Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

Pozwem z 8 lipca 2019 r. A. M. wniosła przeciwko Skarbowi Państwa – Dyrektorowi I. Administracji Skarbowej w S.:

- o ustalenie, że jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza (...)Skarbowej na stanowisku starszego specjalisty (...)Skarbowej w stopniu młodszego aspiranta celnego w Służbie C.-Skarbowej u pozwanego w Izbie Administracji Skarbowej w S. nadal trwa nieprzerwanie od dnia 1 marca 2017 r.,

- ewentualnie – w razie ustalenia przez sąd, że stosunek służbowy powódki został przerwany wskutek przyjęcia propozycji pracy – wniosła o przywrócenie jej do (...)Skarbowej na poprzednich warunkach pracy i płacy sprzed 1 czerwca 2017 r.,

- ewentualnie – w razie ustalenia przez sąd, że nie istnieje możliwość przywrócenia powódki do służby – wniosła o orzeczenie maksymalnego prawem przewidzianego odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie umowy, tj. w wysokości trzech wynagrodzeń wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia wniesienia pozwu. Jednocześnie powódka wniosła o zasądzenie na swoją rzecz od pozwanego kosztów procesu. Nadto powódka wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia powództwa.

W uzasadnieniu pozwu powódka podniosła, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. po reformie KAS powinna była otrzymać propozycję dalszej służby. Niezłożenie takiej propozycji było aktem dyskryminacji ze strony pozwanego, zaś odmowa przyjęcia oferty pracy była niemożliwa z uwagi na sytuację osobistą powódki. Odnośnie do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia powództwa powódka wskazała, iż o przysługujących jej roszczeniach, których może dochodzić przed sądem pracy, dowiedziała się dopiero z uchwały NSA w sprawie I (...) 1/19. Pracodawca nie pouczył jej o prawie do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na pozew z dnia 31 grudnia 2019 r. Skarb Państwa – Dyrektor I. Administracji Skarbowej w S. wniósł o oddalenie powództwa głównego i ewentualnego w całości oraz o zasądzenie od powódki na swoją rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pozwany wskazał, że przepisy nie przewidują możliwości przywrócenia terminu do złożenia pozwu mającego za przedmiot uznanie propozycji pracy za niezgodną z przepisami prawa, zaś odnośnie do treści art. 265 k.p. pozwany wskazał, że uchybienie terminowi było zawinione przez powódkę. Nadto, powódka nie wykazała interesu prawnego w wytoczeniu powództwa, o którym mowa w art. 189 k.p.c. Pozwany stwierdził, że przepisy kodeksu pracy nie mają zastosowania do stosunku służby.

Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. wniesionym do sądu w dniu 23 listopada 2020 r. A. M. dokonała zmiany powództwa i w związku z przejściem na emeryturę wniosła o zasądzenie od pozwanego 14 367,24 zł tytułem odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku służbowego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia wniesienia pisma do dnia zapłaty.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2020 r. wezwano do udziału w sprawie Izbę Administracji Skarbowej w S. – na wniosek powódki.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. wniesionym do sądu w tym samym dniu powódka A. M. zgłosiła roszczenie ewentualne o ustalenie, że stosunek służby powódki został zakończony niezgodnie z prawem i przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

A. M. jako funkcjonariusz służby celnej pełniła służbę od 2 stycznia 1995 roku w Oddziale Celnym w K.. Od maja 1995 roku służyła w Urzędzie Celnym w K., a następnie w Izbie Celnej w S.. Po konsolidacji urzędów od 1 marca 2017 roku była przyporządkowana do I. Administracji Skarbowej w S..

