Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 244/15
POSTANOWIENIE
Dnia 13 maja 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marta Romańska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Monika Koba
w sprawie z powództwa G. G. i L. G.
przeciwko Gminie Miejskiej K.o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 13 maja 2016 r.,
skargi kasacyjnej powodów
od postanowienia Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 lutego 2015 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Powodowie G. G. i L. G. wnieśli o zasądzenie od Gminy Miasto K. kwoty
84.000 zł tytułem odszkodowania obejmującego utracone korzyści z tytułu czynszu
najmu lokalu użytkowego na nieruchomości, której byli współwłaścicielami, a
przysługujące im prawa utracili w związku z wydaniem 12 grudnia 2013 r. decyzji
zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji
drogowej. Pozwana nabyła własność tej nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 4
ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.;
dalej: „specustawa drogowa”) i wypłaciła powodom odszkodowanie w kwocie
196.343,20 zł za odjęcie prawa własności, ale nie zrekompensowała im pożytków z
nieruchomości, które utracą. Powodowie objęli żądaniem pozwu okres 10 lat,
począwszy od 20 marca 2014 r., a utracony czynsz określili na 700 zł miesięcznie.
Pozwana Gmina Miasto K. wniosła o odrzucenie pozwu na podstawie art.
199 § 1 pkt 1 k.p.c. względnie o oddalenie powództwa. Wskazała, że
odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości na podstawie specustawy
drogowej oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej: „u.g.n.”) ustalane jest
w postępowaniu administracyjnym decyzją, która podlega kontroli instancyjnej
i sądowoadministracyjnej. Powodowie nie mogą zatem przed sądem
powszechnym dochodzić odszkodowania za szkody wynikłe ze zdarzeń, z którymi
specustawa drogowa wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą i wyznacza jej
granice.
Postanowieniem z 10 października 2014 r. Sąd Okręgowy w K. odmówił
odrzucenia pozwu wskazując w uzasadnieniu na art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. jako
podstawy drogi sądowej w niniejszej sprawie. Żądanie zasądzenia kwoty
odpowiadającej utraconym przez powodów korzyściom, zdaniem Sądu
Okręgowego, tworzy sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., inną niż sprawa
o odszkodowanie przyznane powodom w postępowaniu administracyjnym
i obejmujące wartość wywłaszczonej nieruchomości.
Postanowieniem z 27 lutego 2015 r. Sąd Apelacyjny, w uwzględnieniu
zażalenia pozwanej na postanowienie Sądu Okręgowego z 10 października 2014
3
r., zmienił to postanowienie w ten sposób, że odrzucił pozew i stosownie orzekł o
kosztach.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że przedmiotem jego oceny w postępowaniu
zażaleniowym jest kwestia dopuszczalności drogi sądowej w sprawach, w których
dokonano wywłaszczenia na podstawie regulacji zawartych w specustawie
drogowej, stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Konstytucyjne prawo do sądu wynikające z art. 45. ust. 1 i art.
175 ust. 1 Konstytucji dotyczy dostępu do sądu właściwego, przy czym z art. 177
Konstytucji wynika domniemanie właściwości na rzecz sądów powszechnych.
Realizacją norm konstytucyjnych co do prawa do sądu są przepisy art. 1 i 2 k.p.c.,
które przewidują dopuszczalność drogi sądowej w sprawach cywilnych, a takiego
charakteru nie mają sprawy wywłaszczeniowe. Sąd Apelacyjny dostrzegł, że
według dominującej obecnie formalnej koncepcji sprawy cywilnej, o samej
dopuszczalności wszczęcia i przeprowadzenia postępowania cywilnego nie
decyduje ustalenie, iż pomiędzy stronami rzeczywiście zachodzi stosunek prawny,
z którego mogą wynikać ich sporne prawa bądź obowiązki, lecz samo twierdzenie
osoby inicjującej postępowanie przed sądem o istnieniu takiego stosunku. Sąd
Apelacyjny zilustrował tę tezę licznymi przykładami z orzecznictwa Sądu
Najwyższego, ale podkreślił, że przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia innemu
organowi niż sąd powszechny powoduje niemożność jej rozpoznania przez ten sąd
z uwagi na brak drogi sądowej w sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami
wraz ze specustawą drogową całościowo regulują postępowanie wywłaszczeniowe.
Kompleksowo regulują one zagadnienia postępowania wywłaszczeniowego
i związanych z nim różnych możliwych wzajemnych rozliczeń pomiędzy osobą
wywłaszczoną, a podmiotem na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.
