Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I KZP 17/15
POSTANOWIENIE
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 25 lutego 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Waldemar Płóciennik (przewodniczący)
SSN Tomasz Artymiuk
SSN Małgorzata Gierszon
SSN Jerzy Grubba (sprawozdawca)
SSN Rafał Malarski
SSN Jarosław Matras
SSN Andrzej Ryński
Protokolant Michał Dymiński
przy udziale prokuratora Biura Lustracyjnego IPN Jarosława Skroka
w sprawie osoby lustrowanej – P. O.
w przedmiocie zgodności z prawdą złożonego oświadczenia lustracyjnego
po rozpoznaniu w Izbie Karnej na posiedzeniu
w dniu 25 lutego 2016r.,
przedstawionego na podstawie art. 59 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o Sądzie
Najwyższym (j. t. Dz. U. z 2013r., poz. 499 ze zm.) przez Sąd Najwyższy w składzie
trzyosobowym postanowieniem z dnia 1 października 2015r., zagadnienia
prawnego wymagającego zasadniczej wykładni ustawy:
„Czy treścią ustawy z dnia 18 października 2006r.
o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz. U.
2013, poz. 1388) jest wszelka współpraca z organami
bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 3, art. 3a ust.
1 - 3 tejże ustawy, w tym także okoliczność zmierzająca do
zbierania informacji wywiadowczych, czy też jedynie praca,
2
służba lub pomoc udzielona tym organom zmierzająca do
zwalczania opozycji demokratycznej, związków zawodowych,
stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamania
prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do
życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, trwale
związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz
komunistycznego ustroju totalitarnego w rozumieniu preambuły
przywołanej ustawy?" oraz "czy złożenie oświadczenia o nie
podjęciu współpracy z organami bezpieczeństwa państwa przez
osobę, która nie prowadziła działalności polegającej na
"rozpracowywaniu ludzi" a jedynie tłumaczyła i zbierała w drodze
wywiadowczej materiały dla Zarządu II Sztabu Generalnego
Wojska Polskiego może być uznana za działalność
w usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności czynu
zabronionego?”.
p o s t a n o w i ł:
odmówić podjęcia uchwały.
UZASADNIENIE
P. O. złożył w dniu 9 stycznia 2008r. oświadczenie lustracyjne określone w art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006r. o ujawnieniu informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów
(j. t. Dz. U. z 2013r., poz. 1388 – dalej, jako ustawa lustracyjna).
Orzeczeniem z dnia 4 lipca 2014r., Sąd Okręgowy w W. uznał, że oświadczenie
to nie jest zgodne z prawdą.
Apelację od powyższego orzeczenia wywiódł obrońca lustrowanego.
Zaskarżone orzeczenie zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Sądu
Apelacyjnego z dnia 14 listopada 2014r.
Od tego rozstrzygnięcia kasacje złożyli obrońcy osoby lustrowanej, podnosząc
między innymi zarzut obrazy prawa materialnego – art. 3a ust 1 ustawy z dnia 18
października 2006r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów –
3
polegającej na błędnym zastosowaniu tego przepisu poprzez niedokonanie jego
wykładni z uwzględnieniem celów określonych w preambule ustawy lustracyjnej z
2006r.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz
utrzymanego nim w mocy orzeczenia Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu.
Rozpoznając wniesioną kasację, Sąd Najwyższy w składzie trzyosobowym
uznał, że wyłoniło się zagadnienie prawne wymagające zasadniczej wykładni
ustawy i zwrócił się do powiększonego składu Sądu Najwyższego z pytaniem
zacytowanym na wstępie.
Dyrektora Biura Lustracyjnego IPN w pisemnym wniosku wyraził: „stanowczy
pogląd, iż preambuła ustawy lustracyjnej z 2006r. (mimo że stanowi część tego
aktu prawnego) nie ma charakteru normotwórczego, w tym znaczeniu, iż nie może
być stosowana do wykładni zawężającej ustawowej definicji współpracy, czy też
ustawowej definicji organów bezpieczeństwa państwa, bowiem takie działanie jest
sprzeczne: po pierwsze z treścią przepisów ustawy lustracyjnej z 2006r., po drugie
z oczywistymi celami i zamierzeniami ustawodawcy leżącymi u podstaw uchwalenia
ustawy lustracyjnej z 2006r. i po trzecie z ugruntowanym orzecznictwem sądów
powszechnych”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań nad przedstawionym do rozstrzygnięcia
powiększonemu składowi Sądu Najwyższego pytaniem prawnym stwierdzić należy,
że zgodnie z dyspozycją art. 59 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o Sądzie
Najwyższym (j. t. Dz. U. z 2013r., poz. 499 ze zm.) Sąd Najwyższy, rozpoznając
kasację, może przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi
siedmiu sędziów tego Sądu tylko wówczas, gdy poweźmie poważne wątpliwości co
do wykładni ustawy mającej zastosowanie w danej sprawie. Tymczasem, z treści
uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby Sąd Najwyższy w składzie
trzyosobowym miał w niniejszej sprawie takie wątpliwości. Przeciwnie, Sąd ten
dokonuje jednoznacznej oceny zachowania lustrowanego i w większym stopniu
akcentuje problemy związane z subsumcją ustalonego stanu faktycznego niż z
4
wykładnią samej treści ustawy. Stwierdzić zatem trzeba, że wykładnia jest
procesem mającym za zadanie odtworzenie treści normy prawnej, która przecież
zawsze ma charakter generalny. Na ten proces nie może mieć wpływu konkretna
sytuacja adresata tej normy, czemu w swym pytaniu szczególny walor zdaje się
nadawać Sąd.
W istocie, Sąd Najwyższy w składzie trzyosobowym, zadał dwa pytania.
Pierwsze z nich zmierza do uzyskania odpowiedzi na to, czy osoba lustrowana, w
tej konkretnej sprawie, może być uznana za tajnego współpracownika organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 w rozumieniu ustawy lustracyjnej.
Drugie, do ustalenia, czy możliwe jest w rozpoznawanej sprawie przyjęcie
konstrukcji działania w usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności czynu
zabronionego.
Oba zatem pytania, ze względu na sposób, w jaki zostały sformułowane, w
znacznie większym stopniu, jako wskazano to już wyżej, odnoszą się do sfery
subsumcji, niż wykładni, prawa. W szczególności drugie z zadanych pytań nie
wiąże się z kwestią ustalenia, jaka jest treść normy prawnej, lecz wyłącznie dotyczy
sfery świadomości osoby lustrowanej w zakresie bezprawności jej zachowania, a
więc wyłącznie sfery ustaleń faktycznych.
Jak wydaje się, również odpowiedź na pierwsze z zadanych pytań może nie
mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez
Sąd zadający pytanie. W świetle ustalonego stanu faktycznego, przynajmniej w
takim kształcie, jak przedstawiono to w uzasadnieniu pytania prawnego, w
pierwszej kolejności należałoby bowiem odpowiedzieć na inne pytanie: czy opisane
kontakty osoby lustrowanej ze służbą wywiadu PRL, spełniają wszystkie pięć
elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich, jako tajnej współpracy w
rozumieniu art. 3a ust. 1 ustawy lustracyjnej? W szczególności znacznie
wnikliwszego rozważenia wymagałoby to, czy współpraca lustrowanego wiązała
się z operacyjnym zdobywaniem informacji przez organy bezpieczeństwa
państwa. Kwestia ta dotyczy generalnie osób niejawnie współpracujących z
wywiadem poprzez gromadzenie, tłumaczenie i przekazywanie ogólnie
dostępnych informacji, a więc tzw. „białego wywiadu”.