Niesporne, a nadto: angaże w aktach osobowych powódki

W związku z zaleceniami Szefa Krajowej Administracji Skarbowej Dyrektor I. Administracji Skarbowej w S. wydał zarządzenie nr (...) z dnia 6 marca 2017 roku w sprawie utworzenia zespołu wspomagającego proces przygotowania propozycji pracy albo służby dla pracowników i funkcjonariuszy (...) w S., w ramach restrukturyzacji służb celnych i skarbowych. W paragrafie 1 zarządzenia wskazano, że celem prac zespołu jest zapewnienie bezstronności i obiektywizmu przy przygotowaniu propozycji pracy albo służby dla podległych pracowników i funkcjonariuszy (...) w S., z uwzględnieniem posiadanych przez pracowników i funkcjonariuszy kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także miejsca zamieszkania.

Dowód:

- zalecenia Szefa KAS k. 142-146

- zarządzenie k. 151-152

Pismem z dnia 17 maja 2017 r. Dyrektor I. Administracji Skarbowej w S. złożył A. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Zaproponowane warunki miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W piśmie wskazano, że odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia spowoduje wygaśnięcie stosunku służby.

A. M. przyjęła zaproponowane warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w dniu 29 maja 2017 r.

Dowód:

- pismo z 17 maja 2017 r. k. 8

- oświadczenie z 29 maja 2017 r. k. 9

Sąd zważył, co następuje:

Powództwo główne i ewentualne okazały się bezzasadne.

Stan faktyczny w sprawie sąd ustalił stosownie do treści art. 327 ¹ § 1 k.p.c. na podstawie powołanych wyżej dowodów, których wiarygodność i autentyczność nie budziła wątpliwości. Sąd ostatecznie nie czynił ustaleń na podstawie zeznań świadków S. J., K. S., J. G., ponieważ okazały się nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny był w zasadzie bezsporny. Strony zgadzały się co do tego, że powódka była funkcjonariuszem publicznym i do 31 maja 2017 r. pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Bezspornie także od 1 czerwca 2017r. jej stanowisko zostało „ucywilnione”, to znaczy stosunek służby powódki wygasł, a w jego miejsce nawiązany został stosunek pracy. Spór w niniejszej sprawie dotyczył tylko prawa, a mianowicie tego, czy Kodeks pracy w zakresie, w jakim przyznanie pracownikowi roszczenia związane z niezgodnym z prawem rozwiązaniem umowy o pracę ma zastosowanie także do funkcjonariuszy publicznych pełniących służbę. Ubocznie strony spierały się co do tego, czy powództwo wniesiono w terminie wynikającym z art. 264 k.p.

Podstawą prawną powództwa o zapłatę według powódki miał być art. 56 § 1 k.p. stosowany odpowiednio do stosunku służby, a z kolei podstawą prawną powództwa o ustalenie był przepis art. 189 k.p.c. Zgodnie z art. 56 § 1 k.p. pracownikowi, z którym rozwiązano umowę o pracę bez wypowiedzenia z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu umów o pracę w tym trybie, przysługuje roszczenie o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowanie. O przywróceniu do pracy lub odszkodowaniu orzeka sąd pracy. Tryb rozwiązywania przez pracodawcę umów o pracę bez wypowiedzenia regulują z kolei przepisy art. 52-53 k.p. Przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku innych stosunków pracy wynikających z powołania, mianowania, wyboru (art. 69 k.p., art. 72 § 2 k.p., art. 76 k.p. w związku z przepisami szczególnymi ustaw regulujących powstanie stosunku pracy na podstawie mianowania). Zdaniem powódki przepisy te znajdują jednak zastosowanie w przypadku funkcjonariuszy publicznych pozostających w stosunku służby.