Przekazanie orzekania o wywłaszczeniach do postępowania administracyjnego nie
powoduje naruszenia przytoczonych przepisów Konstytucji, wobec gwarancji
rozpoznania środków odwoławczych od decyzji wywłaszczeniowych przez sąd
administracyjny w dwóch instancjach. Skoro wszystkie żądania związane
z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie wskazanych przepisów
rozpoznawane są wyłącznie w postępowaniu administracyjno-sądowym,
to wyłączona jest dla nich droga sądowa przed sądem powszechnym.
4
W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu Apelacyjnego z 27 lutego
2015 r. powodowie zarzucili, że zapadło ono z naruszeniem prawa materialnego,
to jest art. 361 k.c. w zw. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 12
ust. 4a w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, przez ich błędną wykładnię
i przyjęcie, że wyłączają one możliwość dochodzenia roszczeń
odszkodowawczych (np. z tytułu utraconych korzyści) o charakterze
uzupełniającym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego wobec przyznania
i wypłacenia w toku postępowania wywłaszczeniowego odszkodowania z tytułu
wywłaszczenia nieruchomości, a nadto z naruszeniem prawa procesowego, to jest:
- art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. w zw. z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że droga sądowa w niniejszej
sprawie jest niedopuszczalna; - art. 1 k.p.c. poprzez jego błędną wykładnię
i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sprawa o odszkodowanie
za utracone korzyści z uwagi na uprzednio wydaną decyzją wywłaszczeniową
i odszkodowawczą nie jest sprawą cywilną; - art. 64 ust. 2 Konstytucji przez jego
niezastosowanie i odmówienie powodom ochrony prawnej.
Powodowie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i
przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Pozwana wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Droga sądowa w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym
dostępna jest w sprawach cywilnych zdefiniowanych w art. 1 k.p.c., a w innych tylko
o tyle, o ile miałaby zmierzać do ochrony naruszonych praw i wolności
gwarantowanych konstytucyjnie, gdy udzielenie im ochrony nie jest możliwe
w postępowaniu przed innymi sądami (arg. z art. 77 ust. 2 oraz art. 177
Konstytucji).
Z powyższego wynika, że o dopuszczalności postępowania cywilnego przed
sądem powszechnym decyduje, co do zasady, charakter roszczenia, które ma
podlegać rozpoznaniu przez sąd. Sądy powszechne są powołane do
rozpoznawania spraw cywilnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów
szczególnych, względnie, o ile nie zostały przekazane do właściwości innych
5
organów (art. 2 § 1 i 3 k.p.c.).
Charakter sprawy, o której rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym
występuje powód musi być oceniany na podstawie roszczenia procesowego
przedstawionego w piśmie wszczynającym postępowanie. W doktrynie
i judykaturze aktualnie powszechnie przyjmuje się bowiem, że przedmiotem
procesu nie jest roszczenie w ujęciu materialnym lecz roszczenie procesowe, a
zatem takie roszczenie ze stosunku cywilnego, o istnieniu którego powód twierdzi w
piśmie wszczynającym postępowanie, a przy tym zgłasza żądanie uzasadnione
jego treścią i wskazuje okoliczności faktyczne, z których ono wynika. Te dwa
elementy, konkretyzując stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują
charakter sprawy i tym samym nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej
(por. postanowienia Sądu Najwyższego z 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSN
1999, nr 1, poz. 6 i z 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161).
Powyższe oznacza, że o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne
istnienie prawa podmiotowego lecz twierdzenie strony o jego istnieniu. Jeśli zatem
powód twierdzi, że pomiędzy nim i pozwanym istnieje stosunek cywilnoprawny
i zgłasza żądanie wydania orzeczenia o roszczeniu, które z tego stosunku ma
wynikać, to w każdym wypadku konieczna jest autorytatywna merytoryczna
wypowiedź bezstronnego i niezawisłego sądu na temat zgłoszonego żądania,
również wtedy, gdy jego nieuwzględnienie wydaje się z góry oczywiste
(por. postanowienia SN z 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03, OSNC 2005, nr 2,
poz. 31 i z 4 grudnia 2009 r., III CSK 75/09, nie publ.).
Droga sądowa w znaczeniu ustalonym w art. 2 § 1 k.p.c. jest dopuszczalna
przede wszystkim wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenia procesowe na
zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnych, a zatem
mogą z nich wynikać skutki cywilnoprawne. Działaniami lub zaniechaniami, których
skutki mogą być oceniane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne
regulowane w Kodeksie cywilnym (np. czynności prawne, czyny niedozwolone), ale
także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego
(por. wyrok Sądu Najwyższego z 10 marca 2004 r., IV CK 113/03). Samo to, że
spór pomiędzy stronami ma związek ze stosowaniem norm prawa publicznego
zawartych specustawie drogowej i ustawie o gospodarce nieruchomościami nie
6
wyklucza zatem możliwości zakwalifikowania go do kategorii sporów ze stosunków
cywilnych, ale dopuszczalność takiej oceny uzależniona jest od powołania się przez
powoda na zdarzenia, które w relacjach między stronami wywołały skutki cywilne
oraz od zgłoszenia żądania, które by zmierzało do zrealizowania roszczeń
cywilnych, które zdaniem powoda powstały po jego stronie w związku
przytoczonymi zdarzeniami.
