Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 367/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 26 lutego 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Anna Kozłowska (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Władysław Pawlak (sprawozdawca)
Protokolant Katarzyna Jóskowiak
w sprawie z powództwa M. J. i N. J.
przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 26 lutego 2016 r.,
skargi kasacyjnej powódki M.J.
od wyroku Sądu Okręgowego w B.
z dnia 6 marca 2015 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Okręgowemu w B. do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem, Sąd Okręgowy oddalił apelację powodów od wyroku
Sądu Rejonowego w B., którym oddalono powództwo M.J. i N.J., wniesione w dniu
13 grudnia 2013 r. przeciwko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w
Warszawie (zwana dalej ARiMR) o zapłatę kwoty 50 000 zł, z ustawowymi
odsetkami, tytułem odszkodowania.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące okoliczności:
W dniu 3 marca 2008 r., powódka M. J. wystąpiła do strony pozwanej z
wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu „Ułatwienie startu
młodym rolnikom”, na tej podstawie, że w dniu 23 kwietnia 2007 r. wraz z mężem N.
J. stała się właścicielką na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej
gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,58 ha. Decyzją z dnia 30 lipca 2008 r.,
Dyrektor […] Oddziału ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej pomocy,
wskazując, że w skład gospodarstwa rolnego powódki, stanowiącego przedmiot
wspólności majątkowej małżeńskiej, wchodzi także udział we współwłasności
nieruchomości będącej wspólnotą gruntową. W wyniku odwołania powódki Prezes
ARiMR decyzją z dnia 28 stycznia 2009 r. uchylił decyzję organu administracyjnego
pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując,
że powódka spełnia wymagania uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Po
ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny pierwszej instancji decyzją z
dnia 13 maja 2009 r. przyznał powódce pomoc finansową w kwocie 50 000 zł,
jednak decyzją nadzorczą z dnia 15 października 2009 r., Prezes ARiMR stwierdził
jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja pozytywna w
przedmiocie wniosku powódki mogła być wydana w nieprzekraczalnym 18 -
miesięcznym terminie, liczonym od dnia rozpoczęcia przez nią działalności
rolniczej, czyli od dnia 23 kwietnia 2007 r. Od tej decyzji nadzorczej powódka
wniosła odwołanie oraz wniosek o przyznanie odszkodowania w oparciu o przepis
art. 161 k.p.a., ale Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 17 marca 2010
r. utrzymał w mocy decyzję nadzorczą i umorzył postępowanie w przedmiocie
przyznania odszkodowania.
3
Decyzją z dnia 18 marca 2010 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek
odwołania powódki, stwierdził nieważność kasatoryjnej decyzji Prezesa ARiMR
z dnia 28 stycznia 2009 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
W konsekwencji, Prezes ARiMR jako organ administracyjny drugiej instancji,
rozpoznając ponownie odwołanie powódki, decyzją z dnia 28 maja 2010 r. utrzymał
w mocy decyzję organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 30 lipca
2008 r., podnosząc, że ze względu na upływ materialno-prawnego 18 -
miesięcznego terminu, liczonego od dnia rozpoczęcia przez rolnika działalności
rolniczej, decyzja pozytywna nie mogła już zapaść. Skargę powódki na tą decyzję,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (zwany dalej WSA) oddalił wyrokiem z dnia
14 grudnia 2010 r.
W takim stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo
z uwagi na brak przedstawienia przez powodów prejudykatu w rozumieniu art. 417¹
§ 2 i 3 k.c., tj. orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem decyzji, bądź
stwierdzającego niezgodność z prawem jej niewydania. Niezależnie od tego, strona
pozwana skutecznie podniosła zarzut przedawnienia roszczenia z art. 442¹ § 1 k.c.
W ocenie Sądu Rejonowego, powodowie powzięli wiedzę o szkodzie i o osobie
zobowiązanej do jej naprawienia z decyzji Prezesa ARiMR z dnia 15 października
2009 r., a najpóźniej z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca
2010 r. Zatem jeszcze przed wniesieniem powództwa (13 grudnia 2013 r.), upłynął
trzyletni termin przedawnienia. Nadto w odniesieniu do powoda N. J., Sąd
Rejonowy zakwestionował przysługiwanie mu przymiotu legitymacji procesowej
czynnej, skoro nie był wnioskodawcą, względnie uczestnikiem postępowania
administracyjnego.
