Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 18 października 1995 r.
III AZP 28/95
Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, w sprawie
ze skargi Andrzeja W. na decyzję Zarządu Samodzielnego Koła Terenowego [...]
Społecznego Towarzystwa Oświatowego w W. z dnia 5 sierpnia 1994 r. w przedmiocie
skreślenia Tomasza W. i Pawła W. z listy uczniów Społecznej Szkoły Podstawowej [...]
w W. z powodu niewywiązywania się z obowiązku uiszczania opłat za naukę, po
rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 18 października 1995 r. zagadnienia praw-
nego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem
z dnia 19 maja 1995 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art.
211 k.p.a.
Czy służy skarga do sądu administracyjnego na skreślenie ucznia z listy uczniów
szkoły niepublicznej z powodu niewywiązywania się z obowiązku opłat za naukę ?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Decyzja o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej o upraw-
nieniach szkoły publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Pismem z dnia 8 sierpnia 1994 r. Andrzej i Katarzyna W. zostali powiadomieni,
że Zarząd Samodzielnego Koła Terenowego [...] Społecznego Towarzystwa Oświato-
wego w W. w dniu 5 sierpnia 1994 r. podjął uchwałę o skreśleniu ich dzieci Tomasza i
Pawła z listy uczniów Społecznej Szkoły Podstawowej [...] w W., oraz że Zarząd nie
widzi możliwości dalszego prolongowania terminu spłaty zaległych opłat. Pismo to,
które zostało podpisane w imieniu Zarządu przez jego Prezesa zawiera ponadto pou-
czenie, że: "na niniejszą decyzję przysługuje możliwość wniesienia skargi do Naczel-
nego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od otrzymania decyzji na zasadach i w
trybie określonych w kodeksie postępowania administracyjnego".
W imieniu małoletnich Tomasza i Pawła W. ich ojciec Andrzej W. wniósł skargę
do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że Zarząd Samodzielnego Koła
Terenowego [...] STO nie jest właściwy do podjęcia decyzji o skreśleniu ucznia z listy
uczniów oraz, że ta decyzja jest bezzasadna.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Samodzielnego Koła Terenowego [...] Spo-
łecznego Towarzystwa Oświatowego wniósł o oddalenie skargi gdyż - zdaniem Zarządu
- był on właściwy, na podstawie przepisów statutowych szkoły, do podjęcia zaskarżonej
decyzji, a jej zasadność wynika z faktu niewywiązywania się przez rodziców Tomasza i
Pawła W. z obowiązku wnoszenia opłat za pobieranie nauki przez ich dzieci.
W toku rozpoznawania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za-
chodzą poważne wątpliwości, czy na skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepub-
licznej z powodu niewywiązywania się z obowiązku opłat za naukę służy skarga do
sądu administracyjnego i o rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego zwrócił się do
Sądu Najwyższego.
W uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego Naczelny Sąd Administra-
cyjny wskazał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 1992 r., III CZP
84/92 (OSNCP 1993 z. 1-2 poz. 15) skreślenie ucznia z listy uczniów następuje w
drodze decyzji administracyjnej dyrektora szkoły publicznej a także niepublicznej o
uprawnieniach szkoły publicznej, co przesądzałoby w konsekwencji także o sądowo-
-administracyjnej drodze zaskarżania takich decyzji. Jednakże, zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego, wyrażonemu w powołanej uchwale stanowisku Sądu Najwyż-
szego: "można przeciwstawić pogląd, że uzyskanie uprawnień szkoły publicznej
ogranicza się do wydawania świadectw i dyplomów państwowych, stanowiących
dokumenty urzędowe (...), lecz nie zmienia statusu prawnego szkoły, która pozostaje
szkołą niepubliczną". W takiej zaś szkole zakres zadań jej organów określa statut
nadany przez osobę prowadzącą szkołę, który może decydowanie o skreśleniu ucznia z
listy uczniów zastrzec dla kompetencji prowadzącego szkołę, a nie jej dyrektora. Na tym
tle powstaje szczególna trudność przyjęcia, że w szkole niepublicznej w drodze
administracyjnoprawnej miałyby być rozstrzygane sprawy związane z odpłatnością za
naukę lub ograniczonym dostępem do szkoły, które to sprawy w ogóle nie mogą
zdarzać się w szkołach publicznych, w których nauczanie jest bezpłatne i powszechnie
dostępne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W powołanej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 1992 r., III CZP 84/92 stwierdza
się, że: "w sprawie z powództwa ucznia przeciwko niepublicznej (społecznej) szkole o
nakazanie jej dalszego kształcenia tego ucznia droga sądowa jest niedopuszczalna".
