Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 22 lutego 1996 r.
III ARN 66/95
Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję o zwolnieniu ze
służby więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest
władny kontrolować ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii, jak też spo-
sobu opiniowania. Do kompetencji sądu należy ocena zarzutu przekroczenia
granic rzeczowej lub miejscowej kompetencji organu opiniującego.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 1996 r. sprawy ze skargi
Roberta B. na decyzję Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia 29
września 1994 r., [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby więziennej, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 1995 r., [...]
o d d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 12 sierpnia 1994 r., [...] wydaną na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej (jednolity tekst: Dz. U. z 1984 r.,
Nr 29, poz. 149 ze zm.) Naczelnik Rejonowego Aresztu śledczego w K. zwolnił ppor.
Roberta B. - lekarza oddziału obserwacji sądowo - psychiatrycznej Szpitala Rejonowego
Aresztu Śledczego w K. - ze Służby Więziennej w związku z nieprzydatnością do
służby, stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.
Na skutek odwołania skarżącego sprawę rozpoznawał Dyrektor Centralnego
Zarządu Zakładów Karnych, który decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji
stwierdzono m.in., iż decyzja o zwolnieniu ze służby wydana w związku z ujemną opinią
służbową w okresie służby przygotowawczej jest zgodna z prawem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Robert B. domagał się uchy-
lenia tej ostatecznej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Rejonowego
Aresztu Śledczego w K. z dnia 12 sierpnia 1994 r., zarzucając, iż naruszają one art. 60
ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż zostały wydane na podstawie opinii
służbowych nie odpowiadających wymogom przewidzianym w § 3 zarządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby
Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 3, poz. 19 ze zm.).
Dyrektor Centralnego Zarządu Zakładów Karnych wniósł o oddalenie skargi,
powołując się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 24 marca 1995 r., [...]
skargę Roberta B. stwierdził, co następuje:
Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więzien-
nej (Dz. U. z 1984 r., Nr 29, poz. 149 ze zm.) funkcjonariusza można zwolnić ze służby
w przypadku nieprzydatności do niej, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby
przygotowawczej. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż w opinii
z dnia 22 lipca 1994 r., utrzymanej w mocy przez Naczelnika Rejonowego Aresztu
Śledczego w K. w dniu 11 sierpnia 1994 r., jednoznacznie stwierdzono nieprzydatność
skarżącego do pracy w Służbie Więziennej. Nie była to zresztą pierwsza negatywna
opinia w sprawie przydatności skarżącego do służby, gdyż jego nieprzydatność do
służby stwierdzono także w poprzedniej ostatecznej opinii służbowej z dnia 13 paź-
dziernika 1993 r.
Biorąc zaś pod uwagę, iż zgodnie z art. 4 ust.2 powołanej wyżej ustawy z dnia 10
grudnia 1959 r. okres służby przygotowawczej ma na celu przygotowanie i wyszkolenie
kandydata oraz sprawdzenie jego przydatności do służby więziennej, to w sytuacji, gdy
sprawdzenie takie nie dało pozytywnych rezultatów zachodziły - zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego - podstawy do zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie
art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Zarzuty skarżącego przedstawione w skardze sprowadzają się - w ocenie NSA -
w istocie do kwestionowania zasadności opinii o jego nieprzydatności do służby w
okresie służby przygotowawczej. Kwestia ta nie mogła być jednak przedmiotem badania
sądu, gdyż zgodnie z § 7 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca
1990 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. MS Nr 3,
poz. 19), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o Służbie
Więziennej, skarżący wyczerpał tryb odwołania do wyższego przełożonego, a w myśl
tego przepisu od tej ostatniej decyzji odwołanie nie przysługuje. Naczelny Sąd
Administracyjny jest uprawniony tylko do badania zgodności z prawem zaskarżonej
decyzji (art. 196 § 1 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa i
oddalił skargę Roberta B. na decyzję Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Kar-
nych.
W rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, wniesionej po
upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, wyrokowi
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 1994 r. zarzucono
rażące naruszenie prawa, a w szczególności:
a) art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej,
b) art. 207 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. i w związku z § 3 zarzą-
dzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. w sprawie opiniowania funkcjo-
nariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości Nr 3, poz. 19).
