że
rozstrzygnięcie przedstawionych przez sąd drugiej instancji poważnych wątpliwości
prawnych ma znaczenie dla wyniku sprawy (postanowienia Sądu Najwyższego z 18
marca 2010 r., II PZP 2/10, niepubl.; z 30 marca 2011 r., III CZP 1/11, niepubl., z 14
marca 2014 r., III CZP 132/13, niepubl.).
Podkreślić należy, że przyznając sądowi drugiej instancji uprawnienie do
przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego na podstawie art. 390
§ 1 k.p.c., ustawodawca uzależnił skuteczność skorzystania z niego od wystąpienia
w sprawie poważnych wątpliwości prawnych oraz niezbędności oczekiwanej
5
odpowiedzi dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśniono przekonywująco w
uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z 20 maja 2014 r., I PZP 1/14,
przymiotnik kwalifikujący „poważne” oznacza, że muszą istnieć zasadnicze
trudności w ich wyjaśnieniu przy wykorzystaniu podstawowych metod wykładni –
zwłaszcza w sytuacji, gdy możliwa jest różna interpretacja budzących wątpliwości
przepisów, przy czym za każdą z możliwych interpretacji przemawiają doniosłe, w
ocenie sądu odwoławczego, argumenty prawne, oraz gdy ponadto brak jest
wypowiedzi Sądu Najwyższego, odnoszących się do dostrzeżonego zagadnienia
prawnego lub jednolitego i przekonującego sąd odwoławczy stanowiska doktryny
(zob. również postanowienia Sądu Najwyższego z 12 maja 2011 r., III CZP 9/11,
niepubl., z 16 maja 2012 r., III CZP 19/12, niepubl. oraz z 14 marca 2014 r., III CZP
132/13, niepubl.).
W razie powstania zwykłych wątpliwości interpretacyjnych sąd drugiej
instancji powinien rozwiązywać je we własnym zakresie z wykorzystaniem wiedzy,
jaką niosą same przepisy oraz ich rozumienie w dotychczasowym orzecznictwie i
nauce prawa; w takich okolicznościach nie formułuje się zagadnień prawnych,
o których mowa w art. 390 § 1 k.p.c. (postanowienia Sądu Najwyższego z 9
kwietnia 2010 r., III CZP 17/10, niepubl. oraz z 29 października 2009 r., III CZP
74/09, niepubl.). Sąd drugiej instancji przedstawiający zagadnienie prawne
powinien uzasadnić, na czym polegają jego wątpliwości i dlaczego uważa je za
poważne. Od sądu drugiej instancji oczekuje się również zajęcia własnego
stanowiska w kwestii będącej przedmiotem przedstawionego zagadnienia
prawnego (postanowienie Sądu Najwyższego z 22 listopada 2013 r., III CZP 71/13,
niepubl.).
Ponadto, sąd drugiej instancji powinien wykazać, że w odniesieniu do
przedstawionego zagadnienia prawnego ma poważne wątpliwości, co nie obejmuje
sytuacji, gdy sąd ma jednoznaczne stanowisko co do kierunku rozwiązania
przedstawionego zagadnienia. Instytucja pytań prawnych nie ma bowiem na celu
jedynie utwierdzenia sądu w sposobie rozstrzygnięcia przedstawionego problemu
prawnego, gdy stanowisko sądu drugiej instancji jest pozbawione poważnych
wątpliwości (postanowienia Sądu Najwyższego z 13 czerwca 2006 r., II UZP 6/06,
niepubl.; z 10 lutego 2006 r., III CZP 1/06, niepubl.; z 26 października 2011 r.,
6
III CZP 59/11, niepubl. oraz z 18 kwietnia 2013 r., III CZP 10/13, niepubl.). Sąd
powinien jednak jednoznacznie opowiedzieć się za którąś z możliwych interpretacji
prawa.
Mając na uwadze powyższe ogólne rozważania i poglądy prezentowane w
orzecznictwie Sądu Najwyższego należy stwierdzić, że w ramach postępowania z
art. 390 k.p.c. nie jest możliwe rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczącej kwestii, czy
udzielona przez Prezesa URE przedsiębiorstwu energetycznemu koncesja na
prowadzenie działalności gospodarczej, polegającej na wytwarzaniu energii
elektrycznej pochodzącej ze wspólnego spalania paliw konwencjonalnych i biomasy,
której integralną częścią jest tzw. dokumentacja uwierzytelniająca, określa w
sposób wiążący dla Prezesa URE oraz przedsiębiorstwa energetycznego
szczegółowe warunki wykonywania działalności koncesjonowanej, a jeżeli tak, to
czy Prezes URE jest związany tymi warunkami w postępowaniu o wydanie
świadectw pochodzenia dla energii wyprodukowanej w instalacji, której taka
decyzja dotyczy.