Orzekając w przedmiocie apelacji powodów, Sąd drugiej instancji podzielił
stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku legitymacji procesowej
czynnej po stronie powoda N. J. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej, podkreślił, że powodowie swoje roszczenie
wywodzili z decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 30 lipca
2008 r., (co do której nie przedstawili prejudykatu, o którym mowa w art. 417¹ § 2 i 3
k.c.) oraz z decyzji kasatoryjnej organu administracyjnego drugiej instancji z dnia 28
stycznia 2009 r., w przypadku której - wbrew stanowisku Sądu Rejonowego -
4
wykazali prejudykat w postaci decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z dnia 18 marca 2010 r., ale uznał roszczenia powodów za przedawnione,
przyjmując początek biegu terminu przedawnienia z chwilą uzyskania przez tą
decyzję nadzorczą atrybutu ostateczności. Potwierdzeniem tej tezy, w ocenie Sądu
drugiej instancji, jest też treść decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17
marca 2010 r., w której powódka w związku z jej wnioskiem o odszkodowanie,
została poinformowania o podstawach prawnych odpowiedzialności za szkodę
wyrządzoną działaniem (zaniechaniem) organu administracji publicznej. Z tymi
decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - zdaniem Sądu Okręgowego - należy
również łączyć wiedzę powódki o szkodzie i o podmiocie zobowiązanym do jej
naprawienia w wypadku przyjęcia ogólnej odpowiedzialności odszkodowawczej z
art. 417 § 1 k.c., za szkodę związaną z przewlekłym działaniem pozwanej, które
doprowadziło do niewydania we właściwym terminie decyzji administracyjnej.
W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie Sądu drugiej instancji, nie było
podstaw do uznania argumentacji powódki, jakoby o szkodzie i o osobie
zobowiązanej do jej naprawienia dowiedziała się dopiero z wyroku WSA z dnia
14 grudnia 2010 r. Z kolei analizując skorzystanie przez stronę pozwaną z zarzutu
przedawnienia pod kątem przesłanek z art. 5 k.c., wskazał, że powódka poza
ogólnymi uwagami co do podstaw stosowania tego przepisu, nie skonkretyzowała
okoliczności, które uzasadniałyby nieuwzględnienie tegoż zarzutu z uwagi na
zasady współżycia społecznego. Nie wykazała też, aby znajdowała się
w szczególnej sytuacji uniemożliwiającej jej realne dochodzenie roszczenia
odszkodowawczego przed upływem terminu przedawnienia.
W skardze kasacyjnej, powódka M. J., zaskarżając wyrok Sądu drugiej
instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie temu Sądowi sprawy do
ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i orzeczenia co do istoty
sprawy.
Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 417¹ § 2 i k.c. w zw.
z art. 442¹ § 1 k.c. i art. 5 k.c. oraz art. 361 § 1 i 2 k.c., art. 363 k.c. i art. 77
Konstytucji RP.; art. 417¹ § 2 i 3 k.c. w zw. z art. 287 pkt. 1 i 2 i art. 3 § 2 pkt 8 oraz
art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a.
(według stanu obowiązującego w okresie od października 2008 r. do dnia
5
28 stycznia 2009 r.); art. 442¹ § 1 k.c. w zw. z art. 417¹ § 1 k.c., art. 156 k.p.a. i art.
145 k.p.a.; art. 417 k.c. i art. 417¹§ 2 i 3 k.c. w zw. z art. 442¹ k.c. oraz art. 287 pkt.
2 p.p.s.a. i art. 33 § 2 p.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:
art. 382 k.p.c. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., art. 387 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2
k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I. Przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów naruszenia prawa
materialnego doprowadziła do połączenia trzech podstaw prawnych
odpowiedzialności odszkodowawczej strony pozwanej, tj. art. 417¹ § 2 k.c., art. 417¹
§ 3 k.c. i art. 417 § 1 k.c. W celu uporządkowania wskazywanych przez powódkę
podstaw prawnych zobowiązania deliktowego strony pozwanej, każdą z nich należy
omówić odrębnie w ramach przyjętej przez Sądy obu instancji podstawy faktycznej
rozstrzygnięcia.
