Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 25 stycznia 1996 r.
III AZP 31/95
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN:
Józef Iwulski, Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Janusz
Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Magdaleny J., Katarzyny
L.-L. i Piotra L. na decyzję Wojewody G. z dnia 31 sierpnia
1994 r. [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 25
stycznia 1996 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku
postanowieniem z dnia 12 lipca 1995 r. [...] do
rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211
k.p.a.
1. Czy zwrotowi w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. Nr 30 z 1991 r., poz.
127 z późn. zm.) podlega każde wywłaszczone na nieruchomości
prawo rzeczowe (art. 47 ust. 1 tej ustawy), a w szczególności
czy takim zwróconym prawem może być użytkowanie wieczyste?
w przypadku zaś pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie -
2. czy zwrotowi w trybie cytowanego wyżej art. 69 ust. 1
ustawy o gospodarce gruntami..., na zasadzie zwrotu
użytkowania wieczystego, może ulec ustanowione w oparciu o
art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu
przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele
mieszkaniowe oraz cele budownictwa indywidualnych domów
jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326) użytkowanie działki
gruntu jako prawo wieczyste - w sytuacji - kiedy wywłaszczenie
nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca
1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst
pierwotny - Dz. U. Nr 32, poz. 159), a zatem przed dniem w
którym tak ustanowione prawo stosownie do art. 41 ostatniej z
cytowanych ustaw oraz stosownie do postanowień wykonawczego
rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26
stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na
prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz. U. Nr 15,
poz. 67), mogło zostać przekształcone w prawo wieczystego
użytkowania ?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
1. Z mocy art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985
r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.)
zwrotowi jako prawo użytkowania wieczystego gruntu może
również podlegać wywłaszczone prawo odpłatnego użytkowania
tego gruntu jako prawo wieczyste ustanowione na podstawie art.
3 ust. 2 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu
przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele
mieszkaniowe oraz cele budownictwa indywidualnych domów
jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326);
2. odmówił odpowiedzi na pytanie pierwsze.
U z a s a d n i e n i e
Zagadnienie prawne, które Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku przedstawił
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 § 1
k.p.c. w zw. z art. 211 k.p.a. wyłoniło się na tle
następującego stanu faktycznego:
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 1994 r., [...],
Wojewoda G. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu
Rejonowego w G. z dnia 27 listopada 1993 r., [...], w której
następcom prawnym zmarłych małżonków - Ireny i Władysława L.
odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w S.
przy ul. E.P. i stanowiącej według oznaczenia z daty
wywłaszczenia działkę [...] o powierzchni 1191 m2
. Organy obu
instancji uznały, że przedmiotem wywłaszczenia było prawo
użytkowania wieczystego, podczas gdy w trybie art. 69 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.
127 ze zm.) zwrot nieruchomości może nastąpić jedynie wówczas,
kiedy wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności.
Prawo użytkowania spornej nieruchomości Władysław L.
uzyskał w 1957 r. w trybie dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o
odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego
na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych
domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326), którego
przepis art. 3 ust. 2 przewidywał ustanowienie tzw. odpłatnego
użytkowania działki ziemi jako prawa wieczystego. Na podstawie
orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 9
października 1956 r. została następnie w dniu 1 marca 1957 r.
zawarta pisemna umowa z zainteresowanym o ustanowieniu
wspomnianego użytkowania jako prawa wieczystego, zobowiązująca
nabywcę do ukończenia budowy domu w terminie do dnia 15 marca
195..r (końcowa cyfra roku nie została wpisana).
Władysław L. uzyskał pozwolenie budowlane, jednakże
budowy domu nie ukończył, gdyż z wniosku Prezydium Miejskiej
Rady Narodowej w S. z dnia 31 grudnia 1958 r. wszczęto wobec
przedmiotowej (i sąsiednich) nieruchomości postępowanie
wywłaszczeniowe w celu budowy hoteli i pensjonatów. W toku
postępowania wywłaszczeniowego prowadzono rokowania
zmierzające do dobrowolnego wyzbycia się przez Władysława L.
prawa do nieruchomości. Ostatecznie w dniu 25 maja 1961 r.
doszło do zawarcia dwóch umów notarialnych. W pierwszej,
nazwanej "umową ugodową" [...], Irena i Władysław L. oraz
osoba reprezentująca Skarb Państwa rozwiązały "umowę
wieczystej dzierżawy" spornej nieruchomości oraz ustaliły, że
tytułem zwrotu nakładów poniesionych na budowę domu Władysław
L. otrzyma przelewem na książeczkę PKO kwotę 373.700 zł po
potrąceniu z niej należności podatkowych.