5
W tej sytuacji, brak podstaw ku temu, aby przyjmować, że spełnione zostały
wymogi z art. 59 ustawy o Sądzie Najwyższym pozwalające na wystąpienie z
pytaniem prawnym do powiększonego składu Sądu Najwyższego.
Stąd też przyjąć należy, że nie ma również warunków do podjęcia uchwały
zawierającej odpowiedzi na zadane pytania.

Ustosunkowując się natomiast generalnie do zagadnienia współpracy osób
lustrowanych z organami wywiadu i kontrwywiadu, warto przypomnieć, że
zagadnienie to było już przedmiotem zarówno uregulowań ustawowych w zakresie
lustracji, jak i rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego.
Ustawa z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach
bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób
pełniących funkcje publiczne (j. t. Dz. U. z 1999r., Nr 42, poz. 428) została
znowelizowana ustawą z dnia 13 września 2002r. o zmianie ustawy o ujawnieniu
pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w
latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 2002r., Nr 175,
poz.1434) w ten sposób, że w art. 4 (który swą treścią odpowiadał art. 3a obecnej
ustawy lustracyjnej) dodano m. in. ustęp 3, w którym uregulowano, że „współpracą
w rozumieniu ustawy nie jest zbieranie lub przekazywanie informacji mieszczących
się w zakresie zadań wywiadowczych, kontrwywiadowczych i dla ochrony granic”.
Stworzono w ten sposób ustawowy kontratyp współpracy ze służbami wywiadu,
kontrwywiadu i ochrony granic. Jak zaś wynika z uzasadnienia projektu tej
nowelizacji, celem jej twórców było podkreślenie, iż: „należało uznać, że
"napiętnowanie" takich działań nie jest sprawiedliwe, ani zgodne z interesem
Państwa” (Sejm RP IV kadencji, Nr druku 765).
Jak widać, sprawiedliwa ocena tego rodzaju tajnej współpracy już wówczas
budziła dokładnie te same wątpliwości, które wskazywane są w uzasadnieniu
obecnie zadanego pytania prawnego.
Przypomnieć dalej wypada, że wskazana wyżej nowelizacja ówcześnie
obowiązującej ustawy lustracyjnej stała się przedmiotem skargi konstytucyjnej,
która rozpoznana została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja
2003r. (K 44/02, OTK-A 2003, nr 5, poz. 44). W orzeczeniu tym rozstrzygnięto, że
6
„art. 1 ustawy o zmianie ustawy o ujawnieniu pracy lub służby w organach
bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944–1990 osób
pełniących funkcje publiczne w części dotyczącej art. 4 ust. 3 (…) jest niezgodny z
art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 61 ust. 1 Konstytucji”.
Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, u podstaw takiego rozstrzygnięcia
legło to, iż z dokumentacji prac legislacyjnych wynika, że z jednej strony chodziło o
to, aby „formalna współpraca z wywiadem lub kontrwywiadem nie była podstawą
automatycznego uniknięcia lustracji”, z drugiej strony o to, „aby uniknęli lustracji
wszyscy tajni współpracownicy jakichkolwiek komórek organów bezpieczeństwa, o
ile przekazywane informacje uznają oni za należące do zadań wywiadowczych,
kontrwywiadowczych i dla ochrony granic. Taka konstrukcja musi prowadzić do
zasadniczej niepewności oceny własnych zachowań, dokonywanej przez każdego
współpracownika organów bezpieczeństwa, a w konsekwencji wiąże się z
ryzykiem, iż ocena ta będzie potem odmiennie kwalifikowana przez Rzecznika
Interesu Publicznego i Sąd Lustracyjny”.
I dalej: „Cechą relewantną stanowiącą punkt odniesienia przyjętych procedur
lustracyjnych jest fakt dawnych związków osoby kandydującej do pełnienia funkcji
publicznej z szeroko pojętym aparatem bezpieczeństwa państwa. Ustawa wymienia
przy tym w art. 2 wszystkie instytucje i komórki, które uznaje za należące do tego
aparatu (…). Ustawowy katalog instytucji uznawanych przez ustawodawcę za
„organy bezpieczeństwa”, w odniesieniu do instytucji polskich, jest precyzyjny i
zamknięty, a tym samym nie podlega wykładni ani interpretacji. Można założyć, że
ustawodawca tworząc ten katalog kierował się szczegółową wiedzą o organizacji,
funkcjonowaniu i zadaniach aparatu bezpieczeństwa (…). Znalazły się w nim,
między innymi, organy wywiadu, kontrwywiadu i niektóre organy
współodpowiedzialne za ochronę granic (…). Dodany nowelą wrześniową kontratyp
pojęcia współpracy, oprócz faktu jego nieprecyzyjności (…), godzi również w
konstytucyjną zasadę równości (…). Po pierwsze różnicuje w sposób bezzasadny
tajnych współpracowników organów bezpieczeństwa według zadań, jakie
wykonywali (…). Po wtóre (…) prowadzi do bezzasadnego różnicowania etatowych
pracowników i funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa, którzy zajmowali się
działaniami wywiadowczymi, kontrwywiadowczymi i związanymi z ochroną granic
7
(osoby te nadal podlegają lustracji – dopisek SN), oraz osoby współpracujące w
zakresie takich działań (osoby te zostają wyłączone na mocy badanego kontratypu
– dopisek SN)” (…).
„Uznać trzeba, że w rzeczywistości społecznej i politycznej ustawa
lustracyjna skutecznie służy prawu obywateli do informacji o przeszłości osób
ubiegających się o pełnienie funkcji publicznych i w tym sensie obywatelskie prawo
do informacji – w pewnym zakresie – urzeczywistnia. Przyjęcie tego poglądu
implikuje dopuszczalność kontroli art. 1 noweli wrześniowej w zakresie
zaskarżonym, w aspekcie jego zgodności z art. 61 ust. 1 Konstytucji, statuującym
prawo obywateli do informacji. Uznać należy, że przepis ten jest ze wskazaną
zasadą niezgodny, jeśli bowiem ustawa lustracyjna realizuje obywatelskie prawo do
informacji, to ograniczenie zakresu jej stosowania poprzez faktyczne wyłączenie
spod jej działania tajnych współpracowników, wykonujących pewien zakres zadań,
uznane być musi za równoznaczne z ograniczeniem samego prawa do informacji.
Można przyjąć, że zanim uchwalono ustawę lustracyjną prawo obywateli do
informacji nie obejmowało zagadnień związanych z przeszłością osób
kandydujących do pełnienia funkcji publicznych – stąd zresztą wynikały
stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego na gruncie sprawy K 39/97. Skoro jednak
owo prawo do informacji zostało raz poszerzone o obowiązek ujawnienia
współobywatelom pewnych informacji, to obecna próba ograniczenia
podmiotowego zakresu stosowania ustawy lustracyjnej musi być uznana za
godzącą w prawo wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Oczywiście prawo to nie
ma charakteru absolutnego i może być ograniczone, na warunkach wymienionych
w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie to jednak musi być uzasadnione ochroną
wolności i praw osób lub podmiotów gospodarczych oraz względami porządku
publicznego, bezpieczeństwa albo ważnego interesu gospodarczego państwa.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego żadne z dóbr wskazanych w art. 61 ust. 3
Konstytucji nie zostało naruszone, w szczególności zaś na szwank nie zostało
narażone bezpieczeństwo państwa, a jemu właśnie teoretycznie i według deklaracji
ma służyć nowelizacja ustawy lustracyjnej”.
