Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 20 maja 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 20 maja 2022 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania M. S. (1)

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej

na skutek odwołania M. S. (1) od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 28 grudnia 2020 r. Nr O. (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję;

2.  nakazuje pobrać od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz Skarbu Państwa Sądu Okręgowego w Warszawie kwotę 1000 zł (jeden tysiąc) z tytułu opłaty sądowej od odwołania, od której poniesienia powód został zwolniony przez Sąd.

Sędzia SO Andrzej Turliński

Sygn. akt XVII AmT 48/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. Nr O. (...) Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE, pozwany) na podstawie art. 210 ust. 1 – 3 oraz art. 209 ust. 1 ^{( 1)} pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r. , poz. 2460 z późn. zm., dalej Pt) oraz na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na M. S. (1) dawniej prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) s.c. ze stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej w S. (powód) w związku z niewywiązaniem się z obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianego w art. 7 ust. 1 Pt za rok sprawozdawczy 2019 nałożył na powoda karę pieniężną, płatną do budżetu Państwa, za niewypełnienie obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych Pt, tj. obowiązku przedłożenia Prezesowi UKE danych, o których mowa w art. 7 ust. 1 Pt, za rok sprawozdawczy 2019 w wysokości 1000 zł.

Od ww. decyzji powód wniósł odwołanie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie:

1.  art. 42 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji oraz pozostałych pism w sprawie na adres: ul. (...) S., który nie jest miejscem zamieszkania ani miejscem pracy powoda,

2.  art. 42 § 1 w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia na powoda kary pieniężnej przez Prezesa UKE na adres zameldowania, o którym mowa w decyzji tj. ul. (...) S., który nie jest miejscem zamieszkania ani miejscem pracy powoda,

3.  art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie powodowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

4.  art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wszechstronnego i kompletnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego przy jednoczesnym braku oceny całości zebranego materiału dowodowego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a przejawiające się uznaniem przez organ, że powód na dzień 31 marca 2020 r. był przedsiębiorcą telekomunikacyjnym i był obowiązany do przedłożenia Prezesowi UKE, w terminie do dnia 31 marca, danych za poprzedni rok kalendarzowy dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych w sytuacji gdy na ten dzień nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, co wynika z danych CEIDG posiadanych przez organ, a w ogół powoda praw i obowiązków jako wspólnika w (...) s.c. wstąpił P. S.,

5.  art. 189d pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w jakikolwiek sposób powód przyczynił się do powstania naruszenia prawa, w sytuacji gdy nie ciążył na nim obowiązek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, gdyż powód nie był przedsiębiorcą telekomunikacyjnym na dzień 31 marca 2020 r., a w ogół jego praw i obowiązków wstąpił P. S.,

6.  art. 210 ust. 1 – 3 oraz art. 209 ust. 1 ^{( 1)} pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 Pt poprzez uznanie, że powód był obowiązany do złożenia danych za poprzedni rok kalendarzowy dotyczących rodzaju i zakresu wykonywanej działalności telekomunikacyjnej oraz wielkości sprzedaży usług telekomunikacyjnych w sytuacji gdy powód nie był na ten dzień przedsiębiorcą telekomunikacyjnym ani wspólnikiem spółki (...) s.c., której to aktualni wspólnicy byli obowiązani do złożenia ww. danych i w związku z tym to na nich mogła być nałożona kara,

7.  art. 2 pkt 27 Pt poprzez uznanie, że na dzień 31 marca 2020 r. powód był przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, w sytuacji gdy na ten dzień przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi byli aktualni wspólnicy (...) s.c. tj. M. S. (2) i P. S.,

8.  art. 12a pkt 3 Pt poprzez nie wykreślenie powoda z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych przez Prezesa UKE pomimo wykreślenia go z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako prowadzącego działalność gospodarczą w tym jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, co skutkowało nałożeniem na powoda kary.

W odpowiedzi Prezes UKE wniósł o oddalenie odwołania w całości oraz zasądzenie od powoda na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wniósł również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów stanowiących akta administracyjne sprawy – na okoliczność przebiegu postępowania administracyjnego, ustalonego przez Prezesa UKE stanu faktycznego sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji Prezesa UKE oraz o oddalenie wniosków dowodowych powoda jako niedopuszczalnych lub nieprzydatnych do udowodnienia okoliczności, które zamierza wykazać.

Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Zawiadomieniem (postanowieniem) z dnia 28 września 2020 r. przesłanym powodowi na adres spółki cywilnej (...) – ul. (...) S. - Prezes UKE wszczął postępowanie w niniejszej sprawie (k – 3 akt adm.). Odbiór pisma potwierdziła wspólniczka M. S. (2). W tym czasie powód nie był już wspólnikiem tej spółki, co wynika z dołączonego do odwołania (k 28 akt sąd.) porozumienia trójstronnego z dnia 29 lutego 2020 r. do umowy spółki cywilnej z dnia 03.02.2010 r. Z treści porozumienia wynika, że powód wystąpił ze spółki w dniu 1 marca 2020 r.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało ponownie wysłane powodowi po ustaleniu adresu jego zameldowania na podstawie bazy PESEL (adres: S. ul. (...)) – (k 16 akt adm). Zawiadomienie to zostało awizowane 23 listopada 2020 r. oraz powtórnie awizowane w dniu 1 grudnia 2020 r. Po bezskutecznym upływie 14 – dniowego okresu przechowywania w placówce pocztowej zostało w dniu 8 grudnia 2020 r. zwrócone Prezesowi UKE z adnotacją „zwrot nie podjęto w terminie” (k 16 akt adm.).

W związku z powyższym ww. zawiadomienie na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. zostało uznane za doręczone i pozostawiono je w aktach sprawy.

W tymże piśmie znajduje się skierowane do powoda pouczenie o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 30 dni od daty otrzymania tego pisma oraz zgodnie z art. 73 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. o możliwości przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym stadium postępowania.

Powód nie przedłożył swojego stanowiska w sprawie.

W dniu 28 grudnia 2020 r. pozwany wydał zaskarżoną decyzję i przesłał ją powodowi na adres spółki cywilnej (...) (k 35 akt adm.).

Sąd zważył co następuje.

Odwołanie jest uzasadnione z powodów w nim podanych, dotyczących istotnych naruszeń postępowania administracyjnego.

W świetle treści art. 42 § 1 k.p.a. korespondencja od Prezesa UKE dotycząca postępowania administracyjnego ani razu nie była prawidłowo doręczona powodowi. Według tego przepisu pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Sąd dał wiarę zeznaniom powoda, z których wynika, że w czasie trwania postępowania administracyjnego mieszkał przy ul. (...) w S. będąc zameldowanym pod adresem: ul. (...) w S..

Zeznanie to pozostaje w zgodności z problemami pozwanego w prawidłowym doręczeniu przesyłek z URE. Postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wysłano z Urzędu do domniemanego miejsca pracy powoda w spółce cywilnej (...) na ul. (...) w S., z której to Spółki powód ustąpił z dniem 1 marca 2020 r. Ponadto poczta błędnie wpisała na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, że odebrał ją adresat, ponieważ odbiór potwierdziła wspólniczka spółki (...) (k. 18 akt adm.). Ten błąd w doręczeniu pozwany starał się naprawić wysyłając ponownie postanowienie o wszczęciu postępowania na adres zameldowania powoda, tj. na ul. (...) w S.. Przesyłka ta została zwrócona przez pocztę po 14 dniach awizowania z adnotacją, że adresat jej nie podjął. Jak jednak wynika z zeznania powoda przyczyną niepodjęcia korespondencji był fakt jego zamieszkiwania w S.. Zatem i to doręczenie było nieskuteczne. Nieprawidłowe okazało się również doręczenie powodowi decyzji wymierzającej karę pieniężną, ponieważ przesłano ją z urzędu na adres spółki cywilnej (...), ul. (...) w S., z której powód już dawno ustąpił.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że powód nie uczestniczył w żadnym etapie postępowania administracyjnego.

Już tylko na marginesie sprawy Sąd zwrócił uwagę na istotną niekonsekwencję pozwanego związaną z momentem wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania powodowi udzielony został 30 – dniowy termin liczony od otrzymania pisma na zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym i na skorzystanie z prawa do ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (k. 2 akt adm.). Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone powodowi na adres ul. (...) w S. po upływie okresu awizowania, tj. w dniu 8 grudnia 2020 r. to wyznaczony mu termin do ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji upłynął 7 stycznia 2021 r. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydano w dniu 28 grudnia 2020 r., a więc przedwcześnie - z uchybieniem tego terminu.

Gdyby nie doszło do innych, wcześniej przedstawionych poważnych uchybień proceduralnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym fakt ten, sam w sobie, stanowiłby podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa powoda do podjęcia obrony.

Powód – M. S. (1) wykazał przed Sądem, że pozwany powinien był zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. dokonywać doręczeń na adres jego zamieszkania, czego jednak nie uczynił kierując przesyłki na adres spółki cywilnej (...), w której powód nie był wspólnikiem, albo na adres jego zameldowania, który nie był miejscem zamieszkania powoda..