W polskim porządku prawnym od lat obowiązuje zasada, że wywłaszczenie
nieruchomości, a zatem odjęcie jej własności na cel publiczny i za
odszkodowaniem, następuje w postępowaniu administracyjnym, a do kompetencji
prowadzących je organów należy zarówno samo wydanie orzeczenia rodzącego
skutki rzeczowe, jak i określenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone
prawo, obliczanego zgodnie z kryteriami wyznaczonymi w ustawie. Obowiązywanie
zasady, stosownie do której organy administracji publicznej mogą rozstrzygać
o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych tylko wtedy i w takich graniach,
jakie wyznaczy ustawodawca, sprawia, że organy te oczywiście nie są władne
wydawać decyzji likwidujących inne sytuacje sporne, choćby miały to być decyzje
odmawiające przyznania stronie uprawień, o które ona zabiega. Nie może być
zatem wątpliwości, że na drodze administracyjnej powodowie mogli uzyskać
odszkodowanie wyłącznie za utracony na drodze wywłaszczenia udział we
własności nieruchomości, odpowiadające jego rynkowej wartości, i takie
odszkodowanie uzyskali.
Żądanie zgłoszone przez powodów w postępowaniu wszczętym w niniejszej
sprawie zmierza do zasądzenia im odszkodowania, za - jak twierdzą - utratę
pożytków, które spodziewali się osiągnąć z nieruchomości, a których nie uzyskają
w związku z wywłaszczeniem. Wydanie rozstrzygnięcia o takim roszczeniu
niewątpliwie nie należy do drogi administracyjnej, a zatem organy administracji
publicznej nie są kompetentne nie tylko do tego, żeby powodom przyznać żądane
przez nich świadczenie, ale nawet do tego, by orzec, że świadczenie to im się nie
należy.
Odmiennych wniosków na temat dopuszczalności dochodzenia przed sądem
powszechnym roszczenia odszkodowawczego zgłoszonego przez powodów nie
7
można konstruować z odwołaniem się do poglądów wyrażonych w uchwale siedmiu
sędziów z 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 (OSNC 1993, nr 10, poz. 174), w której
Sąd Najwyższy stwierdził, że „rozstrzygnięcie o rewaloryzacji nie wypłaconych
części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za
zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania (art. 7 ustawy z dnia 29 września
1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej”,
jak również w wyroku z 25 maja 2011 r., II CSK 483/10 (nie publ.), w którym Sąd
Najwyższy przyjął, że „art. 132 ust. 3a u.g.n. należy zaliczyć do przepisów
szczególnych wyłączających drogę sadową dla dochodzenia waloryzacji
odszkodowania”, czy w wyroku z 17 grudnia 1997 r., I CKN 370/97 (OSNC 1998,
nr 7-8, poz. 116), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że „w sprawach o roszczenia
majątkowe poprzedniego właściciela oraz Skarbu Państwa lub gminy - powstałe
w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości - droga sądowa jest
niedopuszczalna”, gdyż we wszystkich tych orzeczeniach Sąd Najwyższy wskazał
na drogę administracyjną, na której właściwy organ ma orzec o konkretnych
roszczeniach, których strony próbowały dochodzić przed sądem powszechnym.
Żądanie zgłoszone przez powodów w niniejszej sprawie zmierza do
zasądzenia odszkodowania mającego skompensować uszczerbek w majątku, który
ponieśli w związku ze zdarzeniem o charakterze publicznoprawnym, jakim było
odjęcie im aktem administracyjnym własności nieruchomości, przez co nie mogą
pobierać z niej pożytków. Powodowie twierdzą, że pomiędzy nimi i pozwanym
istnieje cywilnoprawny stosunek prawny, w ramach którego pozwany powinien
pokryć tego rodzaju uszczerbek. To już wystarczy dla przyjęcia, że droga sądowa
w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Nie jest wprawdzie jasne, jak powodowie
rozumieją używane w środkach zaskarżenia określenie „roszczenia uzupełniające”,
ale zapewne nie może ono oznaczać roszczeń przewidzianych w art. 224-230 k.c.,
a jednym przepisem, na który wskazują powodowie jako na źródło dochodzonego
roszczenia jest art. 361 k.c. Do sądów meriti będzie należała ocena, czy jest to
podstawa wystarczająca, skoro zdarzenie mające być źródłem uszczerbku
w majątku powodów miało charakter legalny.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art. 108
8
§ 2 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
kc
db