Uzasadniając powyższe zarzuty rewizja nadzwyczajna zwraca m.in. uwagę, że
wynik niniejszej sprawy jest uzależniony - po części - od wyniku postępowania w spra-
wie równolegle wnoszonej rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 1995 r., [...] oddalającego skargę
Roberta B.
W przypadku ewentualnego - stwierdza rewizja nadzwyczajna - uwzględnienia
równolegle wnoszonej rewizji nadzwyczajnej [w sprawie ...], a więc ustalenia, iż z dniem
1 października 1993 r. Robert B. powinien był być mianowany na stałe w Służbie
Więziennej, a nie przebywać nadal na przedłużonej o rok służbie przygotowawczej,
oczywiste też będzie, iż organy Służby Więziennej w wadliwie przedłużonym okresie
przygotowawczym nie mogły podjąć decyzji o zwolnieniu ze służby więziennej na
podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy, albowiem przepis ten upoważnia do
zwolnienia ze służby funkcjonariusza z powodu otrzymania ujemnej opinii służbowej
tylko wówczas, gdy funkcjonariusz ten pozostaje w okresie przygotowawczym.
Niezależnie od wyniku postępowania w tej drugiej sprawie rewizja nadzwyczajna
podnosi, iż Naczelny Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonych decyzji
administracyjnych, jakkolwiek nie jest uprawniony do oceny prawdziwości stwierdzeń
zawartych w ujemnej opinii służbowej, obowiązany był jednak badać, czy taka opinia,
jako "kluczowy" dowód w sprawie, spełnia wymagania stawiane dokumentom
urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc, czy została sporządzona w
przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania.
W przypadku opinii służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej chodzi w
szczególności o to, czy opinia zawiera wszystkie te elementy, które są wymienione w §
3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. w sprawie opiniowania
funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości nr 3, poz.
19).
Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się natomiast - stwierdza rewizja
nadzwyczajna - jedynie do ustalenia, iż prawomocna ujemna opinia służbowa została
sporządzona przed wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby, przechodząc do porządku
nad głównym zarzutem skarżącego, że opinia ta nie spełnia wymagań odnoszących się
do opinii służbowych według § 3 powołanego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości. W
szczególności opinia nie zawiera określenia kwalifikacji ogólnych i zawodowych skarżą-
cego, nie określa całości powierzonych mu zadań, nic nie mówi na temat stosunku
opiniowanego do osadzonych w areszcie, dbałości o prawidłowy przebieg ich resocja-
lizacji i umiejętności stosowania przez opiniowanego metod i środków wychowawczych
oraz sposobu realizowania uprawnień lekarza - funkcjonariusza w stosunku do osób
osadzonych w areszcie i egzekwowania ich obowiązków [...].
Jeżeli więc opinia służbowa jest w sposób oczywisty niekompletna, to towarzy-
sząca takiej opinii konkluzja o nieprzydatności opiniowanego do służby więziennej,
powinna budzić również wątpliwości co do tego, czy jej treść może korzystać z dom-
niemania prawdziwości, a więc domniemania sformułowanego w art. 76 § 1 k.p.a.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchyla-
jąc się od oceny całego zebranego materiału dowodowego i nie dostrzegając istotnych
braków opinii stanowiącej główny element podstawy faktycznej kontrolowanych
przezeń decyzji, nie mógł w sposób oczekiwany od tego Sądu stwierdzić, czy zaskar-
żone decyzje organów Służby Więziennej są rzeczywiście legalne.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Uzasadniając zarzuty zawarte w sentencji, rewizja nadzwyczajna powołuje się
jednak na twierdzenia wzajemnie sprzeczne lub niedostatecznie zrozumiałe co do ich
rzeczywistych intencji. I tak np. na s. 5 uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej, po uprzed-
nim stwierdzeniu, że Naczelny Sąd Administracyjny "nie jest uprawniony do oceny
prawdziwości stwierdzeń zawartych w ujemnej opinii służbowej", w dalszej części
zarzucono, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił się od oceny, czy opinia spełnia
wymagania stawiane dokumentom urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a na s. 6
wytknięto tej opinii brak wszystkich elementów określonych w § 3 zarządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej brak kompetencji tego Sądu do badania takich w istocie rzeczy
formalnych wymagań tej opinii takich, jak kompletność danych samej opinii z punktu
widzenia dyrektyw Ministra Sprawiedliwości co do sposobu opiniowania funkcjonariuszy
Służby Więziennej, tym bardziej, że zarzutu przekroczenia granic kompetencji
rzeczowej lub miejscowej organu sporządzającego opinię nikt, a zwłaszcza sam
opiniowany nigdy nie prezentował. Już chociażby z tego względu zarzut naruszenia art.