W tym miejscu stwierdzić zatem stanowczo wypada, że uwagi powyższe, choć
sformułowane na gruncie nieobowiązującej już ustawy lustracyjnej, zachowują i
8
dzisiaj swą pełną aktualność. Wszak obecna ustawa lustracyjna w art. 2 ust.1
również stwierdza, że organami bezpieczeństwa państwa w rozumieniu tego aktu
prawnego są wymienione: w pkt 7 – Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza, w pkt 10 –
Wojskowa Służba Wewnętrzna (która na poziomie Szefostwa miała wyodrębniony
Zarząd I zajmujący się osłoną kontrwywiadowczą jednostek wojskowych oraz
zakładów specjalnych) oraz w pkt 11 – Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska
Polskiego (a więc organ bezpieczeństwa państwa odpowiadający w PRL za
prowadzenie działań wywiadowczych).
Omówiony wątek podsumować należy kolejnym przypomnieniem, iż w
następstwie przedstawionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, art. 4 ust.
3 dawnej ustawy lustracyjnej, z dniem 4 czerwca 2003r. utracił moc (publikacja Dz.
U. z 2003r., Nr 99, poz. 921).
Dostrzegając przedstawione uwarunkowania stwierdzić należy, że
wynikające z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywatela do informacji o osobach
pełniących funkcje publiczne, w zakresie ukształtowanym ustawą lustracyjną, nadal
nie może napotykać ograniczenia tylko z tytułu samego faktu współpracy takich
osób ze służbą wywiadu czy kontrwywiadu.
Ograniczenie takie byłoby trudne do zaakceptowania nie tylko zresztą w
kontekście zgodności takiego uregulowania z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, na co
wskazał Trybunał Konstytucyjny, ale przede wszystkim ze względów czysto
faktycznych (również wskazywanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego).
Bezsprzecznie bowiem, odwołując się do realiów funkcjonowania PRL, trudno o
dokonanie grupowych wyłączeń z obowiązku ujawnienia się (w ramach lustracji)
osób współpracujących w sposób niejawny z organami bezpieczeństwa tego
państwa, przyjmując jako kryterium charakter tych organów. Wszak rzeczą
powszechnie znaną jest, że służba kontrwywiadu, na szczeblu poszczególnych
jednostek wojskowych, wcale nie zajmowała się zabezpieczeniem tych jednostek
przed działaniami wywiadowczymi innych państw, lecz pełniła rolę analogiczną do
tej, jaką sprawowała Służba Bezpieczeństwa w stosunku do podmiotów cywilnych.
Służby wywiadu zaś bywały wykorzystywane do penetracji środowisk emigracji
politycznej.
9
Stwierdzić wypada, że dostrzegając powyższe, choć (nawiązując do treści
uzasadnienia pytania) w każdym, również w pełni demokratycznym kraju, służby
wywiadu i kontrwywiadu istniały i istnieją, wykorzystanie ich w realiach PRL
niejednokrotnie miało na celu realizację całkowicie odmiennych zadań niż te, które
wynikałyby z ich nazwy, w tym walkę z opozycją antykomunistyczną.
Jednocześnie lojalnie zauważyć trzeba też, że organy bezpieczeństwa PRL
(analogicznie, jak takie służby we wszystkich demokratycznych krajach), zajmując
się ochroną kontrwywiadowczą kraju, dla realizacji tego celu korzystały z pomocy
tajnych współpracowników. Podobnie, jak inne organy bezpieczeństwa, które miały
swoje piony odpowiedzialne za zwalczanie przestępczości stricte kryminalnej.
Pierwszym założeniem, które zatem można postawić już na tym etapie
rozważań, jest stwierdzenie, że na gruncie obowiązującej ustawy lustracyjnej nie
można sformułować generalnej zasady ograniczającej jej stosowanie wobec
określonej grupy tajnych współpracowników organów bezpieczeństwa państwa
tylko ze względu na zakres zadań, jakie wykonywali, w szczególności dlatego, że
dotyczyły one działań wywiadowczych lub kontrwywiadowczych.

Kolejnym etapem analizy tego zagadnienia jest odpowiedź na pytanie, czy
ustawa nakłada na osoby lustrowane obowiązek ujawnienia każdego faktu
współpracy, czy też istnieją w tej materii jakieś ograniczenia.
W oparciu o treść ustawy lustracyjnej wyróżnić należy trzy kategorie osób
współpracujących z ówczesnymi organami bezpieczeństwa państwa:
- pracownicy i pełniący służbę w tych organach (art. 1),
- tajni współpracownicy i pomocnicy (art. 3a ust. 1),
- jawni współpracownicy – osoby zobowiązane do współpracy z tymi
organami z mocy ustaw, w związku z pełnioną funkcją, zajmowanym stanowiskiem,
wykonywaną pracą lub pełnioną służbą (art. 3a ust. 2).
Przepisy ustawy lustracyjnej z 2006r. nie pozostawiają wątpliwości, że
ujawnieniu w rozumieniu ustawy lustracyjnej podlega każdy rodzaj pracy lub służby
we wskazanych w art. 2 tej ustawy organach bezpieczeństwa państwa.
Równie oczywiste jest i to, że w ustawie tej nie sformułowano obowiązku
ujawnienia każdego rodzaju tajnej współpracy z tymi organami. Ograniczenie to
10
wynika z treści art. 3a ust.1 tej ustawy oraz poglądu wyrażonego przez Trybunał
Konstytucyjny w wyroku w sprawie K 39/97. Przyjęto tu, że ujawnienia wymaga
tylko taka współpraca, która spełnia kumulatywnie pięć warunków:
- po pierwsze, musi polegać na kontaktach z organami bezpieczeństwa
państwa i przekazywaniu informacji tym organom,
- po drugie, musi mieć charakter świadomy,
- po trzecie, współpraca winna być tajna, co oznacza, że fakt nawiązania
współpracy, a także jej przebieg, ma pozostać tajemnicą, w szczególności wobec
tych osób i środowisk, których miały dotyczyć przekazywane informacje,
- po czwarte, współpraca musi wiązać się z operacyjnym zdobywaniem
informacji przez organy bezpieczeństwa państwa,
- po piąte, nie mogła ograniczać się do samej deklaracji woli, lecz winna
była materializować się w świadomie podejmowanych konkretnych działaniach w
celu urzeczywistnienia podjętej współpracy.
Jeszcze dalej idące ograniczenia zawiera art. 3a ust. 2 odnoszący się do
osób, które zobowiązane były do kontaktów z organami bezpieczeństwa w związku
z pełnioną funkcją, zajmowanym stanowiskiem, wykonywaną pracą lub pełnioną
służbą, stanowiąc, że podlegają one ujawnieniu wyłącznie w sytuacjach, gdy
informacje przekazywane były tym organom świadomie i ze szczególnym zamiarem
naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela.

Po dokonaniu podsumowania powyższych okoliczności, nie nasuwających
zresztą istotniejszych wątpliwości doktryny lub judykatury, zadać należy kolejne
pytanie: czy poza zawężeniami obowiązku ujawnienia tajnej współpracy z organami
bezpieczeństwa PRL wynikającymi z art. 3a ust. 1 ustawa lustracyjna przewiduje
jeszcze inne, dalej idące ograniczenia w tym względzie, w szczególności, czy
wynikają one z jej preambuły?
Jak wydaje się, tak sformułowane pytanie ujmuje istotę zagadnienia
prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu w
powiększonym składzie.
