Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 lipca 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 4 lipca 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania J. Ś.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania J. Ś. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 29.06.2017 r. Nr (...)

I.  zmienia zaskarżoną decyzję w ten sposób, że obniża karę nałożoną w punkcie 2 decyzji do kwoty 1000 zł (tysiąc złotych);

II.  znosi wzajemnie między stronami koszty postępowania.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

XVII AmE 282/17

UZASADNIENIE

Decyzją (...)z 29 czerwca 2017 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wymierzył J. Ś., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą J. Ś. (...) w miejscowości D. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za to, że nie przedłożył Prezesowi URE w terminie 30 dni od zakończenia III kwartału 2016r. sprawozdania kwartalnego, zawierającego informacje wymienione w art 9 ust 1 pkt 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej jako oze), co stanowiło naruszenie obowiązku - określonego w art. 9 ust 1 pkt 7 ww. ustawy.

J. Ś. wniósł odwołanie od decyzji, zaskarżając ją w pkt 2, tj. w zakresie wymierzenia kary piężnięznej, wskazywał na naruszenie art. 174 ust 2 oze poprzez jego nie zastosowanie. Domagał się zmiany decyzji poprzez odstąpienia od wymierzania kary. W uzasadnieniu wskazywał, że działalność w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych jest nisko dochodowa, zatem kara w wysokości 10 000 zł jest nieproporcjonalna, tak do dochodów jak i skutku czynu. Podnosił, że wprawdzie przesłał sprawozdanie po terminie ustawowym, ale zmieścił się w terminie 3 miesięcy jakie Prezes URE ma sporządzenia raportu rocznego, na podstawie raportów przedsiębiorców

Pozywany Prezes URE w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, domagając się jednocześnie zasądzenia kosztów postępowania.

Sąd ustalił i zważył, co następuje:

J. Ś. w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z małej instalacji odnawialnego źródła energii - tj. w elektrowni wodnej o mocy 0,068 MW, został wpisany przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do rejestru wytwórców energii w małej instalacji, tj. rejestru o którym mowa w art 7 oze (okoliczność bezsporna). W ramach prowadzonej działalności w III kwartale 2016r, w odnawialnym źródle energii należącym do powoda, została wytworzona energia elektryczna w ilości 51,240 MWh (sprawozdanie k.13 akt adm).

W dniu 4 maja 2015r weszła w życie ustawa z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r. poz. 478).

Ustawa ta nałożyła w art 9 ust. 1 pkt 5, na wytwórców wykonujący działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji, obowiązek prowadzenia dokumentacji dotyczącej łącznej ilości energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji, energii elektrycznej sprzedanej sprzedawcy zobowiązanemu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy, która została wytworzona z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji i wprowadzona do sieci dystrybucyjnej, zużytych paliw do wytwarzania energii elektrycznej w małej instalacji oraz rodzaju tych paliw, a także ilości energii elektrycznej sprzedanej odbiorcom końcowym. Zgodnie zaś z przepisem art 9 ust 1 pkt 7 oze, na wytwórcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji nałożony został obowiązek przedłożenia Prezesowi URE sprawozdania kwartalnego zawierającego wskazane informacje, w terminie 30 dni od zakończenia kwartału.

Powołane regulacje objęły powoda, który w ich konsekwencji był zobowiązany złożyć do 30 października 2016 r. sprawozdanie z III kwartał 2016r, czego jednak nie uczynił w tym terminie.

Przedsiębiorca złożył sprawozdanie dopiero 23 marca 2017r, w wyniku wszczęcia 2 marca 2017 r postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej, (sprawozdanie k.13 akt adm). Wyjaśnił że sprawozdanie zostało przesłane wcześniej mailem, jednak nie posiada potwierdzenia tej czynności. Wskazywał także na trudną sytuację majątkową, która wynika z faktu wielomiesięcznego oczekiwania na płatność za dostarczoną energię (świadectwa pochodzenia nie zostały uregulowane od października 2016r).

Sąd ustalił także, że przedsiębiorca w 2016r, z tytułu wyprodukowania energii elektrycznej osiągnął przychody w wysokości (...) zł oraz, że osiągną stratę na sprzedaży energii w wysokości 2.205 zł (zestawienie przychodów k.16).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o powołane wyżej dowody z dokumentów, które nie były kwestionowane przez żadną ze stron, a Sąd także nie znalazł podstaw by odmówić im wiarygodności.