W bezspornym stanie faktycznym, na podstawie którego zapadł zaskarżony
wyrok, źródłem szkody po stronie powódki było zaniechanie wydania przez organy
administracyjne działające z ramienia strony pozwanej, wykonującej władzę
publiczną, decyzji przyznającej jej pomoc finansową ze środków unijnych
w terminie wynikającym z § 7 ust. 2 w zw. z § 26a ust. 2 rozporządzenia Ministra
Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych
warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania „Ułatwienie startu
młodym rolnikom”, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata
2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., zwane dalej „rozp. z dnia
17 października 2007 r.”.), to znaczy nie później niż przed upływem terminu
18 miesięcy liczonych od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej
przez rolnika ubiegającego się o tę pomoc. Przepis ten został skorelowany z art. 13
ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.,
ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)
nr 1698/2005, w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski
Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE L
368 z 23 grudnia 2006 r. z późn. zm.), stosownie do którego indywidualną decyzję
o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników, podejmuje
się nie później niż 18 miesięcy po rozpoczęciu przez nich działalności rolniczej.
6
Powódka - co również jest niesporne - spełniła wszystkie wymagania prawne
do uzyskania pomocy finansowej, czego wyrazem była decyzja organu
administracyjnego pierwszej instancji z dnia 13 maja 2009 r. (k. 18), wydana
w następstwie dokonanej przez organ administracyjny drugiej instancji wykładni
przepisów w kasatoryjnej decyzji z dnia 28 stycznia 2009 r. Wprawdzie, w trybie
nadzorczym została stwierdzona nieważność decyzji z dnia 13 maja 2009 r., ale
tylko z tej przyczyny, że została wydana po upływie 18 miesięcy, od dnia
rozpoczęcia przez powódkę działalności rolniczej (k. 25, 72).
Zważywszy na datę rozpoczęcia przez nią wraz z mężem tejże działalności
(23 kwietnia 2007 r.), 18 - miesięczny termin do wydania decyzji, uwzględniającej
jej wniosek z dnia 3 marca 2008 r., przypadł na 23 października 2008 r. Paragraf
26 b ust. 2 rozp. z dnia 17 października 2007 r. wprowadzał obowiązek wydania
decyzji w sprawie przyznania pomocy w terminie 120 dni, od dnia złożenia wniosku.
Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju
obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz
Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.), odwołanie od
decyzji w sprawie przyznania pomocy rozpatruje się w terminie 2 miesięcy od dnia
otrzymania odwołania. Odwołanie powódki od odmownej decyzji Dyrektora […]
Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 lipca 2008 r. wpłynęło 11 sierpnia 2008 r.
(k.12).
Dokonana przez organy administracyjne w ostatecznych decyzjach ocena
charakteru prawnego terminu końcowego, w którym powódka mogła uzyskać
pomoc finansową w ramach programu „Ułatwienie startu młodym rolnikom”, jest
wiążąca w niniejszej sprawie. Zagadnienie to zostało przesądzono także
prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 14 grudnia 2010 r. W związku z tym podjęta
przez powódkę w ramach drugiej podstawy kasacyjnej próba zdyskwalifikowania tej
wykładni z powołaniem się na pismo Departamentu Działań Społecznych
i Środowiskowych w W. z dnia 30 marca 2009 r., nie mogła doprowadzić do
zamierzonych przez nią skutków prawnych. Natomiast wątpliwości dotyczące
wykładni związanej z tym przepisem były adekwatne przy ocenie podniesionego
przez stronę pozwaną zarzutu przedawnienia, w kontekście art. 5 k.c.
7
II. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, prejudykatem
w rozumieniu art. 417¹§ 2 i 3 k.c. nie jest wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2010 r.