Natomiast drugą umową, nazwaną umową sprzedaży [...] i
zawartą w trybie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży
przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U.
Nr 31, poz. 132), przeniesiono na rzecz tychże samych osób -
na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej - własność
czasową (na okres 50 lat) działki budowlanej o powierzchni 521
m2
położonej w S. przy ul. K. i oznaczonej geodezyjnie [...].
Umowę tę poprzedziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Naro-
dowej w S. z dnia 4 maja 1961 r [...], która z powołaniem się
na § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z
dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży
przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz.
U. Nr 44, poz. 206 ze zm.) wskazywała Władysława L. jako
kandydata na nabywcę opisanej działki, zaś w uzasadnieniu
decyzji podano, że "powyższą parcelę przydziela się do
sprzedaży w zamian za parcelę przy ul. E.P.".
Na działce przy ul. K. został wzniesiony dom mieszkalny,
przy czym z zawiadomienia organu budowlanego z dnia 1 kwietnia
1992 r. [...] "o oddaniu obiektu budowlanego do użytku"
wynika, że wspomniany dom został nadbudowany i powiększony w
ten sposób o jeden lokal mieszkalny. Dla nieruchomości
prowadzona jest księga wieczysta [...], w której jako
wieczystych użytkowników gruntu i właścicieli budynku na
zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej wpisano Władysława i
Irenę L. w 2/3 części oraz Macieja L. i Katarzynę L.-L. w 1/3
części.
Z kolei sporna nieruchomość przy ul. E.P. została
skomunalizowana i stanowi własność Gminy S. Po połączeniu z
innymi nieruchomościami, działka otrzymała oznaczenie
geodezyjne [...]. Dla działki tej, o łącznej powierzchni 8589
m2
prowadzona jest księga wieczysta [...].
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena
legalności zaskarżonej decyzji zależy od uprzedniego
rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności zwrotu wywłaszczonego
prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie tej kwestii
jest tym bardziej konieczne, że stała się ona przedmiotem
rozbieżności w orzecznictwie.
W wyroku z dnia 3 maja 1989 r., IV SA 1015/88, (ONSA 1989
nr 1 poz. 41), wydanym pod rządem pierwotnego tekstu ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), Naczelny Sąd
Administracyjny wyraził pogląd, że wywłaszczone prawo
użytkowania wieczystego wygasa, więc jego przywrócenie w
trybie art. 74 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiącego o zwrocie
wywłaszczonej nieruchomości, nie jest możliwe. Poza tym
Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na art. 81 ustawy,
który wśród przepisów stosowanych odpowiednio wobec
użytkowania wieczystego, zarządu oraz użytkowania nie
wymieniał art. 74 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną
przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd
Administracyjny zwrócił wreszcie uwagę, że rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu
rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U.
Nr 47, poz. 243) nie przewidywało takich rozliczeń z tytułu
zwrotu użytkowania wieczystego.
Przeciwstawny pogląd został natomiast sformułowany w
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia
1995 r., IV SA 1713/93. Uznając, że w trybie art. 69 ust. 1
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zwrot prawa użytkowania wie-
czystego jest dopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny
poddał krytycznej ocenie przesłanki, które stanowiły oparcie
dla wyroku z dnia 3 maja 1989 r. W pierwszej kolejności Sąd
porównał przepisy art. 47 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 ustawy i
doszedł do wniosku, że oba obejmują wszystkie prawa rzeczowe
na nieruchomościach, mogące być przedmiotem wywłaszczenia.
