Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 5/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 lutego 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Antoni Górski
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa D. B., J.Z.
i A. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 10 lutego 2016 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 25 lipca 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 1 października 2012 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził o
Skarbu Państwa - Wojewody […] na rzecz D. B. kwotę 638.350 zł, na rzecz J. Z.
kwotę 425.566,67 zł i na rzecz A. Z. kwotę 212.783,33 zł wraz z ustawowymi
odsetkami oraz orzekł o kosztach procesu. Ustalił, że do 1945 r. własność
nieruchomości położonej przy ul. P. […] w W. przysługiwała W. Z. i A. B., których
następcami prawnymi są powodowie. Wniosek o przyznanie prawa własności
czasowej tej nieruchomości, złożony na podstawie art. 7 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy, został rozstrzygnięty negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady
Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 22 czerwca 1953 r. Powyższa decyzja została
utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarski Komunalnej z dnia 23 września
1953 r., natomiast decyzją z dnia 25 maja 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast stwierdził wydanie decyzji z dnia 23 września 1953 r. w części
dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11 z naruszeniem prawa,
a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia 15 listopada 1999 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydium
Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 22 czerwca 1953 r. i przekazało sprawę do
ponownego rozpoznania. Decyzjami z dnia 27 września 2001 r. Prezydent Miasta
Stołecznego Warszawy ustanowił na rzecz powodów prawo użytkowania
wieczystego co do udziału wynoszącego łącznie 0,302 w odniesieniu do gruntów
wskazanych w tej decyzji, w tym na rzecz D. B. w 3/6, a na rzecz A. Z., D. Z. oraz J.
Z. po 1/6. Jednocześnie stwierdzono, że w budynku znajdującym się na gruncie
przekazanym w użytkowanie wieczyste, sprzedano lokale mieszkalne nr 3, 4, 5, 6,
8, 9, 10 i 11 wraz z udziałami w gruncie wynoszącymi 0,698 części, przypadających
właścicielom tych lokali, a w części budynek stanowi własność dawnych
współwłaścicieli. Co do lokali nr 5, 6, 10 i 11 wydano decyzje o ich sprzedaży przed
dniem 27 maja 1990 r., a następnie umowami zawartymi w formie aktu notarialnego
ustanowiono odrębną własność tych lokali wraz ze związanymi z nimi prawami
współwłasności w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania
wieczystego do gruntu. W 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
3
Warszawie stwierdziło, że decyzje o sprzedaży lokali nr 5, 6, 10, 11 zostały wydane
z naruszeniem prawa, gdyż wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia
dekretowego budynek nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa. Wartość w/w
lokali wraz ze związanym z nimi prawem do nieruchomości wspólnej, według stanu
lokali na dzień wydania wadliwych decyzji o sprzedaży i cen obecnych, biegły
oszacował na 1.276.700 zł. Sąd Okręgowy uznał, że podstawą odpowiedzialności
pozwanego Skarbu Państwa jest art. 160 k.p.a. Sąd podkreślił, że stwierdzenie
wadliwości decyzji o sprzedaży lokali przesądziło o bezprawności zachowania
pozwanego. Powodowie wykazali również, że gdyby nie zostały wydane sprzeczne
z prawem decyzje o sprzedaży lokali, to utracona własność lokali zostałaby im
przywrócona i nie ponieśliby szkody. Co do zasady utrata praw do nieruchomości
należącej do poprzedników powodów była wywołana niezgodną z prawem decyzją
z dnia 23 września 1953 r. Nie da się jednak pominąć, że ponowne rozpoznanie
wniosku dekretowego mogło doprowadzić do odzyskania tytułu prawnego do lokali,
a tym samym nie powstałby uszczerbek w majątku powodów. Uzasadniało to
przyjęcie istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą
powodów, a wydaniem niezgodnych z prawem decyzji o sprzedaży lokali. Decyzje
te pozostają w obiegu prawnym, a tym samym powodowie nie mogą domagać się
zwrotu lokali. Sąd nie podzielił zarzutu przedwczesności powództwa. Podkreślił, że
decyzją z dnia 25 maja 1999 r. stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji
organu II instancji w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11,
a to oznacza, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23 września 1953
r. w w/w części nadal pozostaje w mocy. Sąd Okręgowy uznał za bezzasadny także
zarzut przedawnienia.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. oddalił apelację strony
pozwanej. Podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.
Sąd drugiej instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie
ma ocena, czy pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji o sprzedaży lokali a szkodą
powodów zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Wskazał,
że w judykaturze przyjmuje się, że na podstawie art. 7 dekretu z dnia 28
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy po stronie gminy m.st. Warszawy (później Skarbu Państwa) istniał
4
obowiązek ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), a po
stronie byłego właściciela gruntu uprawnienie majątkowe do domagania się
ustanowienia tego prawa, które mogły być realizowane tylko w postępowaniu
administracyjnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r. III CZP
6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4). Pochodną rozstrzygnięcia o powyższym prawie
było zachowanie prawa własności budynków położonych na nieruchomości.
Niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez Gminę (Skarb Państwa)
wskazanego wyżej obowiązku, godzące w uprawnienie właściciela, było
działaniem powodującym szkodę. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie
zachodziły materialnoprawne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku
dekretowego poprzedników prawnych powodów. Potwierdza to zarówno decyzja
nadzorcza z 1999 r., jak i późniejsze decyzje Prezydenta m.st. Warszawa wydane
po ponownym rozpoznaniu wniosku. Ich treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że
wniosek poprzedników powodów powinien być uwzględniony. Wadliwa decyzja
o odmowie przyznania własności czasowej nie miała jednak o tyle charakteru
definitywnego, że nie eliminowała możliwości uzyskania prawa w przyszłości.
Stwierdzenie nieważności tej decyzji, do czego w części doszło, mogło pozwolić na
przywrócenie w naturze prawa własności budynku oraz otworzyć drogę do
ponownego rozpoznania wniosku i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
Taka możliwość odpadła w następstwie zadysponowania lokalami i częścią
nieruchomości wspólnej na rzecz najemców. Z uwagi na nieodwracalne skutki
prawne, jakie wywołały decyzje o sprzedaży lokali, pozostać one musiały w obrocie
prawnym; to też ostatecznie było przyczyną częściowego stwierdzenia
niezgodności z prawem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej
i w konsekwencji pozbawienia powodów szans na uzyskanie nieruchomości
w szerszym od otrzymanego zakresie. Decyzje o sprzedaży spowodowały zatem
niemożność zadośćuczynienia, w pewnej części, wnioskowi dekretowemu
uprawnionego podmiotu. W świetle powyższego, związek pomiędzy wydaniem
decyzji i szkodą jawi się jako oczywisty. Sąd drugiej instancji wskazał, że takie
stanowisko prezentowane było niejednokrotnie, zarówno przez Sąd Apelacyjny
w Warszawie (wyroki w sprawach: I ACa 946/08, I ACa 1159/09, I ACa 19/10,
I ACa 557/11, I ACa 1165/12), jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki:
5
z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12, Lex nr 1308003; z dnia 4 października
2012 r., l CSK 632/11, Lex nr 1228532 i z dnia 4 października 2012 r., I CSK
665/11 Lex nr 1228533). Podniósł, że w judykaturze prezentowane jest także
stanowisko odmienne, wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca
2013 r., I CSK 637/12, jednakże podkreślił, że nie prezentuje ono utrwalonego i
jednolitego kierunku wykładni.
W skardze kasacyjnej strona pozwana zarzuciła naruszenie art. 160 § 1
i § 6 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w stosunku do decyzji nadzorczych
stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji umożliwiających zbycie
lokali, gdy prejudykat mogła stanowić wyłącznie decyzja nadzorcza odnosząca się
do decyzji dekretowej, odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej oraz
naruszenie art. 361 § 1 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się
w przyjęciu, że pomiędzy decyzjami zezwalającymi na sprzedaż lokali a szkodą
w majątku powodów w postaci uraty prawa własności tych lokali zachodzi
adekwatny związek przyczynowy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez oddalenie powództwa.
Sąd Najwyższy rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że Sąd Apelacyjny
zasadnie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu było istnienie
normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji
zezwalających na sprzedaż lokali znajdujących się na nieruchomości objętej
działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej; dekret o gruntach warszawskich),
których wadliwość stwierdzono w decyzji nadzorczych wydanych w 2007 r.,
a szkodą powodów polegającą na utracie własności tych lokali z uwagi na brak
możliwości przywrócenia im ich własności.
Powyższe zagadnienie, które pojawiło się w rozpoznawanej sprawie, nie jest
jednolicie oceniane zarówno w judykaturze sadów powszechnych, jak
i w judykaturze Sądu Najwyższego. Wskazują na to wyraźnie już przykłady
orzeczeń powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W judykaturze
przytaczane są istotne argumenty na rzecz każdego z tych stanowisk. Stanowisko
6
negujące istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji
zezwalających na sprzedaż lokali a szkodą związaną z utratą ich własności,
uzasadniane jest głównie przez stwierdzenie, że źródłem szkody jest w tym
przypadku wadliwa decyzja odmawiająca ustanowienia prawa własności czasowej
(dalej; decyzja dekretowa), gdyż jej wydanie powodowało utratę prawa własności
budynków, w których, znajdowały się sprzedawane później lokale mieszkalne. W
konsekwencji ich sprzedaż przez Skarb Państwa, jako nowego właściciela, nie
miała już znaczenia dla powstania szkody polegającej na utracie prawa własności
lokali. Taki pogląd Sąd Najwyższy wyraził w uzasadnieniu wyroków z dnia 27
listopada 2002 r., I CKN 1215/00 i z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12.