Ze stanowiskiem powódki nie można się zgodzić. A. M. wystąpiła z powództwem w związku z ustaniem stosunku służby na tle zmian ustawowych w administracji celno-skarbowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej (...)) ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zgodnie z art. 165 ust. 1 (...) pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w myśl art. 170 ust. 1 i 2 (...) funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie C.-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. Z regulacji tych wynika, że ustawodawca nie przewidział automatycznego przedłużenia stosunku służby funkcjonariuszy celno-skarbowych po reformie administracji celno-skarbowej. Stosunek ten pozostawał trwale w mocy po wejściu w życie (...) i ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej tylko w razie otrzymania przez funkcjonariusza propozycji pełnienia służby w Służbie C.-Skarbowej. W razie jej nieotrzymania stosunek służby wygasał w terminie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. albo z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby – co wynikało z art. 170 ust. 1 (...). Propozycję pełnienia służby złożyć miał w przypadku funkcjonariuszy celnych dyrektor izby administracji skarbowej, stosownie do art. 165 ust. 7 (...).

Dyrektor miał swobodę wyboru funkcjonariuszy, którym ta propozycja zostanie złożona, jednak ustawodawca zastrzegł, że powinien kierować się kryteriami posiadanych kwalifikacji i przebiegiem dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania funkcjonariusza. Dyrektor (...) w S. złożył powódce taką pisemną propozycję, która zmierzała do ucywilnienia jej dotychczasowego stosunku służby. W tej propozycji znalazło się wyjaśnienie, że w ciągu 14 dni powódka winna złożyć oświadczenie o przyjęciu propozycji lub odmowie przyjęcia bądź braku złożenia jakiegokolwiek oświadczenia. Pouczono ją, że odmowa złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji spowoduje wygaśnięcie w terminie 3 miesięcy, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. stosunku służby, co będzie oznaczało zwolnienie ze służby – co wynikało z art. 170 ust. 1 (...). W każdym jednak razie, w dniu otrzymania od Dyrektora (...) w S. pisma z dnia 17 maja 2017 r., które powódka traktuje na równi z rozwiązaniem stosunku pracy, była funkcjonariuszem (...)Skarbowej pozostającym w stosunku służby. Do powódki znajdowałyby zatem zastosowanie przepisy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej regulujące zasady zwalniania ze służby (art. 179 i następne ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej) – gdyby nie przepis przejściowy zamieszczony w (...) w postaci art. 170.

Należy zwrócić uwagę, że w żadnej z cytowanych ustaw nie znajduje się przepis odsyłający do przepisów Kodeksu pracy, w tym dotyczących rozwiązywania umów o pracę. Co więcej, wyczerpująca i autonomiczna regulacja ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i (...) w zakresie zwalniania ze służby i wygaśnięcia stosunku służby nie pozwalają na stosowanie w stosunku do funkcjonariuszy celnych przepisów Kodeksu pracy o rozwiązywaniu umów o pracę w drodze analogii. Stosunki te różnią się zasadniczo. Inny jest zakres podporządkowania oraz treść praw i obowiązków pracownika i funkcjonariusza publicznego, jak też zakres ochrony prawnej. Inna jest także trwałość tego stosunku i powody jego ustania. Pomimo tego, iż powódka przed 31 sierpnia 2017 r., jak i po tej dacie wykonywała te same obowiązki, inna była podstawa ich wykonywania. Z tego powodu nie ma możliwości stosowania do powódki Kodeksu pracy w zakresie objętym powództwem. Powództwo główne o odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku służby podlegało więc oddaleniu jako pozbawione podstaw materialnoprawnych.

Powództwo ewentualne o ustalenie, że stosunek służby został zakończony niezgodnie z prawem i przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych oparte było o treść art. 189 k.p.c. Przepis ten stanowi, że powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przedmiotem ustalenia ma być stosunek prawny lub prawo, nie zaś fakty, gdyż te podlegają dowodzeniu, a nie ustalaniu w formie rozstrzygnięcia objętego wyrokiem. Powódka zaś domagała się właśnie ustalenia faktów, tj. niezgodności z prawem zakończenia służby. W zgłoszonym roszczeniu nie sposób doszukać się twierdzenia o istnieniu lub nieistnieniu jakiegoś stosunku prawnego czy prawa.