Tak też faktyczną treść zadanego pytania postrzega Dyrektora Biura
Lustracyjnego IPN, na co wskazuje uzasadnienie jego wniosku.
11
Ma też rację pytający Sąd, że na kwestię tę – w kontekście ustaw
lustracyjnych – nie zwrócono, jak dotąd, większej uwagi, choć sam problem
charakteru normatywnego preambuł ustaw był przez przedstawicieli doktryny
stosunkowo szeroko omawiany w piśmiennictwie z zakresu teorii prawa oraz prawa
konstytucyjnego. Ten aspekt teoretycznoprawny omawianego zagadnienia został
właściwie całkowicie pominięty w piśmie Dyrektora Biura Lustracyjnego IPN, który
swoje wnioski uzasadnił nieomal wyłącznie tezami z orzeczeń sądów i Trybunału
Konstytucyjnego.
Rozważania co do tej kwestii wypada zatem zacząć od naszkicowania
poglądów doktryny w zakresie różnego rozumienia charakteru prawnego preambuł
ustaw.
Bezsprzecznie „preambuła to część aktu normatywnego, która znajduje się
miedzy tytułem a początkiem części artykułowej i w której prawodawca odwołuje się
do określonego systemu wartości, tradycji, wydarzeń z przeszłości oraz
przedstawia genezę, cele i najważniejsze zasady tego aktu” (vide: Sł.
Lewandowski: Charakter normatywny preambuły, Studia Iuridica XXXVI/198 str.
114).
Oczywistym jest też, że choć preambuła jest wstępem do aktu prawnego, to
jest równocześnie jego integralną częścią, do której są stosowane takie same
rygory w zakresie procedury uchwalania tego aktu czy jego zmiany. Pomimo tego
jednak, ocena charakteru normatywnego preambuły jest już powodem daleko
idących kontrowersji.
W uzasadnieniu swego pytania prawnego, Sąd posiłkując się pracą M. E.
Stefaniuk (Preambuła aktu normatywnego w doktrynie oraz procesie stanowienia i
stosowania polskiego prawa w latach 1989 – 2007”, Lublin 2007) wyróżnia trzy
zasadnicze stanowiska przedstawiające postrzeganie omawianej kwestii:
1 – zakładające, iż preambuła ma wiążący charakter normatywny na równi z
częścią artykułową aktu normatywnego,
2 – odmawiające preambule nie tylko charakteru normatywnego, ale w ogóle
waloru prawnego,
3 – przyznające wstępowi wiążące znaczenie interpretacyjne.
12
Szczególne znaczenie preambułom aktów prawnych nadawali przedwojenni
teoretycy narodowosocjalistyczni i sowieccy, widząc nawet wyższość preambuły
nad pojedynczymi przepisami ustawy, wyrażając pogląd, że preambuły powinny
być „wytycznymi przy interpretowaniu i stosowaniu prawa, ponieważ
niedwuznacznie i pewnie wskazują na wolę ustawodawcy i cel ustawy” (K. Pracht,
Der Gesetzesvorspruch, Erlangen 1937, str. 109 i n.).
W okresie powojennym poglądy te uległy daleko idącej zmianie. F. Studnicki
stwierdził, że należycie zredagowana preambuła ułatwia uchwycenie osnowy
zwrotów prawnych. Preambuła jest bowiem krótką charakterystyką sytuacji
empirycznej towarzyszącej ukazaniu się ustawy. Trafna analiza faktów tworzących
takie sytuacje empiryczne jest z kolei o tyle istotna, że zapisy występujące w aktach
normatywnych nie mogą być w ogóle rozpatrywane jako sensowne na gruncie
języka prawnego całości, w oderwaniu od owych sytuacji (F. Studnicki, O
dogmatyce prawa, PiP 1957, nr 7 - 8, s. 120 – 123).
J. Wróblewski twierdził, że preambuła nie ma charakteru obowiązującego i
wobec tego nie zawiera norm, które wiązałyby interpretatora tak, jak normatywnie
ustanowione dyrektywy interpretacyjne (np. definicje prawne) (J. Wróblewski,
Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, str. 369 – 370).
Z. Ziembiński wskazał natomiast, że preambuła może mieć treść całkowicie
pozbawioną charakteru normatywnego lub też treść o charakterze wskazań
interpretacyjnych co do przepisów zawartych w zasadniczej części ustawy (Z.
Ziembiński, Przepis prawny a norma prawna, „Ruch Prawniczy i Ekonomiczny”
1960, nr 1, str. 111).
S. Grzybowski zalicza zdecydowaną większość wypowiedzi zawartych w
preambułach do grupy tzw. ocen charakteryzujących. Zastrzega jednak, że we
wstępach mogą się też pojawić wypowiedzi nie będące takimi ocenami. Same zaś
oceny charakteryzujące mają lub przynajmniej mogą mieć wpływ na wykładnię
tekstu prawnego, lecz mimo to nie można uznać ich za wypowiedzi normatywne (S.
Grzybowski, Wypowiedź normatywna oraz jej struktura formalna, Kraków 1961, str.
43 – 55).
S. Rozmaryn pisząc o wstępach do ustaw zwykłych przyjmował, że
wszystkie części ustawy (a więc także i preambuła) mają moc prawną w tym
13
sensie, iż są elementem niezbędnym do wyinterpretowania norm prawnych. W
związku z tym nie ma podstaw do wyróżniania w ustawie części normatywnej i
nienormatywnej (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej,
Warszawa 1964, str. 134 – 135).
Ostrożniej do tego poglądu podchodził A. Burda przestrzegając, że w
preambułach można też znaleźć treści, które mają znaczenie wyłącznie
propagandowo – polityczne, choć są pomocne przy interpretacji całości przepisów
(A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977, str. 158 – 163).
F. Siemieński prezentował pogląd, że charakter i znaczenie prawne mają
tylko te stwierdzenia preambuły, z których wynikają dla kogoś jakieś powinności (F.
Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa/Poznań 1980, str. 30 – 32).
Jak widać z powyższego zestawienia, stopniowo odchodzono od traktowania
preambuły aktu prawnego, jako wypowiedzi normatywnej. Współcześnie jednak
zarysowały się nurty doktrynalne, które znowu opowiadają się za normatywnym
charakterem preambuł.
M. Zieliński widzi w preambule jeden ze składników tekstu niezasadniczego
danego aktu normatywnego. Wstępowi, a także tytułowi aktu i innym nagłówkom
przypisuje szczególną rolę. Elementy te mogą być bowiem wykorzystane do
formułowania odpowiednich funkcjonalnych reguł interpretacyjnych oraz reguł
poszukiwania odpowiednich fragmentów tekstu (M. Zieliński, Interpretacja jako
proces dekodowania tekstu prawnego, Poznań 1972, str. 24).
L. Morawski zaznacza, że preambuła nigdy nie jest obligatoryjnym
elementem aktu normatywnego i że spotykamy się z nią w przypadku ustaw
konstytucyjnych, a także aktów o szczególnie uroczystym charakterze, aktów
nowatorskich lub w sytuacji, gdy prawodawca chce wyraźnie określić cele regulacji
prawnej. Podkreślając sporność omawianego zagadnienia, optuje jednak za
dopuszczalnością traktowania preambuł jako bezpośredniego źródła zasad
prawnych i zwykłych norm prawnych (L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, cz.
2, Toruń 1996, str. 48-49).