Zgodnie bowiem z art. 287 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270,
z późn. zm., dalej p.p.s.a.), gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję,
a organ rozpoznając ponowne sprawę umorzy postępowanie, względnie jeśli sąd
w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu lub ustali przeszkodę prawną
uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie która poniosła szkodę
służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W rozpoznawanej sprawie
żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi. Wspomnianym wyrokiem WSA oddalił
skargę powódki na decyzję Prezesa AR i MR z dnia 28 maja 2010 r. utrzymującą
w mocy decyzję z dnia 30 lipca 2008 r., podkreślając że z uwagi na upływ terminu
18 miesięcy od dnia rozpoczęcia prowadzenia przez powódkę działalności rolniczej,
nie mogła być już wydana decyzja uwzględniająca jej wniosek o przyznanie
pomocy finansowej, pomimo spełnienia przez nią wszystkich innych warunków
wymaganych prawem. Dlatego wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie wniosku
powódki po upływie tego terminu samo w sobie nie stanowi podstawy do
stwierdzenia jej nieważności, gdyż nie była niezgodna z prawem, co zostało
wyeksponowane w uzasadnieniu wyroku WSA, który w związku z tym nie ustalił też
przeszkody prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie jej nieważności.
W efekcie, źródłem szkody konstruowanej przez powódkę jako utracone
korzyści (lucrum cessans) w postaci pomocy finansowej ze środków publicznych,
w stanie faktycznym tej sprawy nie jest wydanie decyzji niezgodnej z prawem,
skoro w związku z upływem wskazanego terminu nie mogła zapaść ostateczna
decyzja przyznająca jej tą pomoc. Jakkolwiek na co trafnie zwrócił uwagę Sąd
drugiej instancji, prejudykatem w rozumieniu art. 417¹ § 2 k.c. jest decyzja
nadzorcza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2010 r. stwierdzająca
nieważność kasatoryjnej decyzji Prezesa ARiMR z dnia 28 stycznia 2009 r., z tego
względu, że po pierwsze, organ administracyjny dysponował kompletnym
materiałem dowodowym i pełną dokumentacją do merytorycznego rozstrzygnięcia,
a po drugie wobec upływu 18 - miesięcznego terminu, bezpodstawne było
przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jeśli
8
więc, w dniu 28 stycznia 2009 r. nie mogła zostać wydana decyzja uwzględniająca
wniosek powódki, wobec upływu terminu 18 miesięcy, to pomiędzy wskazaną
decyzją kasatoryjną a tak określoną szkodą nie zachodzi adekwatny związek
przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.).
Ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia wywołany skargą powódki
(legalność ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania pomocy ze środków
publicznych), wyrok WSA z 14 grudnia 2010 r. nie jest też prejudykatem, o którym
mowa w art. 417¹ § 3 k.c. Treść sentencji nie podpada pod normy zawarte w art.
149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie
wydawania przez organy administracyjne decyzji). Nie stanowią także prejudykatu
zapadłe w tej sprawie w trybie nadzorczym decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju
Wsi z dnia 17 i 18 marca 2010 r., ponieważ treść ich sentencji, także z uwagi na
zakres rozstrzygnięcia implikowany zaskarżonymi decyzjami, nie odpowiada
wymogom z art. 37 § 2 k.p.a. w ówczesnej wersji. Zarówno Minister Rolnictwa
i Rozwoju Wsi, jak i WSA jedynie ubocznie w uzasadnieniu do merytorycznych
rozstrzygnięć, zwracały uwagę na niedochowanie przez organ administracyjny
drugiej instancji terminu do wydania decyzji.
Rozważając kluczową w tej sprawie kwestię konieczności wylegitymowania
się przez powódkę stosownym prejudykatem jako przesłanki dochodzenia
roszczenia, bądź też jego braku, a w efekcie umiejscowienie źródła
odpowiedzialności strony pozwanej w przepisie art. 417 § 1 k.c., trzeba mieć na
uwadze szczególne okoliczności natury prawnej, bowiem z jednej strony
przedstawione wyżej przepisy dotyczące terminów do rozpoznawania wniosku
w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych oraz
odwołania w tym przedmiocie, nie zostały zachowane. Organ administracyjny
wyższej instancji powinien był wydać decyzję do 11 października 2008 r., skoro
odwołanie wpłynęło 11 sierpnia 2008 r. Z drugiej strony, ze względu na konstrukcję
szkody, której naprawienia domaga się powódka, istotniejsze było dochowanie
przez organ administracyjny 18 miesięcznego terminu liczonego od rozpoczęcia
przez powódkę działalności rolniczej, ponieważ ze względu na jego materialno-
prawny charakter, po jego upływie uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej
ze środków publicznych wygasało. Powódka spełniwszy wszystkie przesłanki
9
wymagane prawem i to już na etapie postępowania przed organem
administracyjnym pierwszej instancji, nie miała wpływu na zaniechanie wydanie
decyzji pozytywnej do dnia 23 października 2008 r. przez organ odwoławczy.
