Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 4 listopada 1994 r.
III ARN 28/94
Przy ocenie, czy zastosowanie niższej stawki celnej wskutek błędu funkcjo-
nariusza celnego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt
2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o wymiarze cła, należy
mieć na uwadze, czy w konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że strona
działała w zaufaniu do zgodności z prawem decyzji organów państwa. Zasadnicze
przy tym znaczenie w świetle art. 1 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. mają następujące
okoliczności:
a) stwierdzenie poczucia zaufania u zainteresowanego,
b) stwierdzenie obiektywnych i odpowiadających prawu okoliczności pozwalają-
cych na powstania takiej świadomości,
c) ustalenie odpowiedniego zachowania się stron stosunku prawnego wskazują-
cego, iż zainteresowany postępował uczciwie i rzetelnie i nie miała miejsca
zmowa lub nawet przestępstwo.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu w dniu 4 listopada 1994 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-
-Usługowo-Produkcyjnego "P." Spółka Cywilna w W. na decyzję Prezesa Głównego
Urzędu Ceł z dnia 31 grudnia 1992 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności
decyzji o wymiarze cła, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich
[...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 paź-
dziernika 1993 r., [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
U z a s a d n i e n i e
Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 16 kwietnia 1994 r. rewizję
nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21
października 1993 r. [...] w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługo-
wo-Produkcyjnego "P." Spółka Cywilna w W. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł
z dnia 31 grudnia 1992 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o
wymiarze cła. Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie prawa przez: nie-
wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w
postępowaniu administracyjnym (art. 368 pkt 1 k.p.c.) przez naruszenie zasad tego
postępowania zawartych w art. 7, 9 k.p.a. i art. 16 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., a
także sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału (art.
368 pkt 4 k.p.c.), i w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku NSA oraz
[...] decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 31 grudnia 1992 r.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia 31 grudnia 1992 r. [...] Prezes GUC stwierdził na zasadzie art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 29
września 1991 r. zawartej w jednolitym dokumencie administracyjnym SAD o wymiarze
cła od sprowadzonego z zagranicy przez Przedsiębiorstwo Handlowe "P." oleju
sojowego.
Prezes GUC uznał, że wymierzając cło podległy mu urząd celny zastosował
nieprawidłową pozycję taryfy celnej, gdyż zamiast pozycji 1512.90.90 ze stawką celną
30% dokonał wymiaru cła na podstawie pozycji 1507.10.91 ze stawką 10%. Nieważ-
ność decyzji została stwierdzona po upływie ponad 3 miesięcy, gdy importer P.P.H.U.
"P." sporządziło kalkulację ceny sprzedażnej towaru, przyjmując do niej 10% stawkę
celną.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października
1993 r. [...] skargę oddalił na tę decyzję
Zgodnie z poglądem wnoszącego rewizję nadzwyczajną powyższy wyrok rażąco
narusza prawo, a w szczególności zasady wyrażone w art. art. 7 i 9 k.p.a. oraz w art. 16
§ 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rzecznik Praw Obywatelskich na poparcie swego stanowiska powołał następują-
ce argumenty:
Jedną z zasad Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasada niewzru-
szalności decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 (zdanie 1)k.p.a. Zgodnie z
art. 16 § 1 (zdanie 2) tegoż Kodeksu uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej,
stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w
przypadkach enumeratywnie wymienionych w Kodeksie postępowania admi-
nistracyjnego. Z wyjątkowego charakteru art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy k.p.a.
wzruszające decyzje ostateczne, w tym zwłaszcza przepisy o nieważności nie mogą
być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Pogląd taki jest powszechnie
przyjęty w doktrynie (przykładowo: Kodeks postępowania administracyjnego -
Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, A. Zieliński pod redakcją J. Borkowskiego,
Wydawnictwo Prawnicze, 1989, str. 81).
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku NSA ograniczył się właściwie
tylko do powołania się na swe (bliżej nieokreślone) orzecznictwo, według którego
zastosowanie nieprawidłowej stawki celnej, a w konsekwencji wymierzenie i pobranie
nieprawidłowego cła może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o wymiarze cła.
Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na okoliczność, iż - rzeczywiście - orzecznictwo
Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierza do utożsamienia "rażącego naruszenia
prawa" (stosując rozszerzającą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.c.) nie tylko z każdym
poważniejszym naruszeniem prawa lecz właściwie z każdym naruszeniem prawa. I
właśnie taką niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię powyższego przepisu przyjmuje
w zaskarżonym wyroku NSA. Tymczasem tego rodzaju pogląd - w ocenie Rzecznika -
narusza zasadę wyrażoną w art. 1 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na
podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz. U. Nr 84,
poz. 426), z którą nie da się pogodzić przerzucanie na obywateli (strony) skutków
błędnego działania organów administracji.
Rzecznik Praw Obywatelskich prezentuje pogląd, że przy korzystaniu z prze-
pisów pozwalających na wzruszenie decyzji powinny być przy tym -jak to orzekł NSA w
wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (V 1478/81, ONSA 1981 nr 2 poz. 72) - uwzględniane w
prawnie dopuszczalnym zakresie prawa nabyte na jej podstawie w dobrej wierze. Jest
to niezbędne m.in. także z punktu widzenia budowy zaufania obywatela do admini-
stracji. Jak już wielokrotnie wskazywano w nauce prawa administracyjnego przyjęta
została zasada domniemania ważności decyzji administracyjnych, która nakazuje uznać
za obowiązujące wszelkie decyzje niezależnie od tego, czy są one wadliwe, czy
niewadliwe, póki nie zostały uchylone we właściwym trybie (obecnie - dopóki ich
nieważność nie zostanie "stwierdzona").
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powi-
nien służyć eliminowaniu z obrotu prawnego indywidualnych aktów administracji,
których treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Zastosowanie tego
przepisu do sytuacji, w której miała miejsce pomyłka funkcjonariusza stanowi przykład
nadużycia prawa poprzez zastosowanie normy prawnej, dla której nie została ona
przewidziana. Takie zastosowanie prawa nie może być uznane w państwie prawnym za
dopuszczalne i zasługujące na ochronę.
W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji obowiązane są do podejmowania
wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do
załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji państwowej są obowiązane do nale-
żytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych,
które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem
postępowania administracyjnego, do czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w
postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu
udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Jeśli organ administracyjny zamiast skutecznie czuwać nad tym, aby strony tego
postępowania nie poniosły szkody z powodu błędnego stosowania prawa, sam,
wskutek nieznajomości tego prawa narusza je - to nie powinien skutków tego narusze-
nia przerzucać na strony postępowania zwłaszcza wówczas, gdy nie da się w
konkretnej sprawie udowodnić, iż chodzi nie o błąd w wykładni prawa, ale o jego błędne
zastosowanie rodzące negatywne skutki dla strony.
Pogląd ten jest w nauce prawa administracyjnego niesporny (por. str. 237
Kodeksu postępowania administracyjnego z Komentarzem).
Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 160
k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji uchybiającej art. 156 §
1 pkt 2 służy odszkodowanie, ale tylko do wysokości straty rzeczywistej (damnum
emergens z wyłączeniem lucrum cessans), co nie rekompensuje szkody w sposób
zadowalający, zwłaszcza gdy przedmiotem decyzji jest opłata celna, która następnie
stanowi element ceny sprzedaży towaru.
Jeżeli następnie okaże się, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji przed-
siębiorca obciążony podwyższoną opłatą celną wcześniej sprzedał rzecz poniżej
ostatecznego kosztu własnego -przy czym wymagalność świadczenia publiczno -
prawnego jest obowiązkowa i podlega prawu publicznemu, a odszkodowanie może być
dochodzone w długim czasie i w trybie k.c. - wówczas szkody poniesione wskutek
podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności mogą być dla podmiotu prowadzącego
działalność gospodarczą bardzo duże i nieodwracalne.
Rzecznik Praw Obywatelskich powołuje się również na okoliczność, iż przedsta-
wiony przez niego pogląd zgodny jest z wcześniejszym orzecznictwem Sądu Naj-
wyższego, który w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 56/93 m.in. stwierdził,
powołując orzeczenie S.N. z dnia 26 lipca 1991 r., I PRN 34/91, iż: "zasada zaufania w
stosunkach między obywatelem a państwem wyraża się m.in. w takim stanowieniu i
stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on
układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł
przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (...). W praworządnym
państwie obywatel powinien być w stanie przewidzieć prawne rezultaty swych działań i
zachowań, a także móc się do nich rozsądnie przygotować", oraz który w powołanym
wyroku (III ARN 56/93) uznał też, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez
decyzję celną nie może być wystarczająca tylko okoliczność, iż urząd celny zastosował
niewłaściwą taryfę celną.