A. Gwiżdż przewiduje, że wstęp do obecnie obowiązującej Konstytucji
zawiera nie tylko wskazówki interpretacyjne, ale jest także pełnowartościowym
materiałem do budowy norm prawnych o mocy konstytucyjnej. Uważa on, iż za
14
preambułami przemawia domniemanie normatywności, zastrzega jednak, że
normatywność poszczególnych wypowiedzi preambuły zależy od ich treści, a nie od
usytuowania (A. Gwiżdż, Wprowadzenie, w: Konstytucja i inne teksty prawne,
Warszawa 1997, s. XII; A. Gwiżdż, Wstęp do konstytucji — zagadnienia prawne, w:
Charakter i struktura norm konstytucji, red.: J. Trzciński, Warszawa 1997, str. 183).
J. Królikowski uważa natomiast, że choć z preambuły nie wynikają określone
nakazy postępowania dla adresatów aktu normatywnego, to jednak może ona
odgrywać istotną rolę w procesie wykładni pozostałej treści tego aktu. Jej zadanie
polega na ukierunkowaniu rozumienia poszczególnych unormowań, określeniu ich
charakteru oraz wskazaniu systemu wartości, które należy uwzględniać przy ich
interpretacji. Nie można zatem uznać, że preambuła pozbawiona jest znaczenia
prawnego (J. Królikowski, Preambuła nie tak całkiem bez znaczenia,
Rzeczpospolita z 28.03.2008 r.).
Można przyjąć też, że choć z samej preambuły nie wynikają jednoznaczne
normy prawne to sformułowania użyte w niej wskazują kierunki wykładni innych
przepisów prawa (W. Skrzydło, S. Grabowska, R. Grabowski, Konstytucja
Rzeczpospolitej Polskiej – Komentarz Encyklopedyczny, Warszawa 2009, str.
452).
M. E. Stefaniuk wskazuje natomiast, że odchodzi już w przeszłość
stanowisko, iż preambuła nie ma żadnego znaczenia prawnego, jako
nieobowiązująca, enuncjacyjna wypowiedź prawodawcy, najczęściej wyłącznie o
znaczeniu politycznym. Współcześnie nie odmawia się preambule znaczenia
interpretacyjnego polegającego na jej wiążącym wpływie na wykładnię dalszej
części aktu normatywnego („Preambuła aktu normatywnego a formalizm i
antyformalizm w procesie stosowania prawa”, „Abiit, non obiit. Księga poświęcona
pamięci księdza profesora Antoniego Kościa SVD”, Lublin 2013, str. 349-350).
Zdarza się również, iż w konstytucjach lub innych ustawach regulujących
jakąś doniosłą społecznie kwestię, po tytule zamieszcza się preambułę (arengę),
czyli uroczysty wstęp, w którym ustawodawca przedstawia motywy wydania aktu
normatywnego, zamierzone cele, podstawowe wartości, którymi się kierował lub
które chciałby promować i chronić itp. Odczytać z niej niejednokrotnie można, jakie
było ratio legis, czyli założony cel danego aktu normatywnego. W teorii prawa
15
istnieje spór o to, czy preambuła ma charakter normatywny, czy też jest wyłącznie
deklaracją, z której nie można wywodzić norm prawnych. Nie zmienia to faktu, że
jej postanowienia są wykorzystywane w procesie wykładni prawa (T. Chauvin, T.
Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2014, str.123).
W świetle przytoczonych poglądów zasadnicze wątpliwości może budzić
trafność stanowiska zaprezentowanego przez Dyrektora Biura Lustracyjnego IPN,
sprowadzającego się do konkluzji, że sformułowania preambuły nacechowane są
ideologicznymi, głęboko ocennymi i najczęściej niedookreślonymi treściami i
pojęciami, których znaczenie jest trudne do ujednolicenia i w każdym czasie może
być kwestionowane z przyczyn ideowych lub politycznych, a więc, że z tych
przyczyn preambuły nie nadają się do interpretacji i budowania w oparciu o nie
norm prawnych. Całkowicie zaś odrzucić należy zaprezentowaną w dalszej części
wywodu koncepcję, w myśl której „przepis art. 3a ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej z
2006r. jest jasny językowo i nie wymaga stosowania dodatkowych rodzajów
wykładni, jak choćby wykładni funkcjonalnej”. Zgodnie bowiem z dominującą
obecnie w teorii prawa koncepcją derywacyjną wykładni prawa, poszczególne
elementy normy prawnej mogą znajdować się w różnych miejscach tekstu
prawnego, dlatego w procesie rekonstrukcji tej normy błędem jest zatrzymanie się
na etapie wykładni językowej wobec uznania, że daje ona jednoznaczny wynik –
„kwestia zakończenia procesu wykładni w relacji do stosowanych typów reguł
interpretacyjnych, co związane jest z odpowiedzią na pytanie, czy uzyskanie
jednoznaczności na którymś z etapów wykładni przesądza o zakończeniu tego
procesu. W tym względzie koncepcja derywacyjna z jednej strony uwzględniła
koncepcję tradycyjną Eugeniusza Waśkowskiego, w której dobitnie akcentuje się
konieczność przebrnięcia przez wszystkie typy reguł interpretacyjnych, z drugiej
zaś — odwołała się do takiej właśnie postawy przejawiającej się w orzecznictwie
Sądu Najwyższego. Stanowisko to prowadzi do odrzucenia postawy wyrażonej w
paremii – interpretatio cessat in claris (M. Zieliński, Derywacyjna koncepcja
wykładni jako koncepcja zintegrowana, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i
Socjologiczny, rok LXVIII – zeszyt 3 – 2006, str. 93 –101).
Jedną ze „szczególnie istotnych cech derywacyjnych jest swoiste
rozczłonkowanie norm prawnych w tekstach prawnych. Chodzi o to mianowicie, że
16
po pierwsze — poszczególne elementy syntaktyczne normy (adresat, okoliczność,
nakaz/zakaz, zachowanie się) mogą znajdować się w różnych miejscach tekstu
prawnego — co nazywane jest rozczłonkowaniem syntaktycznym, a po drugie —
treść normy może być wysłowiona nie w jednym przepisie, lecz w kilku przepisach,
z których jeden (centralny) zawiera treść podstawową, a pozostałe (modyfikujące)
zmieniają tę treść na różne sposoby. Cechy te (zwłaszcza jeśli chodzi o
rozczłonkowanie treściowe) są najbardziej derywacyjnymi ze wszystkich cech
tekstu prawnego. To one obie łącznie decydują o potrzebie wyróżniania w procesie
wykładni fazy rekonstrukcyjnej, wymagającej rzeczywistego przekładu wyrażeń
dotychczas postrzeganych jako opisowe na wyrażenia o kształcie wprost
normatywnym” (ibidem: M. Zieliński).
Nie ma zatem przeszkód teoretycznoprawnych, aby w procesie wykładni
zrezygnować z poszukiwania wskazanych wyżej elementów syntaktycznych normy
prawnej również w preambule ustawy.
Tak też zdaje się rzecz ową postrzegać Trybunał Konstytucyjny, skoro
badając zgodność ustawy lustracyjnej z 2006r. z Konstytucją RP stwierdził, iż:
„Sama w sobie preambuła nie rodzi skutków prawnych dla adresatów ustawy. Nie
można jednak twierdzić, że jej brzmienie jest bez znaczenia dla osób objętych
lustracją. Ukierunkowuje jednak interpretację ustaw zaskarżonych w tym także
ustaw zmienianych tą ustawą, i sposób jej stosowania, i to nakazuje traktować
preambułę jako wypowiedź normatywną, mającą znaczenie dla analizy
konstytucyjności przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny. Preambuła
przede wszystkim określa cel ustawy i determinuje jej charakter, co wpływa na
ocenę, czy ustawa odpowiada standardom konstytucyjności” (wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48).