W konsekwencji niewydanie w ogóle decyzji doprowadziło do powstania
kreowanej przez powódkę szkody majątkowej, lecz zaniechanie jej wydania przez
organ administracyjny drugiej instancji w terminie, którego dochowanie miało
zasadnicze znaczenie dla pozytywnej realizacji uprawnień materialno-prawnych
powódki. Zaniechanie to było bezprawne, gdyż decyzja powinna być wydana do
11 października 2008 r., tym bardziej, że organ administracyjny drugiej instancji nie
prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnotować trzeba, że
przepis art. 417¹ § 3 k.c. stanowi o szkodzie wyrządzonej przez niewydanie decyzji,
natomiast art. 417 § 1 k.c. łączy odpowiedzialność odszkodowawczą osoby prawnej
za szkody wyrządzone zachowaniem, polegającym na niezgodnym z prawem
zaniechaniu przy wykonywaniu władzy publicznej. Jest to zatem inny rodzaj
bezprawia organu administracyjnego, aniżeli niewydanie decyzji w ogóle.
Nie można wymagać od poszkodowanego, aby wykazał przewlekłość,
bezczynność bądź niewydanie decyzji stosownym prejudykatem, skoro nie tylko
kwestia procedowania przez organy administracyjne z zachowaniem terminów
załatwienia sprawy, wyznaczonych normatywnie (w tej sprawie do 11 października
2008 r.), ale przede wszystkim uchybienie późniejszemu terminowi
(23 października 2008 r.), którego dochowanie miało wpływ na zrealizowanie
uprawnienia materialno-prawnego strony postępowania administracyjnego,
doprowadziło do wyrządzenia szkody. Podkreślić należy, że z uwagi na krótkie
terminy, których ścisłe przestrzeganie przez organy administracyjne gwarantowało
zachowanie tego uprawnienia, wniesienie zażalenia w trybie k.p.a. na
niezałatwienie sprawy byłoby bezprzedmiotowe w wówczas obowiązującym stanie
prawnym, bowiem wyznaczenie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy nie
miałoby znaczenia (art. 37 § 2 k.p.a.). To samo dotyczy możliwości wniesienia do
sądu administracyjnego skargi na bezczynność (art. 149 p.p.s.a. w kontekście
również art. 154 § 1-6 p.p.s.a. w ówczesnym brzmieniu).
III. Zgodnie z art. 442¹§ 1 k.c., roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej
czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia,
10
w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej
naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż 10 lat od dnia,
w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Jak wspomniano wyżej,
zdarzeniem wywołującym w tej sprawie szkodę było zaniechanie wydania przez
organ administracyjny drugiej instancji decyzji uwzględniającej odwołanie powódki
od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2008 r. do
dnia 23 października 2008 r. Od tego zdarzenia, czyli od dnia 24 października
2008 r. do momentu wniesienia pozwu, nie upłynął więc 10 - letni termin
przedawnienia (a tempore facti). Jeśli natomiast chodzi o zasadniczy trzyletni
termin przedawnienia, liczony od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się
o szkodzie i o osobie zobowiązanej do jej naprawienia (a tempore scientiae), to nie
można podzielić stanowiska powódki, iż w jej przypadku rozpoczęcie jego biegu
miało miejsce w momencie wydania wyroku przez WSA. Jak trafnie wskazał Sąd
Okręgowy, powołując się na pogląd składu 7 sędziów Sądu Najwyższego wyrażony
w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 lutego 1963 r. (III PO 6/62, OSNCP 1964/5/87),
właściwą chwilą dla określenia początku trzyletniego biegu przedawnienia jest
moment, w którym poszkodowany zdaje sobie sprawę z ujemnych następstw
zdarzenia, wskazujących na fakt powstania szkody, gdy ma świadomość doznanej
szkody.