76 § 1 k.p.a. uznać należy za chybiony.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy trafna jest ogólna
konkluzja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zarzuty skarżącego
sprowadzają się do kwestionowania zasadności opinii stwierdzającej nieprzydatność do
służby w okresie przygotowawczym. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że skoro w
sprawie tej opinia służbowa poddana została - na skutek odwołania - kontroli
przełożonego służbowego wyższego stopnia, to z jednej strony wyczerpany został tryb
weryfikacji opinii, a z drugiej strony jej merytoryczna treść nie podlega kontroli sądu
administracyjnego. Na podstawie tych dwóch przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny
wyprowadził wniosek o braku naruszeń prawa w rozpoznawanej sprawie.
Wniosku tego - w ocenie Sądu Najwyższego - nie można zakwestionować. Na-
czelny Sąd Administracyjny trafnie przyjmuje, że nie tylko prawdziwość stwierdzeń i
ocen zawartych w opinii służbowej nie podlega kontroli sądowej, ale także nie podlegają
takiej kontroli wszelkie inne elementy opinii, a zwłaszcza to, czy odpowiada ona
wszystkim wymogom ustalonym dla tzw. wzorcowej opinii służbowej w § 3 zarządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 marca 1990 r., tym bardziej, że brak jest ustawowo
określonych wymagań co do treści i zakresu opinii, a jej kształt ostateczny powinien być
dostosowany do wszystkich okoliczności konkretnego przypadku. Prawo opiniowania
pracowników i to bez względu na kategorię stosunku pracy, osobę pracownika, rodzaj
pracy itp. jest uprawnieniem bądź pracodawcy, bądź - działających w jego imieniu -
bezpośrednich i wyższych przełożonych pracy. Prawa osób opiniowanych podlegają
ochronie przez ustalony w przepisach prawa tryb odwołania się od treści wydanej opinii
do kompetentnych przełożonych pracy wyższego stopnia, bądź przez wynikające z
przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. O ile
pierwszy zakres ochrony prawnej osób opiniowanych podlega kontroli sądów
administracyjnych, o tyle drugi podlega właściwości sądów powszechnych. Rozważając
różne aspekty sprawy w granicach pierwszego zakresu ochrony prawnej, Naczelny Sąd
Administracyjny nie uchybił przepisom prawa, uznając się niekompetentnym do badania
zarzutów sprowadzających się w istocie rzeczy do samego sposobu opiniowania i
odrzucając tym samym sugestię, iż kwestia sposobu opiniowania może być samoistnym
przedmiotem kontroli sądowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że opinia służbowa o
skarżącym eksponuje przede wszystkim te okoliczności, które wynikają z cech
osobowych skarżącego, a które mogły mieć zasadnicze znaczenie dla konkluzji o
nieprzydatności opiniowanego do służby więziennej. Pozostałe, zwłaszcza wymienione
na s. 6 uzasadnienia rewizji nadzwyczajnej, elementy opinii służbowej mogły dostarczyć
nieco więcej informacji o rodzaju służby i sposobie jej pełnienia, nie były jednak w stanie
zmienić jej końcowej konkluzji.
Stwierdzając brak uzasadnionych podstaw prawnych Sąd Najwyższy rewizję
nadzwyczajną oddalił (art. 211 k.p.a. w związku z art. 421 § 1 k.p.c.).
=======================================