Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SW 4/15
POSTANOWIENIE
Dnia 5 maja 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
SSN Roman Kuczyński
SSN Dawid Miąsik
SSN Maciej Pacuda
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie ze skargi Koalicyjnego Komitetu Wyborczego X. – Y.
na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 lutego 2015 r. w przedmiocie
odrzucenia sprawozdania finansowego z wyborów do Parlamentu Europejskiego,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 maja 2015 r.,
oddala skargę.
UZASADNIENIE
Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z 18 lutego 2015 r. odrzuciła
sprawozdanie finansowe Koalicyjnego Komitetu Wyborczego X. – Y. o
przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu, w tym o
uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania, związanych z
udziałem w wyborach do Parlamentu Europejskiego, przeprowadzonych 25 maja
2014 r. Podstawą prawną odrzucenia sprawozdania były przepisy art. 144 § 1 pkt 3
lit. c i e ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze
zm.). Komisja stwierdziła, że część wydatków Komitetu pokrywana była gotówką ze
2
środków własnych osób fizycznych, a następnie środki te zwracane były tym
osobom ze środków finansowych Komitetu. Część tych wydatków dotyczyła zwrotu
kosztów delegacji służbowych, a część związana była z dokonywaniem zakupów,
przede wszystkim materiałów biurowych. Narusza to art. 132 § 2 Kodeksu
wyborczego (Kw), zgodnie z którym środki finansowe Komitetu mogą pochodzić
wyłącznie z funduszy wyborczych partii politycznych wchodzących w skład koalicji
wyborczej tworzącej Komitet. Stanowi to niedozwolone „swoiste kredytowanie przez
osoby fizyczne” (postanowienia Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2011 r., III SW 2/11
i III SW 3/11, z 25 września 2009 r., III SW 47/09 oraz z 18 listopada 2010 r., III SW
390/10 i III SW 391/10). Przyjęcie przez koalicyjny komitet wyborczy środków
finansowych pochodzących z innego źródła niż fundusz wyborczy, a zatem także z
pożyczek, stanowi przesłankę do odrzucenia sprawozdania finansowego na
podstawie art. 144 § 1 pkt 3 lit. c Kodeksu wyborczego. Przepis ma charakter
kategoryczny i nie pozostawia żadnego marginesu ocen, np. uwzględniania
proporcji kwoty środków pozyskanych z jego naruszeniem do ogólnej kwoty
przychodów Komitetu, ani też tego, czy naruszenie wskazanych przepisów
nastąpiło w sposób umyślny, czy też z powodu nieznajomości przepisów Kodeksu
wyborczego. Ponadto z umowy z 7 marca 2014 r. Koalicyjnego Komitetu
Wyborczego X. – Y. z Miastem W. wynika, że koszt wynajęcia Sali […] w […] w dniu
16 marca 2014 r. w celu organizacji - w ramach kampanii wyborczej Komitetu -
Sejmiku […] wynosił 28.500 zł. Część tej kwoty, tj. 12.915 zł wpłacona została jako
zadatek przez partię X. 4 czerwca 2013 r. Komitet nie dokonał zwrotu tych środków
na rzecz Partii. Oznacza to, że Koalicyjny Komitet Wyborczy X. – Y. przyjął od partii
X. korzyść majątkową o charakterze niepieniężnym o wartości 12.915 zł. Przyjęcie
przez Komitet korzyści majątkowej o charakterze niepieniężnym stanowi naruszenie
art. 132 § 5 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym komitetom wyborczym nie
wolno przyjmować korzyści majątkowych o charakterze niepieniężnym, z wyjątkiem
nieodpłatnego rozpowszechniania plakatów i ulotek wyborczych przez osoby
fizyczne oraz pomocy w pracach biurowych udzielanej przez osoby fizyczne.
Naruszenie wskazanego przepisu, na podstawie art. 144 § 1 pkt 3 lit. e Kodeksu
wyborczego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy -
3
Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1072) stanowi
przesłankę odrzucenia sprawozdania finansowego.