W stanie faktycznym tej sprawy powódka mogła powziąć wiedzę o szkodzie
i o podmiocie zobowiązanym do jej naprawienia z treści decyzji Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 17 i 18 marca 2010 r., w których organ administracyjny
wyjaśnił charakter prawny 18 - miesięcznego terminu. Nadto umarzając
postępowanie w sprawie zapłaty odszkodowania, którego powódka domagała się
na podstawie art. 161 § 3 k.p.a., poinformował ją (k. 72), że wobec braku
przesłanek do odszkodowania w oparciu o ten przepis, podstawę
odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniem (zaniechaniem) organu
administracji publicznej stanowią przepisy kodeksu cywilnego (art. 417). Źródłem
wiedzy powódki o szkodzie nie mogła być natomiast przywołana decyzja nadzorcza
Prezesa ARiMR z 15 października 2009 r., gdyż z niej wynikało, że ten organ
administracyjny zmienił pogląd w kwestii charakteru prawnego 18 - miesięcznego
terminu, bowiem kilka miesięcy wcześniej, mimo upływu tego terminu w dniu
11
28 stycznia 2009 r., wydał decyzję uchylającą decyzję z dnia 30 lipca 2008 r.,
z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Poza tym w toku było
postępowanie administracyjne wywołane odwołaniem powódki od decyzji z dnia
28 stycznia 2009 r., jak również zaskarżyła tą decyzje nadzorczą z 15 października
2009 r.
W dołączonych do niniejszych akt odpisach z akt administracyjnych nie ma
dowodów doręczenie powódce decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd
drugiej instancji uznał, że doręczenie ich musiało nastąpić przed 13 grudnia 2010 r.
Powódka w skardze z czerwca 2010 r. do WSA na decyzję Prezesa ARiMR z dnia
28 maja 2010 r. powołuje się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia
17 marca 2010 r. (k. 36). Zatem niewątpliwym jest, że wniesienie niniejszego
powództwa (13 grudnia 2013 r.) nastąpiło po upływie trzyletniego terminu
przedawnienia.
Wydanego przez WSA wyroku, na skutek odwołania powódki od decyzji
z dnia 28 maja 2010 r. nie można traktować jako przerywającego bieg
przedawnienia dochodzonego przez nią w niniejszym procesie roszczenia
odszkodowawczego. Nie jest to bowiem czynność, o której mowa w art. 123 § 1 pkt
1 k.c. Sądy administracyjne w zakresie swej kognicji sprawują kontrolę działalności
administracji publicznej (art. 3 p.p.s.a.).
IV. W skardze kasacyjnej powódka trafnie zarzuciła, że podniesienie przez
stronę pozwaną zarzutu przedawnienia stanowi w okolicznościach tej sprawy
nadużycie prawa (art. 5 k.c.).
Przyjęcie sprzeczności zarzutu przedawnienia z zasadami współżycia
społecznego należy do kategorii ocennych i wobec tego może mieć miejsce jedynie
wyjątkowo. Sąd powinien ocenić, czy okoliczności w rozstrzyganej sprawie dają
podstawę do usprawiedliwienia opóźnienia w dochodzeniu spornego roszczenia,
które to opóźnienie nie jawi się też jako nadmierne (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 14 grudnia 2011 r., I CSK 238/11, nie publ.). Znaczenie ma również
charakter dochodzonego roszczenia, a także to, czy w okresie biegu przedawnienia
istniała z uwagi na niejasność stanu prawnego określona, ukształtowana praktyka
rozstrzygania tego rodzaju roszczeń przez organy stosujące prawo (zob. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2011 r., IV CSK 16/11, nie publ.).
12
Przyjmując, że bieg trzyletniego terminu przedawnienia rozpoczął się
w kwietniu-maju 2010 r., opóźnienie w dochodzeniu przez powódkę roszczenia
odszkodowawczego wynosi 7-8 miesięcy, a zatem nie jest nadmierne.