Powyższe roszczenie przypomina żądanie, o którym mowa w art. 156 k.p.a., tj. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje - jako jedno z możliwych podejść do sytuacji, w której znalazła się powódka – zapatrywanie, iż propozycja składana przez dyrektora (...) w trybie art. 165 ust. 7 (...) stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z tym poglądem ustawodawca w art. 169 ust. 4 (...) uregulował tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7 (...), z tym jednak, że pierwszy przepis wskazuje na formę (decyzja administracyjna), drugi zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania). Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 (...) takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17). Orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie do zarysowanego problemu nie jest jednak jednolite. Przy tym problem dotyczy kwestii fundamentalnej w demokratycznym państwie prawa jaką jest prawo do sądu. Wobec tego nie można nad tym przejść do porządku dziennego uznając, że rozbieżności orzecznicze są nieuniknioną konsekwencją niezawisłości sędziowskiej czy nieprecyzyjnego ustawodawstwa. Trudno też takim stanem rzeczy obarczać obywatela, który może czuć się zdezorientowany co do tego jakie środki prawne (i czy w ogóle jakieś) przysługują mu w związku z wygaśnięciem stosunku służby na podstawie art. 170 (...).

Nie można też uznać, że w związku z przyjęciem w (...) regulacji o wygaśnięciu stosunku służbowego, powódka nie ma żadnych uprawnień z tym związanych. Jest uprawniona co najmniej do żądania wydania decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególnej sytuacji funkcjonariuszy celnych, którym nie przedstawiono propozycji służby albo którzy propozycję tę odrzucili, wygaśnięcie stosunku służbowego w orzecznictwie sądów administracyjnych kwalifikuje się jako zwolnienie ze służby, które wymaga wydania decyzji (art. 170 ust. 3 (...) w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I (...) 1/19). Decyzję taką powinien wydać Dyrektor I. Administracji Skarbowej w S.. Decyzja powinna mieć na uwadze kryteria wskazane w art. 165 ust. 7 (...), co pozwoli powódce na dalszą kontrolą jej uprawnień, z zachowaniem możliwej kontroli odwoławczej (art. 276 i art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Sądowej).

Wobec tego, że w sprawie brak jest informacji jakoby kwestia wygaśnięcia stosunku służbowego powódki była rozpatrzona przez wojewódzki sąd administracyjny (przy interpretacji, że pismo Dyrektora (...) z dnia 17 maja 2017 r. stanowiło decyzję administracyjną) sąd w punkcie II wyroku zobowiązał Dyrektora (...) w S. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służby powódki. Należy wskazać, że świetle przepisów art. 2, art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela sprawa powinna być rozpatrzona jeszcze raz, na jasnych zasadach, w odpowiednim trybie, którym jest tryb postępowania administracyjnego. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie I PK 209/18, zgodnie z którym funkcjonariusz służby celnej, którego stosunek służbowy wygasł wskutek niezaproponowania mu dalszej służby, nie może żądać przywrócenia do pracy, lecz wydania decyzji dotyczącej jego stosunku służbowego, od której służy skarga do sądu administracyjnego. W tezie drugiej wyroku orzeczono, że przepis art. 199 ¹ KPC a contrario może być też podstawą do przekazania sprawy do postępowania administracyjnego, gdy powód niezasadnie wszczął sprawę o roszczenie, które mu nie przysługiwało. Nie można zakończyć sprawy bez skierowania na właściwą drogę pozostałej akcji sądowej powoda, której wynik zależeć może od decyzji organu (Dyrektora I. Administracji Skarbowej), która w jego sprawie powinna być wydana. Chodzi bowiem o ochronę proceduralną, czyli szerszą niż samo badanie przed sądem powszechnym zasadności żądanej ochrony materialnej (art. 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Najwyższy trafnie spostrzegł, że należy odróżnić dopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym (która przecież występuje dla roszczenia o odszkodowanie albo ustalenie) od zasadności zgłoszonego roszczenia o przywrócenie do pracy lub odszkodowanie. Natomiast oddalenie takiego roszczenia wiąże się z tym, że powódka nie pozostawała w stosunku pracy – była funkcjonariuszem służby celnej, a nie pracownikiem. Roszczenie o przywrócenie do pracy (następnie zmienione na odszkodowanie) nie miało zatem oparcia w prawie materialnym. Sąd nie mógł zastosować przepisów o przywróceniu do pracy lub odszkodowaniu, gdyż powódka nie pozostawała w pracowniczym zatrudnieniu. Argumentacja powódki, badanie prawidłowości zwolnienia, a nawet odwołanie się do art. 8 KP, tracą na znaczeniu, gdyż odnoszą się do wygaśnięcia pracowniczego zatrudnienia. Inny status mają funkcjonariusze pozostający w stosunku służbowym, bo nie jest to stosunek prawa prywatnego. Powódka jako funkcjonariusz pozostawała w stosunku służbowym i tylko przepisy właściwe dla tego stosunku mogą być podstawą oceny jej powództwa. Funkcjonariusz służby celnej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy i nie ma do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 KP (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2012 r., I PK 163/12).