W skardze na uchwałę Koalicyjny Komitet Wyborczy zarzucił „błąd w
ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż X. przekazał
Komitetowi wartość niepieniężną w kwocie 12.915 zł, gdy faktycznie doszło do
przekazania do nieodpłatnego korzystania lokalu partii politycznej skutkujących: 1)
niezastosowaniem art. 133 § 1 Kodeksu wyborczego; 2) błędnym zastosowaniem
art. 132 § 5”. Skarżący wniósł o przyjęcie sprawozdania finansowego. W
uzasadnieniu podano, że Koalicyjny Komitet Wyborczy otrzymał od X. na podstawie
umowy użyczenia z 1 marca 2014 r. do nieodpłatnego korzystania w czasie
kampanii wyborczej lokal – Sala w […] w W. Państwowa Komisja Wyborcza
dokonała błędnego ustalenia polegającego na przyjęciu, iż kwotę 12.915 zł, którą X.
zapłacił za uzyskanie prawa do lokalu, uznała za korzyść majątkową o charakterze
niepieniężnym, przekazaną komitetowi wyborczemu. Ustawodawca nie zdefiniował
pojęcia „lokal partii politycznej” zatem wobec braku odrębnej definicji za „lokal partii
politycznej” należy uznać lokal do którego partia ma jakikolwiek tytuł prawny. W
przedmiotowej sytuacji była to umowa pomiędzy X. a […] w W.
PKW w odpowiedzi na skargę zauważyła, że skarga nie obejmuje podstawy
odrzucenia sprawozdania finansowego z art. 144 § 1 pkt 3 lit. c a tylko podstawę z
art. 144 § 1 pkt 3 lit. e Kodeksu wyborczego. W zakresie tej drugiej podstawy
skarga nie jest zasadna, gdyż partia X. nie posiadała Sali […] jako lokalu tej partii
politycznej (art. 133 § 1 Kw). Partia 4 czerwca 2013 r. wpłaciła zadatek 12.915 zł na
poczet zapłaty za wynajem Sali […] od Miasta W. w dniu 16 marca 2014 r. Według
umowy użyczenia z 1 marca 2014 r. - która wcześniej nie została przedstawiona
Państwowej Komisji Wyborczej – X. użyczył salę Koalicyjnemu Komitetowi
Wyborczemu. W umowie użyczający podał, że posiada lokal objęty rezerwacją na
dzień 16 marca 2014 r. Jednak 7 marca 2014 r. zwarta została umowa najmu Sali
[…] pomiędzy Miastem W. jako wynajmującym a Koalicyjnym Komitetem
Wyborczym X. – Y. (jako najemcą). Jednym z postanowień tej umowy było
zaliczenie na poczet zapłaty za najem wpłaconego wcześniej przez X. zadatku. W
momencie wpłacenia zadatku Sala […] nie stawała się lokalem X., którym partia ta
mogłaby dysponować. Przez wpłacenie zadatku partia uzyskała jedynie
4
zobowiązanie do zawarcia umowy najmu, ale nie wynajęła tego lokalu. Wpłacenie
zadatku ma bowiem jedynie charakter czysto zobowiązaniowy bez skutku w postaci
przeniesienia praw. Wpłacający zadatek ma wyłącznie roszczenie o zawarcie
umowy przyrzeczonej. Przez wpłacenie zadatku lokal nie stał się lokalem partii, w
związku z czym partia nie miała prawa do dysponowania nim, w tym użyczenia
Komitetowi. Umowa użyczenia zawarta 1 marca 2014 r. pomiędzy X. a Koalicyjnym
Komitetem Wyborczym nie mogła być skuteczna, bo X. nie miała żadnego prawa do
dysponowania Salą […], a zatem także prawa do jej użyczenia Komitetowi. Umowa
właściwa, dotycząca wynajmu Sali […] w dniu 16 marca 2014 r. została zawarta 7
marca 2014 r., ale nie przez X. a przez Koalicyjny Komitet Wyborczy X. – Y. i w tym
dniu Komitet stał się najemcą Sali […] w terminie i w godzinach ustalonych w
umowie. Z umowy jednoznacznie wynika, że jedynym najemcą Sali […] w dniu 16
marca 2014 r. był Koalicyjny Komitet Wyborczy X. - Y. W umowie tej to ten Komitet,
a nie żaden inny podmiot, wskazany został jako najemca, jedynym zaś
wynajmującym było Miasto W. Najemca zobowiązany był zapłacić 28.500 zł,
pomniejszone o zadatek wpłacony przez X. 4 czerwca 2013 r. Ponadto w umowie
najmu zawarto postanowienie (§ 2 ust. 2), zgodnie z którym, w przypadku
odstąpienia od umowy przez najemcę KKW X.-Y., to najemca a nie partia X.,
zobowiązany został do wypłaty odszkodowania w wysokości 100% wartości umowy,
a wpłacone kwoty nie podlegały zwrotowi lecz zaliczeniu na poczet odszkodowania.