Istotne jest również - zdaniem rewidującego - stanowisko zajęte w wyroku NSA
(III SA 907/92), do którego przychyla się Sąd Najwyższy, w którym stwierdzono m.in. iż
wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a.
zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie
wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni przepisy art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., a
także wykonującego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazanie o stosowaniu w praktyce
zasad demokratycznego państwa prawnego. Sąd Najwyższy przychylając się do
stanowiska wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia
25 sierpnia 1993 r., uznał, iż automatyzm charakteryzujący decyzje Prezesa GUC o
stwierdzeniu nieażności decyzji celnych, uznać należy za sprzeczny z zasadami,
wyrażonymi w przepisach art. 7. 8, 9 oraz treścią art. 156 k.p.a., a także z zasadą
demokratycznego państwa prawa (art. 1 Przepisów Konstytucyjnych) oraz wynikającą z
niej zasadą ochrony zaufania obywateli do Państwa. Rzecznik Praw Obywatelskich
uznał zatem, iż zasady sformułowane w przytoczonym wyżej orzecznictwie Sądu
Najwyższego mogą i powinny znaleźć zastosowanie również przy dokonywaniu prawnej
oceny stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie i m.in. tym
również uzasadnił wniosek rewizji nadzwyczajnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W sprawie niniejszej tak, jak w innych sprawach o zbliżonym stanie faktycznym,
będących przedmiotem rewizji nadzwyczajnych, kierowanych do Sądu Najwyższego
przez Rzecznika Praw Obywatelskich, występuje zasadnicza różnica między
stanowiskiem zajmowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, a stanowiskiem
przedstawianym w kolejnych rewizjach nadzwyczajnych przez Rzecznika Praw Oby-
watelskich. NSA - najogólniej rzecz biorąc - wychodzi z założenia, iż przepis art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a., nakazuje zdecydowane eliminowanie z obrotu wszelkich decyzji, które
można uznać za rażąco naruszające prawo, bowiem skuteczne oddziaływanie tego
rodzaju decyzji jest nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności i dlatego nie
może być tolerowane. Tego rodzaju punkt widzenia - jeśli nawet można go uznać za
rygorystyczny - nie może być dyskwalifikowany, stoją bowiem za nim - co oczywiste
-bardzo poważne argumenty, których źródło leży wprost w konstytucyjnej zasadzie
praworządności i w przepisie art. 6 k.p.a. stanowiącym jej wyraz w sferze postępowania
administracyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich - opierając się na powołanym wyżej orzecznictwie SN i
NSA - uznaje jednak, że konstytucyjna zasada praworządności powinna być rozumiana
- szczególnie w orzecznictwie sądowym, realizującym wymiar sprawiedliwości - w
bardziej zróżnicowany, systemowy sposób. Opiera się on przede wszystkim na
założeniu, iż z konstytucyjnej zasady art. 1 (państwo prawa) oraz głównie z przepisu art.
8 k.p.a. można wprost wyprowadzić tzw. konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do
zgodności z prawem działań organów państwa.
W odniesieniu do funkcjonowania organów administracji zasada ta oznaczać powinna
m.in. i to, by ryzyko pomyłek i błędów w działaniu organów administracji nie było
przerzucane na obywatela, jeśli po jego stronie nie można dopatrzeć się naganności
postępowania (III ARN 56/93). Zasada ta obecnie przyjęta jest dość powszechnie w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (choćby w ostatnim czasie w orzeczeniach
14/92, 17/92 i 18/92) , a piśmiennictwo uznaje, iż jej ukształtowanie stanowi istotny
dorobek tego Trybunału i przyczynia się do wzmocnienia jego społecznego autorytetu
(m.in. J. Zakrzewska: Konstytucyjna zasada państwa prawnego w praktyce TK, PiP z
1992 r. nr 7). Jest ona również przyjmowana w orzecznictwie NSA (odpowiednie
orzeczenia tego sądu wymienione są w uzasadnieniu wyroku SN w sprawie III ARN
56/93) a jej ogólny sens został wyrażony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sprawie III
SA 702/87: "Uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować
ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze i w zaufaniu do treści
otrzymanej decyzji administracyjnej".