Podstawę do nałożenia na powoda kary pieniężnej stanowił przepis art. 168 pkt 11 ustawy o odnawialnych źródłach energii, w myśl którego karze pieniężnej podlega, m.in. ten, kto nie przestrzega obowiązku wynikającego z art 9 ust 1 pkt 7 oze, tj. nie przedkłada Prezesowi URE w terminie 30 dni od zakończenia kwartału sprawozdania kwartalnego, zawierającego informacje wymienione w art. 9 ust 1 pkt 5 ww. ustawy. W myśl przepisu art 170 ust 4 pkt 1 oze, w wersji obowiązującej w dacie powstania obowiązku sprawozdawczego i także w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary, wysokość kary wynosiła 10.000 zł. Aktualnie, w wyniku dokonania nowelizacji przepisu art. 170 ust 4 pkt 1 oze ustawą z 7.06.2018r, która weszła w życie 14 lipca 2018r, wysokość tej kary wynosi 1.000 zł.

W sprawie nie było kwestionowane, że przedsiębiorca nie wykonał w ustawowo określonym terminie ciążącego na nim obowiązku, oraz że obowiązku tego dopełnił z ponad 4 miesięcznym opóźnieniem.

Powód pomimo niewypełnienia ciążącego na nim obowiązku domagał się odstąpienia od wymierzenia mu kary pieniężnej z powołaniem się na art. 174 ust 2 oze w myśl którego, organ może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli zakres naruszeń jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, zanim organ, powziął o tym wiadomość.

Odnosząc się do zarzutów odwołania należy w pierwszej kolejności wskazać, że nałożona na przedsiębiorcę kara jest typową karą administracyjną, której zastosowanie jest możliwe w razie zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, a odpowiedzialność administracyjna z jaką mamy tu do czynienia opiera się na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej (wyroki TK z: 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr (...), poz. 89; 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr (...), poz. 6; 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr (...), poz. 2; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr (...), poz. 30; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr(...), poz. 64; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr (...), poz. 134). Charakterystyczne dla tego typu odpowiedzialności jest jej „oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej” (TK sygn. P 64/07).

Odpowiedzialność obiektywna wiąże więc powstanie odpowiedzialności wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest przez ustawę jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy określone zdarzenie wyczerpuje znamiona ustawowe i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje jednak także na potrzebę indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej w zależności od elementów podmiotowo-przedmiotowych konkretnego czynu naruszającego normy prawa administracyjnego (w tym winy podmiotu). Dotyczy to głównie kryteriów decydujących o rozmiarze kary administracyjnej. Konieczność indywidualizowania odpowiedzialności administracyjnej została zasygnalizowana przykładowo w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. P 26/11 (OTK ZU nr (...), poz. 99), w którym TK uznał za niekonstytucyjne przepisy ustawy o gospodarce odpadami, które przewidywały kary pieniężne dla przedsiębiorców gospodarujących odpadami za nieterminowe przekazanie organom administracji samorządowej tzw. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości posiadanych odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Trybunał niekonstytucyjność tej regulacji wywiódł m.in. z nadmiernej dolegliwości administracyjnej kary pieniężnej, bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości.

Należy w tym miejscu odnotować, że pewien aspekt postulatów dotyczących potrzeby indywidualizacji kar administracyjnych został już wdrożony do systemu prawa administracyjnego, poprzez dodanie w 2017r w kodeksie postępowania administracyjnego nowego działu (...) administracyjne kary pieniężne, w którym w art. 189a i następnych określono zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, w tym podstawy do indywidualizacji tych kar, m.in. z uwagi na: wysokość korzyści, które strona osiągnęła lub straty której uniknęła, częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku, wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony i czas trwania naruszenia.

Istotnym z punktu widzenia sprawy niniejszej jest natomiast przepis art. 189c kpa, również dodany powołaną wyżej nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza zasadę zastosowania przepisu względniejszego dla strony. Stanowi on, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Oznacza to, że o ile, pomiędzy czynem a wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary administracyjnej, nastąpiła zmiana wysokości kary administracyjnej, to jeśli zmieniona kara jest korzystniejsza dla karanego przedsiębiorcy, to należy zastosować tę nową niższą karę.

Przy czym zdaniem Sądu, powyższa regulacja ma zastosowanie również w sytuacji gdy o karze rozstrzyga sąd w wyroku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Na gruncie prawa administracyjnego nie budzi bowiem wątpliwości, że zasada ustawy względniejszej znajdzie zastosowanie zarówno do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i decyzji odwoławczej (zob. S. Gajewski, Kodeks Postepowania Administracyjnego, 2017, komentarz do art. 189c, podobnie Stankiewicz w komentarzu do KPA red. Hauser 2018).

W tym stanie rzeczy należało uznać, że wysokość kary jaka może zostać nałożona wynika z treści znowelizowanego art. 170 oze, który w aktualnym stanie prawnym przewiduje za naruszenie obowiązku, o jakim mowa w art. 9 ust 1 pkt 7 oze, karę administracyjną w wysokości 1.000 zł.