Jeżeli bowiem pierwszy z przepisów określa wszystko co może
być wywłaszczone, a drugi nie ogranicza przedmiotu zwrotu, to
odnosi się również do wszystkich wywłaszczonych praw, nie
tylko do odjętego prawa własności. Z kolei ograniczony zakres
przepisów wymienionych w art. 75 ustawy Sąd wytłumaczył z
powołaniem się na szczególny przedmiot tej regulacji.
W konkluzji swoich wywodów Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził w powołanym wyroku, że decyzja o zwrocie
wieczystego użytkowania nie kreuje tego prawa, tylko jest
aktem o charakterze restytucji. Wygaśnięcie użytkowania
wieczystego z momentem ostateczności decyzji wywłaszczeniowej
nie może być zatem argumentem wykluczającym restytucję tego
prawa w trybie art. 69 ust. 1 ustawy. Poza tym Sąd powołał się
na racje natury społeczno-gospodarczej, przemawiające przeciw
pozbawieniu wieczystych użytkowników dobrodziejstwa, jakie
stwarza instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Pozostawałoby to zresztą w sprzeczności z art. 1 przepisów
konstytucyjnych, odwołującym się do urzeczywistniania zasady
sprawiedliwości społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie przedstawiającym
niniejsze zagadnienie prawne przychylił się do stanowiska
wyrażonego w drugim z omawianych wyroków. Poza argumentacją
przedstawioną w uzasadnieniu tego wyroku, Sąd zadający pytanie
prawne podniósł, że celem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w
trybie art. 69 ust. 1 ustawy jest swoista kasacja decyzji
wywłaszczeniowej. W zwrocie mieści się bowiem dezaprobata dla
wywłaszczenia, jako pochopnego albo przynajmniej
przedwczesnego. Zwrot nieruchomości jest zatem przywróceniem
(restytucją) stanu prawnego istniejącego przed wywłaszczeniem,
który to skutek - jeśli pominąć kwestię rozliczeń z art. 69
ust. 2 ustawy - można by też uzyskać przez stwierdzenie
nieważności decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 156 i k.p.
a.
Przy takiej argumentacji widać wyraźnie wadliwość tezy
wyroku z dnia 3 maja 1989 r.,że po wygaśnięciu wywłaszczonego
użytkowania wieczystego niedopuszczalne byłoby jego
przywrócenie w drodze zwrotu prawa.W ślad za tym należałoby
bowiem przyjąć,że niedopuszczalne jest stwierdzenie
nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu użytkowania
wieczystego,gdyż decyzja taka wywołuje zawsze nieodwracalne
skutki prawne.Jeżeli więc decyzja wywłaszczeniowa jest
dotknięta wadami z art.156 § 1 k.p.a. to stosownie do art.158
§ 2 k.p.a. można by jedynie stwierdzić wydanie jej z
naruszeniem prawa. Takiej tezy zaakceptować jednak nie sposób,
co powinno też ostatecznie eliminować argument o wygasaniu
wywłaszczonego prawa wieczystego użytkowania.
W dalszej części uzasadnienia przedstawionego zagadnienia
prawnego Sąd zwrócił uwagę na konstrukcyjne założenia
instytucji użytkowania wieczystego, która niezależnie od
ustawowych zmian miała zawsze u swych podstaw względy natury
ideologicznej, tzn. lęk przed reprywatyzacją i podniesioną do
rangi konstytucyjnej zasadę prymatu własności państwowej nad
własnością prywatną. Zdaniem Sądu nie chodzi tu nawet o
krytykę systemu prawa PRL i zbyt ostrożnych prób odchodzenia
od użytkowania wieczystego w ostatnim pięcioleciu, ale o to,
że dopiero na tle ideologicznych przesłanek omawianej
instytucji jawi się bardzo rozległy zakres jej praktycznego
zastosowania. Jeśli zatem wykładnia art. 69 ust. 1 ustawy ma
pozostawać w zgodzie z art. 1 przepisów konstytucyjnych, to
musi mieć na względzie fakt, że wywłaszczenia użytkowania
wieczystego nie były przypadkami jednostkowymi, więc i odmowa
zwrotu wywłaszczonego prawa pomimo spełnienia warunków z tego
przepisu, dotykałaby szerokiego kręgu obywateli.