Warto również uzupełnić przytoczone stwierdzenie o przypomnienie, że
fragment preambuły ustawy lustracyjnej z 2006r., wskazanym powyżej wyrokiem,
Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jest to sam w sobie
poważny argument za przyjęciem normatywnego charakteru preambuły omawianej
ustawy. Z istoty kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynika wszak możliwość
badania „konstytucyjności” jedynie tych elementów aktu prawnego, które mają
znaczenie normatywne.
17

Przechodząc do analizy cytowanych we wniosku Dyrektora Biura
Lustracyjnego IPN orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego i Trybunału
Konstytucyjnego, a stanowiących główną oś zawartej tam argumentacji, stwierdzić
należy, że część z nich została wydana pod rządami „dawnej” ustawy lustracyjnej –
ustawy z dnia 11 kwietnia 1997r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach
bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób
pełniących funkcje publiczne (j. t. Dz. U. z 1999r., Nr 42, poz. 428), co z istoty
swojej powoduje, że wykładnia uregulowań tej ustawy nie może wpływać na
interpretowanie znaczenia zapisów preambuły ustawy lustracyjnej z 2006r.
(przypomnieć należy, że ustawa lustracyjna z 1997r. preambuły w ogóle nie
zawierała). Dotyczy to postanowień Sądu Najwyższego z dni:
- 11 maja 2001r. (II KKN 436/00) – OSNKW z 2001r., z. 9 – 10, poz. 85,
- 17 kwietnia 2008r. (II KK 171/07) - OSNwSK 2008/1/921,
- 17 kwietnia 2008r. (II KK 233/07) – LEX nr 531273.
Natomiast jako nielojalny ze strony Dyrektora Biura Lustracyjnego IPN należy
ocenić sposób powołania się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2014r.,
(II KK 308/13, LEX nr 1463420), jako mający wspierać stanowisko wnioskodawcy,
w sytuacji, gdy w uzasadnieniu tego orzeczenia znajdują się również fragmenty, w
których stwierdza się, że: „Niezależnie od tego jak dalece preambuła ustawy
lustracyjnej z 2006 r. miałaby wkraczać w rozumienie współpracy, wniosek z
analizy jej treści nasuwa się jeden: całokształt działalności osobowego źródła
informacji, jako pomocnika organów bezpieczeństwa państwa ma wskazywać na
jej ukierunkowanie na choćby jeden z elementów wymienionych w preambule,
składających się na łamanie praw człowieka i obywatela na rzecz
komunistycznego ustroju totalitarnego. W przeciwnym bowiem wypadku każdy
kontakt z przedstawicielem tych organów, połączony z przekazywaniem mu
neutralnej informacji, mógłby być oceniony jako współpraca w rozumieniu ustawy
lustracyjnej z 2006 r., mimo braku zamiaru realizowania przez takiego informatora
owych, niegodziwych zachowań organów bezpieczeństwa państwa
komunistycznego”.
18
W pozostałej części przytaczanych tez pochodzących z orzeczeń sądów
powszechnych (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca
2010r., II AKa 48/10, KZS 2010/10/27, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z
dnia 8 listopada 2012r., II AKa 220/12, LEX nr 1264422, orzeczenie Sądu
Apelacyjnego w Katowicach z dnia 6 września 2012r., II AKa 335/12, LEX nr
1312773, orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 29 lipca 2014r., II
AKa 152/14, LEX nr 1504341) co prawda znajdują się odwołania do preambuły
ustawy lustracyjnej, lecz we wszystkich wypadkach nawiązują one do tego samego
fragmentu uzasadnienia wskazywanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 11 maja 2007r. (w sprawie K 2/07) i dotyczą kwestii zasadniczo różnych od
tych, które są przedmiotem rozpoznawania w sprawie, w której zadano niniejsze
pytanie prawne. Przedmiotem oceny były bowiem w tych sprawach zagadnienia
wielości działań podejmowanych przez osobowe źródła informacji, ich
intensywności oraz szkodliwości.
Nie nasuwa wszak istotniejszych wątpliwości stwierdzenie, że obowiązek
ujawnienia współpracy z organami bezpieczeństwa państwa przez wskazane w
ustawie lustracyjnej podmioty nie powinien być wiązany ze stopniem szkodliwości
podjętych przez nie działań. Dla zaistnienia tego obowiązku nie ma bowiem
żadnego znaczenia to, czy przekazywane informacje spowodowały realne krzywdy
oraz to, czy dotyczyły pojedynczych osób czy całych środowisk (vide: wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 13 lutego 2014r., II KK 308/13 – LEX nr 1463420). Sąd
Najwyższy stanął też na stanowisku, że w postępowaniu lustracyjnym sądy nie
tylko nie mają obowiązku, ale wręcz legitymacji ku temu, aby ustalać, dla jakich
powodów lustrowany podjął współpracę z SB (vide: postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2008r.). Przedmiotem badania jest bowiem
prawdziwość złożonego oświadczenia lustracyjnego.
Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że kwestia znaczenia
preambuły dla wykładni przepisów ustawy lustracyjnej z 2006r. nie była zbyt często
poruszana w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i sądów powszechnych. Jeżeli
możliwe jest budowanie jakichkolwiek uogólnień w oparciu o tak skąpy materiał,
przyjąć można, że Sąd Najwyższy zagadnienie to postrzegał dotąd w sposób
analogiczny, jak miało to miejsce w przytaczanym wyżej piśmiennictwie z zakresu
19
teorii prawa z ostatnich 25 lat – widział w niej przede wszystkim rodzaj dyrektywy
interpretacyjnej do tego aktu prawnego.

Przechodząc do dalszych rozważań szczególną uwagę zwrócić trzeba na to,
że ustawa z 2006r. była kolejnym aktem prawnym regulującym kwestię lustracji,
poprzedni zaś nie zawierał preambuły. Pojawienie się zatem tego wyjątkowego
elementu konstrukcyjnego aktu prawnego musiało zostać uznane przez
ustawodawcę za szczególnie doniosłe. Zwłaszcza w kontekście właściwego
zrozumienia zamiaru i woli tego ustawodawcy, co do jakich zachowań z
przeszłości osób lustrowanych winna być stworzona możliwość ich powszechnego
poznania.
Odwołując się do powyższego, a nade wszystko przyjmując założenie
racjonalności ustawodawcy, należy odrzucić dwie tezy zakładające, że:
- preambuła jest częścią ustawy pozbawioną jakiegokolwiek znaczenia
prawnego,
- treść preambuły może pozostawać w sprzeczności z zapisami ustawy,
której część wstępną stanowi.
W tej sytuacji postawić trzeba wprost kolejne pytanie: czy w ustawie lustracyjnej
z 2006r. można znaleźć argumenty prawne, które przemawiają za tym, aby przyjąć,
że tajny współpracownik organów bezpieczeństwa państwa nie ma obowiązku
ujawniania współpracy, która miała inne cele, niż naruszanie wolności i praw
człowieka i obywatela?
Dla uzyskania odpowiedzi niezbędne jest sięgnięcie do preambuły ustawy
lustracyjnej z 2006r., bo to w niej ustawodawca składa deklarację, co do
zakładanych celów, które za pomocą tej ustawy ma zamiar realizować (podobnie
znaczenie preambuł postrzegał: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w
wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 735/84, czy Sąd Najwyższy w uchwale z
dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03 [w tym orzeczeniu nie przyjęto, że preambuła
ma charakter normatywny]). W rozważaniach tych nie można też pominąć zmian
ustawowych, które kształtowały treść tego aktu prawnego w latach 2006 – 2007.