Podstawą tej uchwały - jak wynika z jej uzasadnienia - jest ocena charakteru prawnego
stosunku łączącego ucznia ze szkołą podstawową jako zasadniczo stosunku admi-
nistracyjnoprawnego. Między uczniem a szkołą nie ma równorzędności podmiotów, lecz
jest stosunek podporządkowania. W żadnym zaś razie nie stanowi dziedziny prawa
cywilnego wydalenie ucznia ze szkoły, które następuje w drodze jednostronnej, mającej
wobec ucznia, charakter władczy decyzji organu szkoły. Wszystkie te cechy decydujące
o administracyjnoprawnym charakterze rozstrzygania o wydaleniu ucznia ze szkoły są
tak samo właściwe dla szkoły publicznej, jak i szkoły niepublicznej [...] mającej
uprawnienia szkoły publicznej.
W uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy przytoczył także argumen-
tację opartą na szczegółowej analizie ustaleń normatywnych, w tym wynikających z
ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.).
Jednakże trzeba podkreślić, że zespół tych, mniej lub bardziej ważkich, argumentów
jest tylko pomocniczym instrumentem uzasadniającym tezę podstawową o adminis-
tracyjnoprawnym charakterze decyzji właściwego organu rozstrzygającego o wydaleniu
ucznia ze szkoły podstawowej.
Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej wątp-
liwości trafiają [...] w niektóre z wątków ubocznych, rozważanych przez Sąd Najwyższy
w sprawie III CZP 84/92. Nie podważają one jednak, zdaniem składu rozpoznającego
niniejsze zagadnienie prawne, podstawowej tezy o administracyjnoprawnym
charakterze decyzji o wydaleniu ("skreśleniu") ucznia ze szkoły podstawowej, w tym
także szkoły niepublicznej, która - zgodnie z art. 8 ustawy o systemie oświaty - nie
może nie mieć uprawnień szkoły publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł przedstawioną wątpliwość przede wszys-
tkim z tego, że szkoły niepubliczne, niejako ze swej istoty, są inne pod względem
struktury organizacyjnej i systemu zarządzania od szkół publicznych. Znalazło to wyraz
normatywny w ustawie o systemie oświaty, która np. szczegółowo reguluje zarządzanie
szkołami i placówkami publicznymi (przepisy rozdziału 3), natomiast dla szkół
niepublicznych przewiduje przede wszystkim regulację statutową (art. 84 ustawy o
systemie oświaty). Spostrzeżenie to, aczkolwiek trafne, nie prowadzi jednakże do
wniosku, iż w szkole podstawowej niepublicznej, inaczej niż w szkole publicznej,
wydalenie ucznia ze szkoły następuje w drodze czynności cywilnoprawnej. Rozstrzy-
ganie bowiem w drodze decyzji administracyjnych - jak to wynika z art. 1 § 2 pkt 2 k.p.a.
- nie jest domeną zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracji
państwowej lub samorządowej sensu stricto, tj. tych, o których jest mowa w art. 1 § 1
k.p.a. Stosownie do wymienionych wyżej przepisów także inne organy, w tym organy
organizacji społecznych mogą być "powołane z mocy prawa" do rozstrzygania spraw
indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych.
Szkoła niepubliczna nie jest z racji swej "prywatności" pozbawiona możliwości
wyposażenia jej przez ustawę w kompetencję rozstrzygania indywidualnych spraw w
drodze decyzji administracyjnych (por. art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Odpowiedź na nasuwają-
ce się w tym zakresie pytanie powinna zatem wynikać z przepisów ustawy o systemie
oświaty.
Ograniczając zakres rozważań do analizy argumentów przedstawionych przez
Naczelny Sąd Administracyjny, ich punktem wyjścia może być kwestia, iż skreślenie
ucznia z listy uczniów szkoły publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który jest zamieszczony w rozdziale
poświęconym zarządzaniu szkołami i placówkami publicznymi stanowi, że dyrektor
szkoły może skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie
szkoły oraz, że skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej. Cho-
ciaż w rozdziale 8 ustawy, który poświęcony jest szkołom niepublicznym brak jest od-
powiednika powołanego art. 39 ust. 2, to z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku,
iż tylko w szkołach publicznych może dochodzić do skreślania ucznia z listy uczniów
lub, że tylko w takich szkołach następuje to w drodze decyzji administracyjnej organu
szkoły. Wskazana odmienność regulacji wynika z naturalnych różnic jej przedmiotu.
Tylko bowiem w stosunku do szkół publicznych, pozostających w strukturach bądź
organów państwowych bądź samorządowych, zachodzi potrzeba ustawowego
określenia spraw ich zarządu, co zapewnia im sprawną organizację i pożądaną
jednolitość. Natomiast szkoły niepubliczne są właśnie z racji swej odrębności
majątkowej i organizacyjnej autonomiczne co do zasady, a w każdym razie nie pod-
legają zarządzaniu przez organy państwowe i nie muszą być zorganizowane według
wzoru jednolicie unormowanego.