Drugie z postawionych pytań prawnych zostało natomiast
podyktowane datą, w jakiej nastąpiło wywłaszczenie. Inna
sprawa, że Sąd nie dostrzega żadnej przekonywującej
argumentacji, która wyłączenie zwrotu wywłaszczonego
ograniczonego prawa rzeczowego uzasadniałaby faktem, że dana
instytucja prawna dziś już nie istnieje. Sąd prezentuje zatem
konsekwentnie stanowisko, że gdyby wywłaszczone prawo istniało
po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce
terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), to
uległoby przekształceniu w użytkowanie wieczyste, więc podlega
dziś zwrotowi jako użytkowanie wieczyste, a przesłanki
przekształcenia byłyby jedynie procesem myślowym, wykazanym w
uzasadnieniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu.
Przeciwko takiemu potraktowaniu przekształcenia
wywłaszczonego prawa może zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego przemawiać tylko przypadek, kiedy zwrotowi
podlega nieruchomość skomunalizowana, jak to jest w
przedmiotowej sprawie. Gmina zostałaby bowiem wyłączona z
władczego rozstrzygania w sprawie jej mienia nieruchomego,
choć zasadą jest, że jeśli przepis szczególny nie stanowi ina-
czej, to w rozdziale kompetencji między administracją rządową
i samorządową decyduje prawo własności do nieruchomości.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sposób, w jaki Naczelny Sąd Administracyjny sformułował
zagadnienie prawne, przedstawione Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia w trybie art. 391 § 1 k.p.c. (w zw. z art. 211
k.p.a.) jest wadliwy. Zagadnienie prawne budzące wątpliwości
ma bowiem powstać przy rozpoznawaniu określonej skargi, a jego
rozstrzygnięcie ma być niezbędne dla załatwienia danej sprawy.
Tymczasem zagadnienie prawne objęte pierwszym pytaniem ma
abstrakcyjnie ogólny charakter i zmierza do wyjaśnienia
wszystkich wątpliwości, jakie mogłyby dla praktyki powstać na
tle zakresu zastosowania art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.
127 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa. Nie jest to więc
pytanie o jakim mowa w art. 391 § 1 k.p.c., tylko w art. 13
pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym
(jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13, poz. 48), lecz
przedstawianie takich pytań nie mieści się w kompetencji sądów
rozpoznających konkretną skargę.
Z tych względów Sąd Najwyższy odmówił udzielenia
odpowiedzi na pierwsze pytanie i zajął się jedynie analizą
szczegółowego zagadnienia prawnego przedstawionego w drugim
pytaniu. Wprawdzie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego zostało ono uzależnione od pozytywnej odpowiedzi na
pierwsze z pytań, ale dla rozstrzygnięcia sprawy miarodajne i
wystarczające jest drugie pytanie, przy czym jego
sformułowanie wyraża w pełni samodzielny i wystarczająco
skonkretyzowany problem prawny.
Analizowana ustawa stanowi w art. 47 ust. 1, że
wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu
w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego
na nieruchomości. Innymi słowy, wywłaszczenie nieruchomości
obejmuje nie tylko odjęcie prawa własności, ale także
ograniczonego prawa rzeczowego, w tym prawa użytkowania
wieczystego. O dopuszczalności wywłaszczenia prawa użytkowania
wieczystego stanowi zresztą expressis verbis art. 26 ust. 4
ustawy, będący skądinąd zbędnym powtórzeniem ogólnej regulacji
z jej art. 47 ust. 1. Zamieszczenie przepisu art. 26 ust. 4 w
rozdziale 3 ustawy (o sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie
wieczyste, użytkowanie, dzierżawę, najem i użyczenie
nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub
własność gminy), zamiast w rozdziale 6 (o wywłaszczaniu
nieruchomości) jest też wadliwe pod względem systematycznym i
błędnie sugeruje, że wywłaszczenie użytkowania wieczystego
mogłoby się opierać na innych przesłankach niż określone w
art. 46 i następnych ustawy.