Potwierdza to, że stroną umowy był wyłącznie Komitet jako najemca a nie jedna z
tworzących go partii. O tym, że prawo do dysponowania salą w terminie określonym
w umowie powstało z chwilą podpisania umowy, a nie wpłacenia zadatku, świadczy
także to, że w przypadku odstąpienia od umowy z przyczyn niezależnych od stron
umowy wpłacony zadatek miał zostać przeniesiony na poczet innej imprezy w
terminie ustalonym przez strony lub zostać zwrócony (§ 2 ust. 6). Oznacza to, że
wpłacenie zadatku nie dawało X. prawa do Sali […] a jedynie stanowiło
przyrzeczenie podpisania umowy, z którego to prawa nie skorzystała partia, ale
utworzony między innymi przez nią Koalicyjny Komitet Wyborczy. Zadatek 12.915 zł
został zaliczony na opłatę za wynajem sali i KKW X.-Y. nie zwrócił tych środków X.,
co oznacza że przyjął od tej partii wartość niepieniężną w kwocie 12.915 zł.
5
Ratio legis art. 133 Kw jest umożliwienie komitetom wyborczym korzystania z
lokali będących siedzibami podmiotów tworzących te komitety, użytkowanych przez
podmioty tworzące te komitety stale, w ramach ich bieżącej działalności. W
przypadku komitetów wyborczych partii politycznych i ich koalicji przyjęcie, że
dopuszczalne i zgodne z prawem jest wynajmowanie przed kampanią wyborczą czy
też w jej trakcie lokali przez partie polityczne tworzące komitety wyborcze, a
następnie przekazywanie tych lokali w trakcie kampanii w nieodpłatnie użytkowanie
komitetom wyborczym tworzonym przez te partie oznaczałoby de facto
przekazywanie wartości niepieniężnych przez partie komitetom wyborczym.
Oznaczałoby zezwolenie na przekazywanie przez partię na rzecz tworzonego przez
nią komitetu wyborczego środków finansowych bez pośrednictwa funduszu
wyborczego, co jest sprzeczne także z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 27 czerwca 1997 r.
o partiach politycznych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zarzuty skargi nie uzasadniają jej wniosku. Zgodnie z art. 133 § 1 Kw komitet
wyborczy partii politycznej oraz koalicyjny komitet wyborczy, mogą nieodpłatnie
korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokali partii politycznej, jak również z jej
sprzętu biurowego. Nieodpłatne korzystanie przez koalicyjny komitet wyborczy z
lokalu partii politycznej w czasie kampanii wyborczej w tym trybie warunkuje
posiadanie lokalu przez partię polityczną. Partia X. nie posiadała, nawet jako
posiadacz zależny, Sali […] w W. w dniu 16 marca 2014 r. Prawo posiadania tego
lokalu nie wynikało z zadatku w kwocie 12.915 zł wpłaconego przez X. na
podstawie potwierdzenia rezerwacji Sali […] w dniu 23 maja 2013 r. W sprawie nie
było (nie przedstawiono) umowy najmu Sali […] na rzecz tej partii. Gdyby taka
umowa była, ta zapewne zostałaby przedstawiona. Osłabia to znaczenie zadatku,
gdyż o ile strony inaczej nie postanowią, to zadatek stanowi tylko surogat
odszkodowania na wypadek niewykonania umowy (art. 394 k.c.).
Przepis art. 133 § 1 Kw stanowi wyjątek na tle ścisłych reguł finasowania
oraz rozliczania przychodów i wydatków komitetu wyborczego, co prowadzi do tezy,
że chodzi w nim o lokal partii politycznej, w którym partia jest już wcześniej
6
osadzona. Oceny tej nie zmienia załączona dopiero do skargi umowa użyczenia z 1
marca 2014 r., gdyż X. nie mógł użyczyć Koalicyjnemu Komitetowi Wyborczemu X.
– Y. tego czego nie miał. Nie posiadał Sali […] a tylko umowę o jej rezerwację, czyli
roszczenie o zawarcie umowy. Użyczającym może być ten kto lokal posiada. Tak
też wynika z wskazanego przepisu, gdyż nie chodzi w nim o potencjalny tytuł do
lokalu lecz o realne prawo do lokalu, z którego komitet wyborczy partii politycznej
może korzystać w czasie kampanii wyborczej.
Gdyby X. miał lokal jako najemca, to zbędna byłaby wówczas rzeczywista
umowa najmu Sali […] zawarta 7 marca 2014 r. pomiędzy Miastem W. a
Koalicyjnym Komitetem Wyborczym X. - Y. Jednoznacznie wynika z niej, że
wynajmującym jest Miasto W. a najemcą Koalicyjny Komitet Wyborczy X.-Y.
Zgodnie z tą umową zadatek wpłacony przez partię X. składał się na zapłatę
Koalicyjnego Komitetu Wyborczego za wynajem Sali […]. W przypadku odstąpienia
przez Komitet od umowy najmu zadatek miał zostać zaliczony na odszkodowanie
dla wynajmującego (§ 1, § 2 umowy).