W ten sposób pozwany naruszał określoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu będącą jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Według niej organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w art. 10 § 2 i 3 k.p.a., organ może odstąpić od tej zasady. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje wszystkie jego stadia. Naruszenie tej zasady i wystąpienie sytuacji, gdy strona bez własnej winy w ogóle nie uczestniczyła w postępowaniu, jak również, gdy nie uczestniczyła w niektórych, istotnych jego fazach, skutkuje zaistnieniem przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy uzasadniającej wznowienie postępowania (por. Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

W ocenie Sądu tego rodzaju sytuacja miała miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ całe postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału strony – M. S. (1).

Sąd OKiK orzekając w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa UKE nie powinien ograniczać swojej kognicji tylko do kontroli legalności postępowania administracyjnego, lecz powinien dokonać oceny prawnej zasadności wniesionego odwołania. Rola ta nie stoi jednak na przeszkodzie uwzględnieniu w szczególności kwalifikowanych wad zaskarżonej decyzji (np. przypadki wydania decyzji z naruszeniem przepisów określających tryb działania Prezesa UKE w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz z naruszeniem prawa przedsiębiorcy do obrony. Wskazano, że przepis art. 479 ^{( 64)} § 2 k.p.c. nie określa sytuacji uprawniającej wybór rozstrzygnięcia (kasacyjnego lub reformatoryjnego), gdyż treść rozstrzygnięcia zależy od rodzaju stwierdzonej wadliwości decyzji. Zasadniczo w przypadku stwierdzenia przez sąd nieprawidłowości w zakresie prawa materialnego uzasadnione jest skorzystanie z kompetencji do zmiany decyzji Prezesa UKE i w ten sposób uzgodnienie określenia praw i obowiązków adresata decyzji z prawem. Z kolei uchylenie przez sąd decyzji Prezesa UKE może oznaczać, że konkretyzacja norm prawa telekomunikacyjnego została dokonana w decyzji wadliwie, przy czym jest to wada, której sąd nie może skorygować w toku postępowania z racji braku kompetencji analogicznych do tych, w jakie wyposażony jest wyłącznie Prezes UKE (np. przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego) wyrok SN z 18.05.2012 r. III SK 37/11, Lex nr 1211167.

Przekładając powyższe rozwiązania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego wobec strony, która nie miała możliwości czynnego udziału w którymkolwiek etapie tego postępowania, narusza prawo tej strony do czynnego udziału w sprawie, prawo do obrony. Są to wadliwości postępowania, które na gruncie postępowania administracyjnego uzasadniałyby wznowienie postępowania. Postępowanie prowadzone na skutek odwołania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie mogło usunąć tej wadliwości decyzji Prezesa UKE. Konieczne było zatem wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu.

Sąd uznał, że brak udziału powoda w postępowaniu miał miejsce począwszy od fazy zawiadomieniu przez pozwanego o jego wszczęciu, przez fazę czynnego udziału w dalszym postępowaniu oraz fazę umożliwienia stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Również sama decyzja nie została doręczona powodowi.

W tym stanie rzeczy Sąd OKiK uznał, że zarówno rodzaj naruszenia przepisów proceduralnych (niedoręczania pism w postępowaniu) jak i waga naruszenia (nie było ono incydentalne, ale ciągłe) czyniły koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji bez rozstrzygnięcia, czy powód dopuścił się zarzucanego mu czynu w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt III SK 67/12 opubl. w OSNP 2014/5/79, w którym uznał kompetencję Sądu OKiK jako Sądu pierwszoinstancyjnego orzekającego w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa UOKiK zawierającego zarzut naruszenia przepisów proceduralnych dotyczących ochrony słusznych interesów przedsiębiorcy i jego prawa do obrony – w zależności od rodzaju i wagi tych naruszeń – do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez rozstrzygnięcia, czy przedsiębiorca dopuścił się naruszenia reguł konkurencji w zakresie wskazanych w decyzji Prezesa Urzędu (art. 479 ^31a par. 3 k.p.c.).

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 479 ⁶⁴ § 2 k.p.c. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 113 ust. 1 u.o.k.s. nakazał pobrać od pozwanego, który przegrał sprawę na rzecz Skarbu Państwa Sądu Okręgowego w Warszawie kwotę 1000 zł z tytułu opłaty sądowej od odwołania, od której poniesienia powód został zwolniony przez Sąd.

Sędzia SO Andrzej Turliński