Jak finalnie wskazał Sąd Najwyższy nie można uznać, że w związku z przyjęciem w ustawie (...) regulacji o wygaśnięciu stosunku służbowego, powód nie ma żadnych uprawnień z tym związanych. Jest uprawniony co najmniej do żądania wydania decyzji dotyczącej jego stosunku służbowego. W szczególnej sytuacji funkcjonariuszy celnych, którym nie przedstawiono propozycji służby, wygaśnięcie stosunku służbowego w orzecznictwie Sądów Administracyjnych kwalifikuje się jako zwolnienie ze służby, które wymaga wydania decyzji (art. 170 ust. 3 (...) w związku z art. 276 § 2 (...) uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I (...) 1/19 i wyrok tego Sądu z 3 września 2019 r., I OSK (...), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z 17 stycznia 2019 r., IV SAB/Po 179/18). Decyzję taką powinien wydać Dyrektor I. Administracji Skarbowej w S.. Decyzja powinna mieć na uwadze kryteria wskazane w art. 165 ust. 7 (...), co pozwoli powódce na dalszą kontrolę jej uprawnień, z zachowaniem możliwej kontroli odwoławczej (art. 276 i 277 (...)).

Taki punkt widzenia został potwierdzony także wyrokiem Sądu Okręgowego w Szczecinie z 12 listopada 2020 r., wydanym w sprawie VI Pa 37/20.

W punkcie III wyroku sąd rozstrzygnął o kosztach procesu na podstawie art. 102 k.p.c. Przepis ten stanowi, że w wypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może zasądzić od strony przegrywającej tylko część kosztów albo nie obciążać jej w ogóle kosztami. Szczególnie uzasadnionym wypadkiem jest sytuacja, w której strona przegrywająca sprawę ma subiektywne, choć błędne przekonanie o słuszności swoich racji i o przysługiwaniu jej określonego roszczenia, jednak ów błąd nie należy do kategorii oczywistych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Jak już wskazano, orzecznictwo zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych w sprawach analogicznych do niniejszej nie jest jednolite. Z uwagi na uwzględnianie powództw w podobnych sprawach powódka mogła – zwłaszcza na chwilę jego złożenia, przed zapadnięciem wyroku Sądu Najwyższego w sprawie I PK 209/18 – w sposób usprawiedliwiony sądzić, że dochodzone roszczenie jej przysługuje. Skoro jednak ostatecznie okazało się, że tak nie jest, w ocenie sądu niesprawiedliwe byłoby zasądzanie od powódki kosztów procesu na rzecz pozwanego, tym bardziej, że aktualnym pozostaje obowiązek wydania przez pozwanego decyzji w przedmiocie ustania stosunku służbowego powódki, która będzie podlegać dalszej kontroli.

ZARZĄDZENIE

1. (...)

2. (...)

3. (...)

4. (...)

11.08.2021