Ostatecznie tylko Koalicyjny Komitet Wyborczy X. – Y. wynajął Salę […] i
uprzedni zadatek partii X. zmniejszył koszt wynajmu tego lokalu w dniu 16 marca
2014 r. W ten sposób doszło do finasowania Koalicyjnego Komitetu Wyborczego
poza regułami określonymi w Kodeksie wyborczym, czyli z naruszeniem art. 132 §
5. Stanowiło to przesłankę do odrzucenia sprawozdania finansowego na podstawie
art. 144 § 1 pkt 3 lit. e Kodeksu wyborczego. Finasowanie kampanii wyborczej
oparte jest na wydzieleniu i kontroli środków własnych komitetów wyborczych.
Wydatki ponoszone przez komitety wyborcze w związku z wyborami są pokrywane
z ich źródeł własnych (art. 126 Kw). Obowiązuje tu zasada jawności i przejrzystości
finasowania (art. 128 Kw). Skoro katalog środków finansowych partii politycznych
jest zamknięty (por. art. 24 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych
oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 18 listopada 2010 r., III SW 390/10), to
reguła ta odnosi się również do komitetów wyborczych. Środki finansowe komitetu
wyborczego są gromadzone wyłącznie na jego (jedynym) rachunku bankowym. Z
tego rachunku przy uwzględnieniu zasad określonych w ustawie z 1994 r. o
rachunkowości mogą być dokonywane płatności komitetu (art. 134 § 1 i art. 128
Kw). Koalicyjny Komitet Wyborczy powinien więc zapłacić za wynajem Sali […]
7
również część odpowiadającą zadatkowi wpłaconemu przez X. Zapłata powinna
nastąpić ze środków znajdujących się na rachunku bankowym Komitetu
(ewentualnie z kasy prowadzonej zgodnie z zasadami rachunkowości).
Reasumując problemu zadatku by nie było, gdyby Sala […] była lokalem
partii X. Odpowiedź jest tu negatywna. X. mógł zadatkować wpłatę tylko za
wynajem sali na swoją rzecz. Do najmu lokalu na rzecz tej partii nie doszło. Zadatek
wpłacony przez partię X. nie został jej zwrócony lecz zaliczony na koszt wynajmu
lokalu przez Koalicyjny Komitet Wyborczy X. - Y. Finansowanie i rozliczenie
koalicyjnego komitetu wyborczego w tym zakresie jest odrębne. Zapłata za najem
sali powinna nastąpić w całości z środków finansowych Komitetu Wyborczego
wyodrębnionych na jego rachunku bankowym. Doszło więc do przysporzenia
(zmniejszenia zobowiązania) na rzecz Komitetu z naruszeniem reguł finasowania
kampanii wyborczej.
Wobec zamkniętego katalogu środków pieniężnych, które komitet wyborczy
uzyskuje i wydatkuje, świadczenie na zapłatę wymaganą od komitetu wyborczego
wbrew dozwolonym regułom finasowania, można uznać za przyjęcie korzyści
majątkowej przez komitet wyborczy. Wynika to z zestawienia regulacji z art. 132 § 2
i § 5. Komitet wyborczy dysponuje środkami pieniężnymi tylko z przelewów
funduszy wyborczych partii politycznych wchodzących w skład koalicji na rachunek
komitetu wyborczego. Z drugiej strony dozwolone są korzyści majątkowe o
charakterze niepieniężnym (poprzednio wartości niepieniężne), ale zawężone tylko
do nieodpłatnego rozpowszechniania plakatów wyborczych przez osoby fizyczne
oraz pomocy w pracach biurowych udzielanej przez osoby fizyczne. Skoro w tej
sprawie część objęta zadatkiem nie było finansowana z rachunku bankowego
(wyborczego) komitetu wyborczego, to nie była to kategoria dopuszczalnych
środków pieniężnych (art. 132 § 2 Kw). Doszło do zmniejszenia zobowiązania
Komitetu poza reżimem art. 132 § 2 Kw. Wyraźnie wynika to z umowy najmu Sali
[…] z 7 marca 2014 r., w której umówiono się, że zadatek zostanie zaliczony na
zapłatę za wynajem. Sytuacja ta odpowiada regulacji z art. 132 § 5 Kw i dlatego
zasadnie stanowiła przesłankę odrzucenia sprawozdania na podstawie art. 144 § 1
pkt 3 lit. e Kodeksu wyborczego.
8
Ponadto sprawozdanie finansowe zostało odrzucone także na podstawie
art. 144 § pkt 3 lit. c Kw wobec kredytowania wydatków Komitetu przez osoby
fizyczne, czego jednak w skardze nie zaskarżono.
Z tych motywów orzeczono jak w sentencji.