Dopuszczenie do skutecznego skorzystanie przez stronę pozwaną
z instytucji przedawnienia jawi się jako trudne do pogodzenia z zasadą zaufania
obywatela do organów władzy publicznej. Strona pozwana poprzez swoje organy,
rozstrzygając wniosek powódki o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych,
wykonywała władzę publiczną. Jak się okazało, czego wyrazem było stanowisko
organu administracyjnego drugiej instancji wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia
28 stycznia 2009 r., powódka wypełniła wszystkie przesłanki warunkujące
przyznanie jej tej pomocy już na etapie postępowania przed organem
administracyjnym pierwszej instancji. Jednak ostatecznie jej wniosek nie został
pozytywnie uwzględniony wyłącznie wskutek okoliczności istniejących po stronie
organów strony pozwanej, a w szczególności działającego jako organ
administracyjny drugiej instancji, który zaniechał wydania decyzji nie tylko
w terminie wymaganym przez prawo procesowe, ale przed wszystkim w terminie,
którego niezachowanie miało wpływ na utratę przez powódkę przysługującego jej
uprawnienia.
Naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa polegało również i na
tym, że strona pozwana nie podjęła żadnych działań, zmierzających do naprawy
wywołanej przez jej organ sytuacji, która miała negatywny wpływ na sferę
majątkową powódki, po tym jak nastąpiła zmiana stanowiska w kwestii oceny
prawnej charakteru terminu 18-miesięcznego, w kontekście skutków prawnych jego
upływu na treść merytorycznej decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy
ze środków publicznych. Początkowo bowiem organ administracyjny przyjął, iż
upływ tego terminu nie ma znaczenia dla treści takiej decyzji, aby po kilku
miesiącach stosować diametralnie inną interpretacje, która doprowadziła do
pozbawienia powódki przysługujących jej praw materialno-prawnych. Taka sytuacja
kłóci się także z poczuciem sprawiedliwości.
Powódka po uzyskaniu wiedzy o szkodzie podjęła kroki prawne mające na
celu uzyskanie stosownego - w jej przekonaniu koniecznego – prejudykatu jako
przesłanki dla cywilnego procesu odszkodowawczego, czego dowodem jest treść
13
żądania zawartego w odwołaniu do WSA od decyzji z dnia 28 maja 2010 r.
Wprawdzie powódka była informowana zarówno przez Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi, jak i przez WSA o możliwości dochodzenia naprawienia szkody na
drodze sądowej w oparciu o przepisy o odpowiedzialności deliktowej z k.c.,
jednakże w związku z jej mniemaniem o potrzebie uzyskania prejudykatu jako
koniunktywnego warunku skuteczności roszczenia odszkodowawczego, którego
mimo prób nie uzyskała, opóźnienie w dochodzeniu tego roszczenia należy uznać
za usprawiedliwione. Kwestia braku konieczności wylegitymowania się
prejudykatem w rozumieniu art. 417¹ § 2 i 3 k.c. była na gruncie stanu faktycznego
tej sprawy skomplikowana, która to okoliczność nie może obciążać strony
postępowania administracyjnego, a w efekcie wpływać ujemnie na jej sferę prawną
w procesie odszkodowawczym.
Skargę kasacyjną wniosła tylko powódka, która nie sformułowała zarzutów
skierowanych przeciwko rozstrzygnięciu o oddaleniu powództwa jej współmałżonka
z racji przyjęcia przez Sądy obu instancji braku po jego stronie legitymacji
procesowej czynnej. W związku tym, rozstrzygnięcie wywołane skargą kasacyjną
dotyczy orzeczenia Sądu drugiej instancji w stosunku do powódki.
Ze względu na przyjętą podstawę oddalenia apelacji powódki, Sąd drugiej
instancji nie badał (w ramach podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia)
pozostałych kumulatywnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej tj.
szkody i jej wysokości oraz adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy
bezprawnym zaniechaniem organu strony pozwanej przy wykonywaniu władzy
publicznej, a szkodą, Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. art. 39815
§ 1 k.p.c.
oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 398²¹ k.p.c.
db
kc