Ponadto w ramach rozważania treści art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty
trzeba zauważyć, że w istocie rzeczy nie w tym przepisie jest źródło kompetencji organu
szkoły do skreślenia ucznia z listy uczniów. W przepisie tym mowa jest wprawdzie o
tym, że dyrektor szkoły może skreślić ucznia z listy uczniów, ale - co należy podkreślić -
"w przypadkach określonych w statucie szkoły". A więc norma prawna, określająca
sytuacje uprawniające dyrektora szkoły do skreślenia ucznia - znajduje się w statucie
szkoły publicznej. W tym ostatnim zakresie działanie szkoły niepublicznej jest
uregulowane według podobnej zasady skoro - zgodnie z art. 84 ustawy - szkoła
niepubliczna działa na podstawie statutu.
W statucie szkoły niepublicznej będzie, podobnie jak w statucie szkoły publicz-
nej, miejsce na "określenie przypadków" skreślenia ucznia z listy uczniów. Ustawa za-
wiera katalog spraw, które statut szkoły niepublicznej powinien określać, w tym organy
szkoły oraz zakres ich zadań, organizację szkoły, prawa i obowiązki uczniów szkoły (art.
84 ust. 2).
Trzeba podkreślić, że - stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy - wszystkie szkoły pods-
tawowe, a więc także niepubliczn,e objęte są systemem oświaty, przy czym nie-
publiczne szkoły podstawowe włączone są w ten system - jeżeli można tak powiedzieć -
głębiej, bardziej administracyjnie niż np. szkoły niepubliczne ponadpodstawowe. Wiąże
się to z tym, że niepubliczna szkoła podstawowa może działać tylko jako szkoła z
uprawnieniami szkoły publicznej (art. 8). Jest bowiem szkołą do której uczęszczanie
stanowi wypełnienie obowiązku szkolnego (art. 15 i art.a 16 ust. 6). Wobec takiego
statusu podstawowej szkoły niepublicznej ma ona uprawnienia do wydawania,
podobnie jak podstawowa szkoła publiczna, świadectw stanowiących dokumenty
urzędowe (art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 11 ust. 1), ale z drugiej strony objęta jest też
systemem oświaty pod względem organizacyjnym i nadzoru. Z tego ostatniego zakresu
należy wskazać przede wszystkim na obowiązek ewidencji szkoły niepublicznej w
określonej przez ustawę procedurze, zapewniającej między innymi nadzór kuratora
oświaty nad zgodnością statutu szkoły z obowiązującym prawem (art. 82) oraz nadzór
pedagogiczny (art. 89 ust. 1). Wskazać tu trzeba także na wyrażony w art. 82 ust. 2 pkt
6 ustawy obowiązek szkoły podstawowej niepublicznej do stosowania minimum
programowego oraz zasad klasyfikowania i promowania uczniów.
W konkretnych okolicznościach sprawy niniejszej na tle statutu Szkoły Pods-
tawowej [...] w W., który ulegał kilkakrotnym zmianom, powstała kontrowersja między
stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co do zgodności z prawem postano-
wień statutu, określających kompetencję Samodzielnego Koła Terenowego [...] Spo-
łecznego Towarzystwa Oświatowego (prowadzącego tę szkołę) do skreślania uczniów.
Problemy nasuwające się na tym tle, co do rozdziału kompetencji pomiędzy organami
szkoły a organami osoby prowadzącej szkołę i sprawującymi nad nią nadzór, będą
przedmiotem oceny rozpoznającego sprawę Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Natomiast dla potrzeb przedstawionego zagadnienia prawnego dotyczącego charakteru
prawnego usunięcia ucznia ze szkoły, istotne jest to, że pomijając wskazaną
kontrowersję, z określonej w statucie procedury usuwania uczniów ze szkoły wynika, że
następuje to w postępowaniu administracyjnym. Uczeń jest usuwany ze szkoły na
podstawie władczego rozstrzygnięcia odpowiedniego organu reprezentującego szkołę i
to także w przypadku niewywiązania się z przyjętego zobowiązania pokrywania kosztów
(opłaty) za naukę w szkole. [...]
Powyższe rozważania prowadzą do odpowiedzi twierdzącej na pytanie Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, które dotyczyło dopuszczalności zaskarżania do sądu
administracyjnego decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej
podstawowej (o uprawnieniach szkoły publicznej) ze względu na wątpliwość co do
charakteru prawnego takiej decyzji. Poza zakresem przedstawionego zagadnienia
pozostawały warunki proceduralne wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.
Mając to na uwadze Sąd Najwyższy podjął uchwałę ograniczającą się do stwier-
dzenia sądowoadministracyjnej drogi zaskarżania decyzji o skreśleniu ucznia z listy
uczniów szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej.
=======================================