Należy tu zresztą wyraźnie stwierdzić, iż rozbieżności w preferowaniu wartości, którym
w poszczególnych wypadkach należy dać ochronę, odzwierciedlają się również w
odmienności stanowisk poszczególnych składów sądzących SN, co do zgodności z
prawem wyrokowania w odniesieniu do kolejnych "spraw celnych". Jedne składy wy-
chodzą z założenia, iż zastosowanie niewłaściwej stawki celnej stanowi (albo co
najmniej może stanowić) rażące naruszenie prawa, a skoro tak, to powinno ono zostać
skorygowane, a przywrócenie stane zgodnego z prawem powinno być podstawową
przesłanką rozstrzygnięcia [...]. Inne zaś składy uznają za główną przesłankę
wyrokowania - zgodnie ze stanowiskiem wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika
Praw Obywatelskich - niedopuszczalność pozbawienia ochrony działającego w dobrej
wierze i w zaufaniu do prawidłowości i nienaruszalności prawomocnej decyzji
administracyjnej obywatela, a także przerzucania na niego całości skutków błędnego
działania organów administracji, co jest naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa
prawa i szeregu zasad ogólnych k.p.a. [...].
Jak widać z powyższego, problem w swej istocie jest złożony i trudny do rozwią-
zania. Argumenty powoływane przez obie strony owego teoretycznego sporu są
znaczące i istotne. Niezależnie jednak od teoretycznych kontrowersji leżących u podło-
ża odmienności stanowisk (które prima facie wydają się trudne do pogodzenia)
rozstrzygnięcie także niniejszej sprawy powinno się opierać na jasnych i uchwytnych
przesłankach.
Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia sprawy powinno - zdaniem obecnego składu Sądu
Najwyższego - być stwierdzenie, iż możliwość przyznania określonej ochrony jednostce
działającej w uzasadnionym zaufaniu do zgodności z prawem i trafności rozstrzygnięcia
organów administracji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia takie obiektywnie mogą być
uznane za naruszające konkretny przepis, nie powinny być traktowane w płaszczyźnie
zasadniczego konfliktu: prawo-bezprawie. Obecny kierunek rozwoju orzecznictwa
konstytucyjnego i administracyjnego wielu rozwiniętych krajów europejskich (choćby w
Niemczech czy Szwajcarii) sugeruje raczej nieco odmienny punkt widzenia. We
współczesnym praworządnym państwie zmienia się sposób patrzenia na to, co w
przypadku zaistnienia takiego obiektywnego konfliktu należy uważać za odpowiadające
prawu. Jest prawdą, że odpowiada zasadzie praworządności wymóg eliminowania z
obrotu prawnego decyzji sprzecznych z prawem; jednakże w równej mierze odpowiada
jej także wymóg ochrony praw jednostki działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do
zgodności z prawem działania organów państwa. Także i za tym wymogiem stoją
wyraźnie brzmiące przepisy prawa (konstytucyjnego i administracyjnego) i bardzo
wyraźna tendencja orzecznictwa sądowego. Nie jest to więc wcale "czysto teoretyczny"
kierunek myślenia, lecz dyrektywa praktycznego działania administracji i sądów
wynikająca z konkretnych rozstrzygnięć ustawodawcy.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy uznaje, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,
zasadnicze znaczenie powinna mieć ocena trzech głównych elementów, wynikająca z
całokształtu materiału dowodowego.
Pierwszym, jest stwierdzenie przez orzekający sąd faktycznego poczucia zaufa-
nia u zainteresowanego (mogącego być przyrównanym do stanu pozostawania w
dobrej wierze, od lat znanego orzecznictwu sądów wyrokujących w sprawach cywil-
nych). Drugim jest stwierdzenie przez sąd istnienia obiektywnych i odpowiadających
prawu okoliczności, pozwalających na wytworzenie się właśnie takiej świadomości, a
wreszcie trzecim elementem podlegającym ocenie sądu powinno być odpowiednie
zachowanie się stron stosunku prawnego (a więc wyeliminowanie sytuacji ewentualnej
zmowy lub nawet przestępstwa - te ostatnie powinno być zresztą udowodnione w
przepisany prawem sposób), wskazujące także na to, czy zainteresowany zachował się
niewątpliwie w sposób uczciwy i rzetelny.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy NSA powinien zatem dokonać analizy
całokształtu materiału dowodowego niniejszej sprawy, włączając w to ocenę zachowa-
nia zarówno organu administracji celnej, jak i skarżącego i w rezultacie rozstrzygnąć,
czy w wyniku tej oceny można i należy przyjąć, iż błąd w wymiarze stawki celnej był
wyłącznie rezultatem pomyłki organu celnego wynikającej np. z niedbalstwa, a skarżący
miał podstawy, by przyjąć w dobrej wierze, iż wymierzono mu stawkę w prawidłowej
wysokości i w tej sytuacji powinien podlegać ochronie wynikającej z zasady zaufania do
prawidłowości działań organu administracji.