Przepis art. 69 ust. 1 ustawy postanawia z kolei, że
nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na
rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na
jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w de-
cyzji o wywłaszczeniu. Stylizacja cyt. przepisu mogłaby zatem
wskazywać, że w zakresie jego zastosowania mieści się jedynie
zwrot prawa własności. Taką sugestię trzeba jednak odrzucić,
zwłaszcza w świetle art. 47 ust. 4 ustawy. Otóż przepis ten
zakazuje użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele niż
określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że nie mogła być
zwrócona w trybie art. 69 ustawy z braku zgody poprzedniego
właściciela albo jego następcy prawnego. Przytoczony zakaz
stanowi część składową art. 4 ustawy, a więc przepisu, który w
ust. 1 szeroko zakreślił ramy wywłaszczenia nieruchomości,
jako odjęcie lub ograniczenie własności lub innego prawa
rzeczowego. Nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu ust. 4 tego
przepisu to zatem nieruchomość, na której - zgodnie z
przepisem ust. 1 - odjęto lub ograniczono własność lub inne
prawo rzeczowe. W tak ukształtowanym zakresie wywłaszczenia
obowiązuje zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż
określone w decyzji wywłaszczeniowej. Taki zakres
wywłaszczenia obejmuje też odesłanie w art. 47 ust. 4 ustawy
do zwrotu nieruchomości w trybie jej art. 69. We wspomnianym
trybie następuje więc nie tylko zwrot prawa własności, ale
także przywrócenie innych praw rzeczowych na nieruchomości.
W literaturze prawniczej również uważa się,. że skoro
wywłaszczenie może także polegać na odjęciu innego prawa
rzeczowego niż własność oraz na ograniczeniu własności i
innego prawa rzeczowego, to należy przyjąć, iż instytucja
zwrotu stwarza możliwość przywrócenia także innego prawa
rzeczowego niż własność, tudzież możliwość zniesienia
ograniczeń praw rzeczowych, jeżeli utrzymywanie takiego stanu
rzeczy stało się zbędne z punktu widzenia celu określonego w
decyzji wywłaszczeniowej. Przepisy ustawy dotyczą bowiem z
reguły każdej możliwej postaci wywłaszczenia, choć generalnie
mówią o wywłaszczaniu nieruchomości (własności) (por. E.
Drozd. Ż Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie
nieruchomości. Komentarz, Wydawnictwo Stowarzyszenia
Notariuszy Rzeczypospolitej Polskiej, Poznań-Kluczbork 1994,
s. 168).
W szerokim zakresie zastosowania art. 69 ust. 1 ustawy
mieści się w szczególności przywrócenie wywłaszczonego prawa
użytkowania wieczystego. Sąd Najwyższy podziela więc tezę i
motywy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 26 stycznia 1995 r., IV SA 1713/93. W wyroku tym
zakwestionowano wcześniejszy pogląd tegoż Sądu, wyrażony w
wyroku z dnia 3 maja 1989 r. (IV SA 1015/88 - ONSA 1989 nr 1
poz. 41), że nie jest możliwe przywrócenie prawa użytkowania
wieczystego wygasłego wskutek jego wywłaszczenia i trafnie
podniesiono, iż decyzja o zwrocie użytkowania wieczystego nie
kreuje tego prawa, tylko przywraca prawo wcześniej powstałe na
podstawie umowy i na określonych w niej warunkach, stanowiąc
zarazem podstawę wpisu prawa do księgi wieczystej.
W wyroku z dnia 26 stycznia 1995 r. przekonywująco
rozprawiono się też z wcześniejszym poglądem tegoż Sądu, że
przepis o zwrocie nieruchomości nie ma zastosowania do zwrotu
wywłaszczonego użytkowania wieczystego, gdyż według art. 81
ustawy (obecnie art. 75) do użytkowania wieczystego mają odpo-
wiednie zastosowanie art. 75-80 ustawy (obecnie art 70-74), a
zatem bez przepisu art. 74 (obecnie art. 69) o zwrocie
nieruchomości. Tymczasem postanowienie art. 75 ustawy o odpo-
wiednim stosowaniu jej art. art. 70-74 do użytkowania
wieczystego, zarządu i użytkowania oznacza rzeczywiście tylko
tyle, że nieruchomości obciążone tymi prawami zostają jak
własność poddane reżimowi określonemu w art. 70-74 ustawy, a
więc że na takich nieruchomościach mogą być zakładane i
przeprowadzane urządzenia określone w art. 70 ustawy, zaś
użytkownikowi wieczystemu, zarządcy i użytkownikowi
przysługuje odszkodowanie z art. 74 ustawy. Ewentualne
odesłanie przez art. 75 ustawy do odpowiedniego stosowania
przepisów o wywłaszczeniu oraz o zwrocie nieruchomości byłoby
zbędne, skoro wywłaszczenie i zwrot odnoszą się również do
praw rzeczowych innych niż własność.
Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3
maja 1989 r. powoływało się wreszcie na fakt, że
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w
sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych
nieruchomości (Dz. U. Nr 47, poz. 243) nie określało zasad
rozliczeń z użytkownikiem wieczystym, lecz jedynie z
właścicielem nieruchomości. Wprawdzie taką samą sytuację
prawną stwarza identycznie zatytułowane rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 315 ze
zm.), ale nie jest to argument mogący przemawiać przeciwko
szerokiemu pojmowaniu zakresu zastosowania art. 69 ust. 1
ustawy. Zgodnie bowiem z art. 57 ustawy odszkodowanie za
wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ustala się jak za
grunt stanowiący przedmiot własności. Tę ogólną regułę
ustawową należałoby więc stosować przy rozliczaniu zwrotu
wywłaszczonego użytkowania wieczystego.
Przedstawioną wyżej wykładnię art. 69 ust. 1 ustawy można
by dodatkowo wspierać racjami społeczno-politycznej natury.
Nie chodzi w tym wypadku o argument tak mocno eksponowany
przez Sąd zadający pytanie prawne, że skoro w warunkach
ustrojowych PRL nabywanie przez obywateli prawa własności
gruntów państwowych było z ideologicznych względów właściwie
niedopuszczalne, to zakres zwrotu wywłaszczonego użytkowania
wieczystego musi być odpowiednio szeroki. W ustroju gospodarki
rynkowej nie ma już bowiem przeszkód do zbywania gruntów pańs-
twowych lub samorządowych, a mimo to instytucja użytkowania
wieczystego pozostaje nadal bardzo żywotna. Nie wszystkich
wszakże stać na zakup gruntu, a poza tym Skarb Państwa i gminy
bardziej sobie cenią stałe wpływy z opłat za użytkowanie
wieczyste, niż jednorazowy przychód ze sprzedaży gruntu.
Poza sporem jest jednakże fakt, że użytkowanie wieczyste
pozostaje prawu własności najbliższe, dając uprawnionemu w
szczególności własność wzniesionych na gruncie budynków lub
innych urządzeń. Jeśli zatem zgodnie z art. 7 Przepisów
Konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym
(Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm), Rzeczypospolita Polska chroni
własność, zaś wywłaszczenie dopuszcza wyłącznie na cele
publiczne, to podobnie powinno być chronione użytkowanie
wieczyste, a więc m.in. zwracane w razie, gdy jego wywłaszcze-
nie stało się zbędne.
To co wyżej powiedziano o zasadach zwrotu wywłaszczonego
użytkowania wieczystego, ma zdaniem Sądu Najwyższego
zastosowanie również do zwrotu wywłaszczonych uprawnień, które
dla użytkowania wieczystego były prawnym poprzednikiem.
Dotyczy to m.in. odpłatnego użytkowania działki gruntu jako
prawa wieczystego w rozumieniu art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 10
grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego
mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele
budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr
49, poz. 326). Zgodnie bowiem z art. 41 ustawy z dnia 14 lipca
1961 r o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr
32, poz. 159), a także § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki
Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany
niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub
użytkowania (Dz. U. Nr 15, poz. 67), prawo użytkowania jako
prawo wieczyste stało się prawem wieczystego użytkowania.
Jeżeli więc po wywłaszczeniu prawa odpłatnego użytkowania
działki gruntu jako prawa wieczystego, zaktualizowały się
przesłanki do żądania jego zwrotu, to zwrot następuje na
zasadach przewidzianych w art. 69 ust. 1 ustawy dla zwrotu
wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, przy czym
żądaniu takiego zwrotu nie sprzeciwia się pochodne przejście
spornej nieruchomości na własność gminy.
Z wyżej podanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o
treści wskazanej w sentencji.
=======================================