W ocenie Sądu rodzaj i zakres naruszonego dobra, tj. zapewnienie Prezesowi URE informacji o działalności przedsiębiorcy, polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej w małej instalacji odnawialnego źródła energii w okresie III kwartału 2016 r. uzasadnia nałożenie na przedsiębiorcę kary w powyższej wysokości.

Na marginesie tylko należy wskazać, że w ocenie Sądu kara w pierwotnej wysokości 10.000 zł była nieadekwatna do okoliczności związanych z naruszeniem prawa przez powoda, ich wagą, ale także brak w ocenie Sądu interesu publicznego w wymierzeniu jej w takiej wysokości. W szczególności także brak było adekwatności kary w nominalnym rozmiarze 10.000 zł do rozmiaru działalności powoda w okresie którego kara dotyczy. Przychód powoda w całym roku zamknął się kwotą (...) tys zł, a wynik finansowy był ujemny.

Ponadto, zdaniem Sądu nakładanie nadmiernie surowych kar, na przedsiębiorców wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych w małych instalacjach, stanowi zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę o odnawialnych źródłach energii ze względu na interes publiczny. Oczywiste jest bowiem, że ze względu na potrzebę ochrony środowiska naturalnego, ale też ze względu na zobowiązania międzynarodowe Polski w ramach UE, w myśl których do końca 2020 roku 20% energii wytwarzanej w RP powinno pochodzić z odnawialnych źródeł energii, konieczne są: szczególna troska o przedsiębiorców wytwarzających energię z takich źródeł i tworzenie im szczególnych zachęt oraz ułatwień w tej działalności. Nakładanie rażąco wysokich kar w tą konwencję się nie wpisuje, a wręcz odwrotnie, może zniechęcać do tego typu aktywności gospodarczej. Warto także podkreślić, że sam ustawodawca doszedł także do przekonania, że kara na poziomie 10 000 zł nie jest adekwatna do tego typu naruszenia i powołaną nowelizacją ustawy o odnawialnych źródłach energii z 7 czerwca 2018r karę tę obniżył do poziomu 1.000 zł.

Jednocześnie zdaniem Sądu nie zachodziły w sprawie niniejszej podstawy do odstąpienia od wymierzania kary pieniężnej, o jakich mowa w art. 174 ust 2 oze. W szczególności nie można w sprawie niniejszej uznać, że zakres naruszeń jest znikomy. Zdaniem Sądu do oceny zakresu naruszeń w sprawie niniejszej, należy także wziąć pod uwagę fakt, że powód nie po raz pierwszy dopuścił się naruszenia obowiązku sprawozdawczego. Jak wskazał organ, przedsiębiorca także nie złożył sprawozdania za IV kwartał 2015r, jednak organ odstąpił wówczas od wymierzenia przedsiębiorcy kary (decyzja z 7 marca 2016r). Zatem niezłożenie przez przedsiębiorcę sprawozdania za III i IV kwartał 2016r jest kolejnym naruszeniem tych samych obowiązków ustawowych. Powyższe zdaniem Sądu świadczy o notoryjności niewywiązywania się przez przedsiębiorcę z obowiązków sprawozdawczych. Przemawia to za nieodstępowaniem po raz kolejny od wymierzana kary, gdyż nie jest to celowe, skoro samo wszczęcie postepowania administracyjnego przeciwko przedsiębiorcy nie jest wystarczającym bodźcem do wywiązywania się z obowiązków sprawozdawczych. Zatem konieczne dla osiągnięcia skutku prewencyjnego, a temu także służą kary administracyjne, jest wymierzenie przedsiębiorcy kary w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu tylko kara administracyjne może w skuteczny sposób oddziaływać na dalsze zachowanie przedsiębiorcy w odniesieniu do realizacji obowiązków sprawozdawczych.

W odniesieniu do powoda należy też uznać, że nie została spełniona przesłanka z art. 174 ust 2 oze wskazująca, na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, zanim organ, powziął o tym wiadomość. W sprawie jest bowiem niewątpliwe, że przedsiębiorca spełnił obowiązek sprawozdawczy już po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary, a więc niewątpliwe po powzięciu przez organ wiadomości o niespełnieniu obowiązku.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o przepis art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. orzekł o zmianie decyzji organu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 100 k.p.c. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej każda ze stron uległa w części swojemu żądaniu, stąd zasadne było zniesienie między nimi kosztów postępowania. Koszty te były porównywalne, gdyż powód poza kosztami zastępstwa procesowego poniósł jedynie opłatę sądową w wysokości 100 zł, zaś pozwany poniósł tyko koszty zastępstwa procesowego.

. SSO Małgorzata Perdion-Kalicka