Ustosunkowając się do zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż stronie, która ponio-
sła szkodę w wyniku uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, należy się odszko-
dowanie w pełnej wysokości, Sąd Najwyższy przychyla się do wynikającego z rewizji
nadzwyczajnej poglądu, że przepisy k.p.a. o naprawianiu szkody wyrządzonej wyda-
niem decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.c. lub stwierdzeniem nieważ-
ności takiej decyzji, muszą być interpretowane w łączności systemowej z przepisami o
stwierdzaniu nieważności decyzji. Przepisy o odszkodowaniu normują bowiem
następstwa stwierdzania nieważności decyzji i wydawania decyzji podlegających
uchyleniu z powodu nieważności.
Konieczność rekompensowania uszczerbków majątkowych spowodowanych
przez administrację jest jedną z niekwestionowanych konsekwencji państwa prawa.
Zasady prawa wymagają bowiem, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów, a nawet
celowych, bo podjętych w interesie ogólnym, lecz szkodzących jednostce działań
administracji (w postaci np. eliminowania z obrotu decyzji wadliwych, a więc ich
uchylenia) nie było przerzucane tylko na tę jednostkę, zwłaszcza, gdy po jej stronie nie
można dopatrzeć się naganności postępowania. W tym więc zakresie SN przychyla się
do poglądu, wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich.
Wskazać należy, że właśnie po pierwsze istnienie, po drugie realne funkcjono-
wanie systemu odszkodowań w takich wypadkach ułatwić może organowi decydują-
cemu o uchyleniu decyzji z powodu nieważności lub kontrolującemu wydanie takiej
decyzji, zajęcie stanowiska. Organ lub sąd wiedzą bowiem, że mogą przy decydowaniu
nie brać pod uwagę negatywnych majątkowych konsekwencji zajętego stanowiska (dla
strony), ponieważ wspomniane negatywne konsekwencje zostaną zrekompensowane
poprzez odszkodowanie. Dlatego też w sprawie należało rozważyć, czy i o ile uchylenie
decyzji ostatecznej wiązało się z powstaniem szkody wywołanej uchyleniem ostatecznej
decyzji i dokonaniem wymiaru nowego prawidłowego naliczenia cła. Rzecznik Praw
Obywatelskich zarzucił bowiem, iż tak właśnie przedstawia się stan rzeczy w
odniesieniu do niniejszej sprawy.
Zgodnie bowiem z art. 160 k.p.a. każdej stronie (także adresatowi decyzji uchy-
lonej lub uchylającej z powodu niezgodności z art. 156 k.p.a.) służy roszczenie o
odszkodowanie w granicach szkody rzeczywistej (damnum emergens, a więc z
wyłączeniem ewentualnego spodziewanego zysku). Negatywną przesłanką mogącą
zniweczyć to roszczenie jest okoliczność, że poszkodowany "ponosi winę za powstanie
okoliczności wymienionych w tym przepisie" (a więc np. za zastosowanie wobec niego
niewłaściwej stawki celnej, albo niewłaściwej pozycji taryfy, poprzez wprowadzenie
funkcjonariuszy w błąd, zastosowanie przekupstwa itp.). Inne błędy (błędy zawinione i
niezawinione, lecz spowodowane przez funkcjonariuszy, błędy spowodowane lecz
niezawinione przez stronę) popełnione przy wydawaniu decyzji, która następnie została
uchylona w trybie art. 156 k.p.a., muszą powodować skutki odszkodowawcze w
granicach szkody rzeczywistej. Dlatego w każdym postępowaniu toczącym się na
podstawie art. 160 k.p.a. powinna zostać ustalona w świetle dowodów (a zatem nie
gołosłownie podana) przyczyna wadliwości decyzji uchylanej z racji jej nieważności.
Tym zresztą m.in. różni się postępowanie o uchylenie decyzji na podstawie art. 156
k.p.a. (gdzie przyczyna wadliwości jest obojętna i zasadniczo wystarczy samo jej
stwierdzenie, i gdzie nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia
winnego spowodowania wadliwości) od postępowania o odszkodowanie, o którym
mowa w art. 160 § 4 k.p.a.