„Stwierdzamy, że praca albo służba w organach bezpieczeństwa państwa
komunistycznego, lub pomoc udzielana tym organom przez osobowe źródło
20
informacji, polegające na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków
zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu prawa
do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i
bezpieczeństwa obywateli, była trwale związana z łamaniem praw człowieka i
obywatela na rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego. Mając na względzie
powyższe, a także konieczność zapewnienia obsady funkcji, stanowisk i zawodów
wymagających zaufania publicznego przez osoby, które swoim dotychczasowym
postępowaniem dają i dawały w przeszłości gwarancje uczciwości, szlachetności,
poczucia odpowiedzialności za własne słowa i czyny, odwagi cywilnej i prawości,
oraz ze względu na konstytucyjne gwarancje zapewniające obywatelom prawo do
informacji o osobach pełniących takie funkcje, zajmujących takie stanowiska i
wykonujących takie zawody, stanowi się, co następuje…”
Analizując przytoczoną powyżej treść preambuły ustawy lustracyjnej z 2006r.
podnieść na wstępie po raz kolejny trzeba, że ustawodawca wskazuje w niej dwie
kategorie podmiotów objętych obowiązkiem lustracyjnym. Do pierwszej z nich
należą osoby pracujące albo pełniące służbę w organach bezpieczeństwa państwa
komunistycznego. Do drugiej zaś osobowe źródła informacji, udzielające pomocy
tym organom (dostrzegając oczywiście braki konstytucyjne sformułowania – OZI).
Następnie ustawodawca wylicza zachowania podejmowane przez organy
bezpieczeństwa, które wymagają napiętnowania:
- zwalczanie opozycji demokratycznej,
- zwalczanie związków zawodowych,
- zwalczanie stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych,
- łamanie prawa do wolności słowa i zgromadzeń,
- gwałcenie prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli.
Wyliczenie powyższe z istoty swej musi być traktowane jako jedynie
przykładowe, takiej negatywnej ocenie będą podlegały z oczywistych względów
również inne zachowania wiążące się z łamaniem praw człowieka i obywatela na
rzecz komunistycznego ustroju totalitarnego.
Przechodząc do dalszych rozważań, dostrzec należy następującą chronologię
zdarzeń:
- ustawa lustracyjna z 1997r. nie zawierała preambuły,
21
- w ustawie z 1997r. kwestię kryteriów tajnej współpracy z organami
bezpieczeństwa regulował art. 4,
- projekt (nowej) ustawy lustracyjnej zgłoszony przez Klub Parlamentarny
Prawa i Sprawiedliwości w 2006r. zawierał, co prawda, preambułę, ale o krótszej
treści – bez zdania pierwszego,
- preambuła do ustawy lustracyjnej z 2006r., w obecnym brzmieniu, została do
tego aktu prawnego wprowadzona w wyniku prac sejmowych; projekt zgłoszono w
dniu 13 lipca 2006r., a następnie uzupełniono w dniu 20 lipca 2006r.
- po uchwaleniu ustawy lustracyjnej w dniu 18 października 2006r. (Dz. U. z
2006r., Nr 218, poz.1592), a przed jej wejściem w życie, ustawa ta została
znowelizowana (projekt tej nowelizacji wniósł Prezydent RP w dniu 22 grudnia
2006r. – Druk Sejmu V kadencji nr 1258) w dniu 14 lutego 2007r. ustawą o zmianie
ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z
lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów i ustawy o Instytucie Pamięci
Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z
2007r., nr 25, poz.162) poprzez wprowadzenie między innymi art. 3a ust.1, który
ponownie formułował kryteria tajnej współpracy, czyniąc to analogicznie, jak w art.
4 dawnej ustawy lustracyjnej. Ta wersja ustawy weszła w życie w dniu 15 marca
2007r.
Jak widać z powyższego zestawienia, projektodawcy nowej ustawy lustracyjnej
w 2006r. proponowali całkowite odejście od definiowania pojęcia współpracy,
przedstawiając powody tej zmiany w następujący sposób:
„Przedstawiony projekt ustawy odchodzi także od definiowania i odwoływania
się do pojęcia współpracownika organów bezpieczeństwa państwa, ponieważ
pojęcie to, w świetle obecnej definicji ustawy lustracyjnej oraz wykładni Sądu
Najwyższego, uznaje tylko takie osoby, które wyraziły zgodę na tajną współpracę
ze służbami bezpieczeństwa, a także podjęły tę współpracę efektywnie zdobywając
informacje, które to informacje musiały być uznane za istotne, przydatne dla tych
służb.
Tak rozumiana definicja współpracy powodowała, że bardzo często
dokonywana przez sąd ocena dawnych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa
stanowi rzeczywistą cenzurę, czy ktoś był lub nie był współpracownikiem, pomimo
22
faktu zaewidencjonowania danej osoby jako np. tajnego współpracownika lub
kontakt operacyjny, pomimo wielu lat współpracy oraz teczki pełnej dokumentów
świadczącej o tej współpracy.
Niniejszy projekt opiera się na ujawnieniu materiałów zgromadzonych w
archiwach IPN.
Przedstawiony w sprawozdaniu projekt ustawy zawiera preambułę. Już w tej
preambule wprowadza dwie bardzo ważne zasady wyjaśniające cel wprowadzenia
niniejszej ustawy. Pierwszą zasadą jest zasada jawności życia publicznego, a
kolejnym elementem jest zasada potępienia pracy, służby oraz pomocy udzielanej
organom bezpieczeństwa państwa komunistycznego przez osobowe źródła
informacji” (stenogram z 22 posiedzenia Sejmu RP, obrady w dniu 20 lipca 2006r.,
punkt 18 porządku dziennego, sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej o poselskich
projektach ustaw o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa komunistycznego z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów oraz o
zmianie innych ustaw, k.291).
Następnie, podczas prac w komisji sejmowej nad art. 5 ust. 3 ustawy
lustracyjnej, dyskutując o tym, jak uniknąć poważnych konsekwencji w postaci
pochopnych zwolnień z pracy osób, które nawiązały współpracę z organami
bezpieczeństwa państwa, zdecydowano się na rozszerzenie preambuły tej ustawy
poprzez dodanie zdania pierwszego. Postąpiono w ten sposób, „aby z moralnego
punktu widzenia jednoznacznie opisywała to, co się wydarzyło, aby zawierała
ocenę moralną” (fragment wypowiedzi autora tej poprawki posła PO Sebastiana
Karpiniuka, Kancelaria Sejmu Biuro Komisji Sejmowych, Biuletyn z posiedzenia:
Komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia przedstawionego przez Prezydenta RP
projektu ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów [nr 17] – Nr 902/V kad.
13.07.2006r., k. 9). Ostatecznie preambuła została uzupełniona o kolejną: „zmianę
w zdaniu pierwszym. Ma ona na celu podkreślenie, o jakie niezgodne z
fundamentalnymi prawami człowieka i obywatela działania służb bezpieczeństwa
nam chodzi i które z owych działań chcemy ocenić pod kątem etycznym w sposób
wyraźny. Jest to poprawka doprecyzowująca. Chodzi nam o określenie, jaki
23
faktycznie charakter miały polityczne działania służb bezpieczeństwa w latach
1944-1990.