Przeciwne stanowisko odwołuje się głównie do konstrukcji związku przyczynowego
wieloczłonowego, składającego się z szeregu następujących po sobie zdarzeń,
które łącznie powodują skutek w postaci powstania szkody. Wadliwe decyzje
zezwalające na sprzedaż lokali uznawane są za jeden z elementów tak
rozumianego wieloczłonowego związku przyczynowego (zob. uzasadnienie
wyroków Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11 i z dnia
15 lutego 2013 r., I CSK 332/12 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia
2014 r., III CZP 49/14).
W zaskarżonym wyroku Sąd Apelacyjny opowiedział się za poglądem
dopuszczającym istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy
wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej zezwalającej na sprzedaż lokali
najemcom, a szkodą byłych właścicieli nieruchomości, które wbrew pierwotnie
wydawanym decyzjom, odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej,
nie podlegały działaniu dekretu o gruntach warszawskich. Zasadność tego
stanowiska, prezentowanego również kilkakrotnie przez Sąd Najwyższy, budzi
jednak wątpliwości z kilku powodów. Po pierwsze koncepcja ta nie wyklucza jako
źródła szkody wadliwej decyzji dekretowej. W judykaturze ocena, że wadliwa
decyzja dekretowa jest źródłem szkody jest zdecydowanie aprobowana
(zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03).
Nawet zaś przy przyjęciu konstrukcji wieloczłonowego związku przyczynowego,
obejmującego także wadliwą decyzję o sprzedaży lokali, niezgodna z prawem
decyzja dekretowa musiałaby być niewątpliwie traktowana jako zasadnicze źródło
7
szkody. W judykaturze powszechnie prezentowane jest stanowisko, że uzyskanie
decyzji administracyjnej, stwierdzającej wadliwość decyzji dekretowej, spełnia
wymóg uzyskania prejudykatu umożliwiającego dochodzenie odszkodowania na
podstawie art. 4171
§ 2 k.c. Skoro w oparciu o ostateczną decyzję nadzorczą,
stwierdzającą wadliwość decyzji dekretowej, powstaje możliwość dochodzenia
roszczenia odszkodowawczego i rozpoczyna się bieg terminu jego przedawnienia,
to tego rodzaju roszczenie obejmuje wszystkie późniejsze następstwa wadliwej
decyzji dekretowej, w tym rozporządzenie przez Skarb Państwa składnikami
majątku, który stał się jego własnością na podstawie decyzji dekretowej, której
wadliwość stwierdzono po dokonaniu rozporządzenia. Wadliwe decyzje
o sprzedaży lokali nie powodują w istocie powstania szkody związanej z utratą
własności lokali, lecz decydują o nieodwracalnych skutkach decyzji dekretowej.
Z kolei związek przyczynowy wieloczłonowy może obejmować wprawdzie różne
następujące po sobie zdarzenia, ale wyłącznie do momentu powstania szkody.
Według przedstawionego wyżej stanowiska należałoby zaś przyjąć, że szkoda
związana z wadliwą decyzją dekretową, powstawała w chwili, w której ta decyzja
wywoływała skutki określone w przepisach dekretu o gruntach warszawskich.
Przy rozstrzygnięciu zagadnienia dotyczącego istnienia normalnego związku
przyczynowego między wadliwą decyzją zezwalającą na sprzedaż lokali, a szkodą
związaną z utratą ich własności, powstaje także wątpliwość związana z różnymi
typami decyzji nadzorczych, w których stwierdzana jest nieważność decyzji
dekretowych lub ich wydanie z naruszeniem prawa, co ma znaczenie dla bytu
decyzji dekretowych. W przypadku wydania decyzji nadzorczej stwierdzającej
wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, ta wadliwa decyzja wywołuje
nadal wynikające z niej skutki prawne, co może mieć znaczenie dla określenia
źródła szkody. Wskazuje na to treść Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r.,
III CZP 49/14, w której dopuszczono możliwość uznania za źródło szkody wadliwej
decyzji zezwalającej na sprzedaż lokali, jednakże przy zastrzeżeniu, że w decyzji
nadzorczej stwierdzono nieważność decyzji dekretowej. W rozpoznawanej sprawie,
w odniesieniu do lokali objętych sporem, została wydana decyzja stwierdzająca,
że w tym zakresie decyzja dekretowa została wydana z naruszeniem prawa.
8
Z tych względów, Sąd Najwyższy, który rozpoznawał skargę kasacyjną
uznał za celowe odroczenie wydania orzeczenia i przekazanie tego zagadnienia do
rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego, na podstawie art.
39817
§ 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2015 r.,
III CZP 22/15 uznał, że jeżeli stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji
odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7
ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na
obszarze m. st. Warszawy, to źródłem poniesionej przez niego szkody nie jest
decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości,
także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. To stanowisko,
zgodnie z art. 39817
§ 2 k.p.c., wiąże obecnie Sąd Najwyższy w rozpoznawanej
sprawie, co przesądzało o zasadności skargi kasacyjnej. Dlatego też zaskarżony
wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c.
kc