Szkoda rzeczywista, do której ogranicza się odszkodowanie na tle art. 160 k.p.a.
wyraża się, zgodnie z powszechnym przekonaniem polskiego piśmiennictwa, w różnicy
wynikającej z porównania sytuacji majątkowej poszkodowanego w momencie przed
wyrządzeniem szkody (w tym wypadku okres przed wydaniem decyzji uchylającej
pierwotną decyzję uznaną za nieważną na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na
zastosowanie niewłaściwej stawki celnej, z sytuacją następującą po tym wydarzeniu, a
więc po wydaniu decyzji uchylającej).
Sytuacja, jaka następuje w wyniku prawidłowego stosowania art. 160 k.p.a.
powinna zatem czynić po prostu "nieopłacalnym", rozumując w kategoriach czysto
rachunkowych, z punktu widzenia interesów fiskusa, uchylanie decyzji obarczonych
wadliwością z art. 156 k.p.a., jeżeli tylko strona - adresat decyzji, nie spowodował sam
w zawiniony sposób wadliwości stanowiącej podstawę uchylenia. To bowiem, co fiskus
zyska na uchyleniu decyzji pierwotnej (opiewającej na kwotę niższą) i wydaniu decyzji
prawidłowej (kwota wyższa), zarazem straci, będąc jednocześnie zobowiązanym
zrekompensować stronie doznany w ten sposób uszczerbek, poprzez wypłatę odszko-
dowania. Ta właśnie prawidłowość, istniejąca na tle stosowania art. 160 k.p.a.
powoduje, że mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zgodności z
prawem uchylenia decyzji o wymiarze należności celnych, nie jest organem właściwym
do rozpatrywania związanych z tym kwestii odszkodowawczych (gdzie musi być wydana
decyzja, w innym postępowaniu i podlegająca kontroli w ramach postępowania przed
sądem), to jednak orzekając na podstawie art. 156 k.p.a. sąd ten również nie może
całkowicie abstrahować od problematyki odszkodowawczej.
Prawdą jest, że z tytułu "niedopłacenia cła" i konieczności uchylenia decyzji z tej
przyczyny jako naruszającej prawo, poszkodowanym jest Skarb Państwa; jednakże z
powodu ewentualnego uchylenia pierwotnej decyzji celnej jako nieważnej na podstawie
art. 156 k.p.a. - poszkodowanym jest adresat decyzji. I obie te pozycje z reguły się
równoważą, chyba, iż przyczyną zastosowania niewłaściwej stawki było działanie strony
(zawinione - wedle art. 160 k.p.a.). Strona domagająca się uchylenia decyzji najczęściej
nie jest świadoma wskazanej wyżej prawidłowości, albo też nawet skłonna jest
przypuszczać, że zdoła uniknąć "drugiego aktu" postępowania - tym razem już o
ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 160 k.p.a. Otóż sytuacja taka jest
nieprawidłowa w świetle art. 8 i 9 k.p.a., które nie są wówczas stosowane przez
administrację wbrew ciążącej na niej powinności. Adresat decyzji, o której uchylenie
sprawa się toczy, obywatel, także jest tego z reguły nieświadomy lub też zna
nieprawidłową praktykę, ukształtowaną przez postawę i poglądy prawne administracji
celnej w zakresie problematyki odszkodowawczej. Dlatego obowiązkiem NSA
orzekającego o uchyleniu decyzji administracji celnej na podstawie art. 156 k.p.a. jest
zwrócenie uwagi, czy organ administracji uchylający wadliwą decyzję ostateczną
zachował się wobec obywatela w sposób właściwy (podstawę stanowią tu przepisy art.
8 i 9 k.p.a.), wskazując na [...] możliwość odrębnego postępowania odszkodowawczego
i jego ewentualnych konsekwencji. W tym właśnie kierunku powinny iść również
ustalenia sądu orzekającego w wyniku powtórnego rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Celowe również będzie w takim wypadku ze strony NSA wyjaśnienie wątpliwości,
co do faktów towarzyszących wydaniu uchylonej decyzji tak, aby móc ustalić na której
ze stron postępowania ciąży ryzyko błędu, powodującego zastosowanie zaniżonej
stawki. Wniosek taki nasuwa się z systemowego związku zachodzącego między art.
156 i 160 k.p.a., ponieważ ten ostatni przepis do swego zastosowania wymaga tego
rodzaju ustaleń.
Biorąc zatem wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na
zasadzie art. 422 § 2 k.p.c. orzekł, jak w sentencji.
========================================