W pierwszej kolejności Sąd Najwyższy stwierdza, że sformułowane przez
Sąd Apelacyjny w Warszawie zagadnienie prawne nie odpowiada przedstawionym
powyżej wymaganiom. Skoro zagadnienie prawne w rozumieniu art. 390 k.p.c.
dotyczy zasadniczo wątpliwości związanych z treścią normy prawnej, sąd
przedstawiający zagadnienie powinien dokładnie wskazać przepis lub przepisy
prawa, z którymi wątpliwość ta się wiąże. Tymczasem Sąd drugiej instancji nie
powołał żadnego przepisu prawa, którego potrzebę wyjaśnienia upatruje poprzez
rozstrzygnięcie uchwałą Sądu Najwyższego wątpliwości objętych treścią pytania
prawnego. Z kolei uzasadnienie pytania składa się w zasadzie w całości z
zestawienia stanowiska Prezesa URE dotyczącego określonych kwestii z
argumentacją prawną powoda. Wywód Sądu rozpoczyna się od przytoczenia
prezentowanego przez organ poglądu, iż koncesja posiadana przez powoda
potwierdza jedynie możliwości techniczne wykonywania działalności polegającej na
współspalaniu węgla brunatnego i biomasy. Argument ten został zestawiony z
poglądami doktryny, odnoszącymi się do postępowania koncesyjnego w
przedmiocie wytworzenia energii elektrycznej w tzw. kogeneracji, które powinno być
zorientowane na wydawanie w przyszłości świadectw pochodzenia. Dalej Sąd
7
drugiej instancji odwołuje się do sporządzenia na potrzeby decyzji koncesyjnej
dokumentacji uwierzytelniającej, która stała się integralną częścią tej decyzji.
Przywołuje stanowisko Prezesa URE, który uznał, że nieprawidłowo zinterpretował
stan faktyczny na potrzeby tej decyzji. Następnie przeciwstawił temu stanowisku
poglądy judykatury i piśmiennictwa, odnoszące się do charakteru i roli ostatecznej
decyzji administracyjnej, która obowiązuje do momentu jej uchylenia, cechując się
trwałością i wiąże organ administracji publicznej od momentu doręczenia. Zgodnie
z tymi poglądami, ewentualna wadliwość decyzji nie ma wpływu na związanie
organu decyzją do momentu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Sąd
Apelacyjny przytoczył w tej kwestii jednolite stanowiska, nie prezentując żadnych
rozbieżności ani wątpliwości w zakresie interpretacji prawa. Konkludując swoje
wywody w tym zakresie, Sąd drugiej instancji uznał, że do uchylenia decyzji w
czerwcu 2013 r. obie strony były związane warunkami prowadzenia działalności
gospodarczej określonymi w koncesji. W dalszej kolejności Sąd drugiej instancji
pyta, czy zakres uprawnień Prezesa URE w postępowaniu dotyczącym świadectwa
pochodzenia sięga tak daleko, by „przejść do porządku dziennego” nad decyzją
koncesyjną. Przytacza regulacje ustawy – Prawo energetyczne dotyczące
świadectw i przypadki, w których przewiduje ono prawo odmowy wydania
świadectwa. Ponownie odwołuje się do stanowiska Prezesa URE o odpowiednim
stosowaniu przepisów o zaświadczeniach, z czego organ wywodzi, że nie jest
ograniczony jedynie do badania ewidencji, rejestrów i innych danych. Następnie
Sąd Apelacyjny odwołał się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia
2010 r., III SZP 3/09 (LEX nr 537083), przywołując argumentację dotyczącą
kluczowej roli danych pozyskanych od operatora systemu elektroenergetycznego,
który działa jako pośrednik i weryfikator danych zawartych we wniosku. Powyższa
argumentacja nie wskazuje na występowanie w sprawie istotnego problemu
prawnego, wymagającego dokonania przez Sąd Najwyższy wyboru między dwoma
wykluczającymi się rozwiązaniami, z których każde oparte jest na solidnej
argumentacji prawniczej, opartej dodatkowo na orzecznictwie i piśmiennictwie.
Odmawiając podjęcia uchwały Sąd Najwyższy stwierdził przede wszystkim,
że kwestia związania Prezesa URE inną decyzją tego organu, jako szczegółowy
aspekt zagadnienia związania organu administracji wydaną decyzją, nie wywołuje
8
w świetle dotychczasowego orzecznictwa oraz stanowiska piśmiennictwa
poważnych wątpliwości interpretacyjnych w rozumieniu art. 390 k.p.c.
Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
dotyczącego art. 110 k.p.a. oraz zawierającego analogiczne unormowanie art. 212
Ordynacji podatkowej wynika, że zasada związania organu administracji wydaną
przez niego decyzją ma wyłącznie charakter proceduralny i odnosi się do
stabilizacji (trwałości) rozstrzygnięcia tylko tej konkretnej sprawy, w której wydano
daną decyzję. Zasada ta polega na braku możliwości zmiany własnego stanowiska
wyrażonego w decyzji. Organ, który wydał decyzję nie może zmienić stanowiska w
niej wyrażonego w inny sposób, jak tylko w przypadkach ściśle określonych
przepisami prawa (wyroki NSA z 16 kwietnia 2014 r., II GSK 901/13,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/559765E5D6; z 3 lipca 2014 r., akt II GSK 564/13,
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D718A6C030; z 19 października 2005 r., I FSK
132/05, LEX nr 173287). Dlatego organ administracji, który wydał decyzję, jest nią
związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej
przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji,
w tym nie zmieniła się podstawa prawna tej decyzji, a podmiot inicjujący nowe
postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w
poprzedniej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z 3 czerwca 1993 r., III ARN 29/93,
LEX nr 1633109; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., II OSK 1153/09, LEX nr 706927).
Powyższa zasada nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez
organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach
(wyroki NSA z 22 maja 1998 r., I SA/Lu 494/97, LEX nr 34172; z 20 lutego 2015 r.,
II GSK 2003/13, LEX nr 1772197). W sprawach tych nie jest bowiem zachowana
tożsamość przedmiotowa determinowana tożsamą podstawą prawną, stanem
faktycznym oraz prawami i/lub obowiązkami stron, które z nich wynikają (wyrok
NSA z 3 lipca 2014 r., II GSK 564/13).
W dalszej kolejności Sąd Najwyższy stwierdza, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem, każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości,
w konsekwencji którego organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach
wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany
w sposób przewidziany prawem (wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., SA
9
1478/81, ONSA 1981 nr 2, poz. 72). Do chwili stwierdzenia nieważności lub
uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, decyzji takiej przysługuje
domniemanie mocy obowiązującej i domniemanie jej prawidłowości i legalności
(wyrok NSA z 18 listopada 2009 r. II FSK 920/08, LEX nr 550106; z 8
grudnia 2009 r., I FSK 962/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/26D914B990).
Domniemanie prawidłowości i prawdziwości decyzji pozwala rozważać kwestię
związania nią organu w sensie materialnoprawnym. Związanie to polega na tym, że
organ nie może pominąć treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało
prawa i obowiązki strony, wobec czego stan taki winien organ uwzględnić również
w innych postępowaniach, które prowadzi, a które pozostają w związku
podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą decyzją (wyrok NSA
w Warszawie z 12 czerwca 2015 r., II FSK 1897/13, LEX nr 1774238). Takie
postrzeganie skutków wydania decyzji ma oparcie w konstytucyjnych zasadach
ochrony praw nabytych, pewności, stabilności i bezpieczeństwa porządku
prawnego oraz zaufania do organów państwa (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r.
II FSK 1373/08, LEX nr 558898). Rzutujące na rozstrzygnięcie innego
postępowania administracyjnego domniemanie zgodności treści decyzji z
rzeczywistością może być podważone w świetle stanowiska Naczelnego Sądu
Administracyjnego (wyrok z 19 stycznia 2010 r., II FSK 1373/08 w odniesieniu do
postępowania podatkowego oraz decyzji organu budowlanego), z wyjątkiem
sytuacji, w których mamy do czynienia z decyzjami związanymi (zależnymi).
Stosunek taki występuje niewątpliwie między decyzją o udzieleniu koncesji na
wytwarzanie energii a (ewentualną) decyzją o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu
prowadzenia działalności bez wymaganej koncesji albo za prowadzenie takiej
działalności z naruszeniem warunków określonych w koncesji. Stosunek zależności
występuje również między postępowaniem w przedmiocie wydania świadectwa
pochodzenia a decyzją o udzieleniu koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej,
jeżeli z decyzji takiej wynika, że jest to koncesja na prowadzenie działalności
wytwórczej w odnawialnym źródle energii. Związek ten wynika z art. 9e ust. 3
Prawa energetycznego, zgodnie z którym świadectwo pochodzenie energii
wydawane jest na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego, które zajmuje się
„wytwarzaniem energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła energii”, zaś
10
wytwarzanie energii elektrycznej jest działalnością koncesjonowaną. Dlatego nawet
jeżeli następczo organ regulacji energetyki uzna, że decyzja koncesyjna była
wadliwa, to jest taką decyzją związany w postępowaniu w sprawie wydanie
świadectwa pochodzenia energii. Jeżeli jednak z decyzji koncesyjnej nie wynika, że
koncesja została udzielona przedsiębiorstwu energetycznemu na prowadzenie
działalności wytwórczej w odnawialnym źródle energii, wówczas taka decyzja nie
wiąże w postępowaniu w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia energii w
zakresie dotyczącym cech instalacji wytwórczej.