Chciałbym jeszcze nadmienić, że kiedy piszemy o działaniach wymierzonych w
prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności i
bezpieczeństwa obywateli, posługujemy się pojęciami z katalogu zawartego w
Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (Powszechna Deklaracja Praw Człowieka
uchwalona w dniu 10 grudnia 1948 roku na Trzeciej Sesji Ogólnego Zgromadzenia
ONZ obradującej w Paryżu – dopisek SN). Posłużyliśmy się nimi jako
uniwersalnymi prawami człowieka, które były łamane przez służby państwa
komunistycznego. Uważam, że warto to podkreślić w preambule projektowanej
ustawy” (fragment wypowiedzi autora kolejnej poprawki posła Samoobrony Pawła
Piskorskiego, Kancelaria Sejmu Biuro Komisji Sejmowych, Biuletyn z posiedzenia:
Komisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia przedstawionego przez Prezydenta RP
projektu ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa
państwa z lat 1944 – 1990 oraz treści tych dokumentów [nr 20] – Nr 951/V kad.
20.07.2006r., k. 4) .
Wraz z projektem noweli prezydenckiej powróciła jednak decyzja o ponownym
zdefiniowaniu pojęcia współpracy z organami bezpieczeństwa i zdecydowano się w
tym względzie na prawie dokładne powtórzenie zapisu z art. 4 poprzedniej ustawy
lustracyjnej (jedynie przy rezygnacji z określenia wprost, że współpracą nie jest
współdziałanie pozorne). Projektodawca uczynił tak, dostrzegając kształtującą się w
tym czasie jednoznaczną linię orzecznictwa Sądu Najwyższego (zwłaszcza wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2000r., KKN 271/00, OSNKW z. 2001, nr
1 – 2, poz. 15), Trybunału Konstytucyjnego i sądu lustracyjnego (vide: Kancelaria
Sejmu Biuro Komisji Sejmowych, Biuletyn z posiedzenia: Komisji nadzwyczajnej do
rozpatrzenia przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o ujawnieniu
informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 – 1990 oraz
treści tych dokumentów [nr 2] – Nr 1511/V kad. 18.01.2007r., k. 20 – 29).
Chronologia powstawania „nowej” ustawy lustracyjnej, zestawiona z
przytoczoną argumentacją posła sprawozdawcy projektu poselskiego – posła PiS
Arkadiusza Mularczyka, stanowią elementy wykładni historycznej i mają decydujące
znaczenie dla zdekodowania faktycznej treści zapisów, które zawiera preambuła
24
oraz jej stosunku do przepisów definiujących, czym jest, w rozumieniu ustawy
lustracyjnej, tajna współpraca z organami bezpieczeństwa PRL.
Stwierdzić należy, dokonując pewnego uproszczenia, że powodem zgłoszenia
projektu nowej ustawy lustracyjnej było niezadowolenie z praktyki funkcjonowania
ustawy dawnej. Zrezygnowano w nim z próby definiowania tajnej współpracy z
organami bezpieczeństwa PRL. Odchodząc od precyzyjnego określenia
sformułowanego w art. 4 ustawy lustracyjnej z 1997r., chciano przyjąć w istocie, że
współpracownikiem w rozumieniu ustawy z 2006r. jest każda osoba, która jako taki
współpracownik została określona w aktach wytworzonych przez organy
bezpieczeństwa państwa w latach 1944 – 1990, znajdujących się w zasobach
archiwalnych IPN. Szczególnie znamienna jest dla realizacji tego celu zmiana tytułu
ustawy i rezygnacja z ujawnienia pracy lub służby w organach bezpieczeństwa
państwa lub współpracy z nimi na rzecz ujawnienia informacji o dokumentach
organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów.
Następnie, w toku prac sejmowych zdecydowano się na rozbudowanie
preambuły poprzez zapisanie w niej, że współpracę taką należy potępić, gdyż
wymienione w ustawie organy bezpieczeństwa państwa prowadziły działania trwale
związana z łamaniem praw człowieka i obywatela na rzecz komunistycznego
ustroju totalitarnego.
Jak wynika z powyższego, zdanie pierwsze preambuły ustawy lustracyjnej
zostało sformułowane i uchwalone w tym celu, aby wyrazić negatywną ocenę
organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego, nie zaś po to, by wskazywać
tylko niektóre zakresy działań tych organów, których miałaby dotyczyć lustracja. W
istocie zatem, preambuła (jej zdanie pierwsze) w ogóle nie zajmuje się zakresem
działania tych organów bezpieczeństwa państwa, lecz ma na celu podkreślenie
tego, dlaczego działania podejmowane przez te organy zasługują na stanowcze
potępienie.
Co więcej, nie można postrzegać zapisów preambuły jako zawierających normę
prawną formułującą dalej idące ograniczenia obowiązku ujawnienia tajnej
współpracy niż określone w art. 3a ust.1 ustawy lustracyjnej, choćby z tego
względu, że gdy uchwalano ostateczny kształt części wstępnej tego aktu prawnego,
wymieniony przepis jeszcze nie istniał. Został on dodany do ustawy lustracyjnej
25
nowelą z dnia 14 lutego 2007r. i to dopiero on, poprzez zdefiniowanie pojęcia tajnej
współpracy, wprowadza prawne ograniczenia zakresu ujawniania takiej współpracy,
czyniąc to w sposób analogiczny, jak w art. 4 ustawy z 1997r.
Można mieć oczywiście zastrzeżenia, zwłaszcza z perspektywy czasu, gdy
realia powstawania ustawy lustracyjnej z 2006r. nie są już tak oczywiste, do jakości
przekazu, który niesie owa preambuła. Zwłaszcza w zakresie jego jasności.
Dostrzegać jednak wypada, że treść tej preambuły jest wynikiem licznych
kompromisów zawieranych na etapie kolejnych zmian tekstu ustawy (czterokrotnie
modyfikowana poprzez kolejne uzupełnienia). Co zaś najistotniejsze, powstała ona
przed ostatecznym ukształtowaniem podstawowych reguł rządzących tym aktem
prawnym (w zakresie zdefiniowania współpracy z organami bezpieczeństwa). O
skali zmian, których „doświadczył” ten akt prawny, zwłaszcza w następstwie „noweli
prezydenckiej”, najdobitniej świadczy nieomal całkowite odejście od celu, jaki
zakładał jego projekt, wyrażonego w tytule.
Podsumować zatem można przedstawiony wywód stwierdzeniem, że:
- tekst preambuły ustawy z dnia 18 października 2006r.
o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z
lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (j. t. Dz. U. z 2013r., poz. 1388)
nie zawiera norm prawnych, które mogłyby być odczytywane jako
uzupełnienie, a zwłaszcza zawężenie definicji współpracy zawartej w art. 3a
ust. 1 tej ustawy;
- sformułowania zawarte w preambule stanowią wiążący materiał
interpretacyjny dla odtworzenia ratio legis powstania tego aktu prawnego, a
zwłaszcza systemu wartości leżącego u jego podstaw;
- na gruncie obowiązującej ustawy lustracyjnej nie można sformułować
generalnej zasady ograniczającej jej stosowanie wobec określonej grupy
tajnych współpracowników organów bezpieczeństwa państwa tylko ze
względu na zakres zadań, jakie wykonywali, w szczególności dlatego, że
dotyczyły one działań wywiadowczych lub kontrwywiadowczych.
Kierując się omówionymi względami, Sąd Najwyższy postanowił, jak na
wstępie.
kc
26