Kwestia oceny treści decyzji koncesyjnej, wokół której toczy się spór między
powodem a Prezesem URE, należy jednak do sfery oceny dowodów (por. wyrok
NSA z 19 stycznia 2010 r., II FSK 1373/08) i nie może zostać rozstrzygnięta przez
Sąd Najwyższy w postępowaniu zainicjowanym na podstawie art. 390 k.p.c.
Z kolei do rozstrzygnięcia wątpliwości Sądu drugiej instancji co do zakresu
postępowania wyjaśniającego w sprawach o wydanie świadectwa pochodzenia,
wystarczająca jest „zwykła” wykładnia art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego.
Zgodnie z art. 9e ust. 1 Prawa Energetycznego świadectwo pochodzenia jest
„potwierdzeniem wytworzenia energii elektrycznej w instalacji odnawialnego źródła
energii”. Do wydawania świadectw pochodzenia stosuje się odpowiednio przepisy
k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń, zatem świadectwo pochodzenia stanowi
urzędowe potwierdzenie, że w określonym czasie w konkretnej instalacji wytwórczej
mającej charakter odnawialnego źródła energii wytworzona została określona ilość
energii elektrycznej. Prezes URE nie dysponuje z urzędu wszystkimi danymi, które
pozwoliłby mu wydać zaświadczenie, w szczególności informacją o ilości energii
elektrycznej wytworzonej w okresie objętym wnioskiem w instalacji odnawialnego
źródła energii, której dotyczy wniosek. Prezes URE dysponuje co najwyżej
informacją, czy dane źródło energii jest źródłem odnawialnym, jeżeli stosownej
kwalifikacji instalacji wytwórczej dokonał w dedykowanym do tego postępowaniu
administracyjnym.
Zgodnie z art. 9e ust. 3 Prawa energetycznego przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń stosuje się do
wydawania świadectw pochodzenia „odpowiednio”. Art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia
organ administracji do przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia,
11
postępowania wyjaśniającego „w koniecznym zakresie”. Postępowanie
wyjaśniające w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia możliwe jest
tylko w ograniczonym zakresie, który jest węższy niż ma to miejsce w
postępowaniu ogólnym. Wyklucza się prowadzenie klasycznego postępowania
dowodowego. Jednocześnie, w piśmiennictwie przyjmuje się, że odmowa wydania
zaświadczenia może nastąpić w przypadku, gdy „zainteresowany żąda
potwierdzenia nieprawdziwych faktów lub stanu prawnego”, zaś w orzecznictwie
jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia podaje się niemożność spełnienia
przez organ żądania co do treści zaświadczenia (uchwała NSA w Warszawie z dnia
30 września 1996 r., OPK 17/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 13). Przesłanką wydania
postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia może być więc stwierdzenie
przez organ niezgodności między dookreślonym we wniosku stanem faktycznym
dotyczącym wnioskodawcy a stanem faktycznym zrekonstruowanym przez organ
na podstawie posiadanych informacji. Skoro Prezes URE w ograniczonym stopniu
dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie świadectwa pochodzenia, a dane te
nie są zawarte w klasycznych zbiorach stanowiących zasób danych będących
podstawą wydania zaświadczenia (jak ewidencje, rejestry, itp.) w postępowaniu
prowadzonym z wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia energii, w zakresie
koniecznym do rozpoznania wniosku Prezes URE musi mieć możliwość
potwierdzenia podstawowej okoliczności, jaką jest status instalacji wytwórczej jako
odnawialnego źródła energii. W postępowaniu tym, jak trafnie argumentuje się w
przedstawionej przez powoda opinii prawnej, Prezes URE nie może dokonywać
ustaleń prawnych odmiennych od dokonanych w toku postępowania o wydanie
koncesji. Jeżeli jednak z decyzji koncesyjnej nie wynika kwalifikacja instalacji
wytwórczej jako odnawialnego źródła energii, wówczas Prezes Urzędu może w
postępowaniu wyjaśniającym sprawdzić, czy instalacja wytwórcza objęta wnioskiem
o wydanie świadectwa pochodzenia energii spełnia warunki określone w
stosownych przepisach wykonawczych. Takie działanie Prezesa URE mieści się w
przesłance „koniecznego zakresu” wyjaśnień niezbędnych do potwierdzenia faktów
stanowiących podstawę wydania świadectwa pochodzenia energii oraz znajduje
oparcie w „odpowiednim” zastosowaniu przepisów o zaświadczeniach do
postępowania w przedmiocie wydania świadectwa pochodzenia.
12
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
postanowienia.
eb