Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 22 lutego 1996 r.
III AZP 35/95
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam
Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,
Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza
Skoniecznego, w sprawie ze skargi Marii C. na decyzję Ministra
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 7 marca 1994 r.
[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń adminis-
tracyjnych o ustanowieniu użytkowania nieruchomości, po roz-
poznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 22 lutego 1996 r.
zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd
Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca
1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w
związku z art. 211 k.p.a.
Czy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.
o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) wyłączona
została możliwość ustanowienia na podstawie dekretu z dnia 26
października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków
zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (tj. Dz. U. z 1947
r. Nr 37, poz. 181) - użytkowania nieruchomości na rzecz
osoby, która dokonała naprawy budynków zniszczonych lub
uszkodzonych więcej niż w 33% lub 66%"?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o
popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270) w sytuacji
określonej w art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 1 tej ustawy została
wyłączona przewidziana w dekrecie z dnia 26 października 1945
r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych
wskutek wojny (jednolity tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz.
181) możliwość przyznania prawa użytkowania nieruchomości,
której część składową stanowi naprawiony budynek, osobie,
która z mocy decyzji właściwego organu administracyjnego
dokonała naprawy budowli zniszczonej lub uszkodzonej wskutek
wojny.
U z a s a d n i e n i e
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne
budzące poważne wątpliwości, wymienione w sentencji uchwały,
powstało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Wojewody G. z dnia 14 kwietnia 1992 r. [...]
stwierdzono nieważność:
1. orzeczenia Naczelnika Wydziału Technicznego Zarządu
Miejskiego w G. z dnia 27 września 1949 r. w przedmiocie
przydzielenia Wojciechowi C. do naprawy budynku przy ul. G. w
G.,
2. orzeczenia Naczelnika Wydziału Technicznego Zarządu
Miejskiego w G. z dnia 25 listopada 1949 r., ustalające, że
wymieniony w pkt 1 budynek został uszkodzony wskutek wojny w
92,41% oraz wymaga naprawy gruntownej,
3. orzeczenia Kierownika Wydziału Budownictwa Prezydium
Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 16 lipca 1951 r.
potwierdzającego, że budynek przy ul. G. w G. został
doprowadzony do stanu używalności wskutek naprawy gruntownej
oraz przyznającego Wojciechowi C. prawo użytkowania
nieruchomości na lat 20.
W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stwierdził, że
wymienione wyżej orzeczenia oparte zostały na przepisach
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie
budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (jednolity
tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz.181) bez uwzględnienia
obowiązujących w okresie ich wydania przepisów ustawy z dnia 3
lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz.
270). Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż naprawę
budowli zniszczonych więcej niż w 66% uważa się za nową
budowę. Zawarte w orzeczeniu z dnia 25 listopada 1949 r.
stwierdzenie uszkodzenia budynku wskutek wojny w 92,41% uza-
sadnia uznanie budowy za nową zgodnie z ustawą, a nie za
gruntowną naprawę w rozumieniu na § 1 ust. 2 pkt 3
rozporządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i
Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w poro-
zumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy
budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39),
który za gruntowną uznaje całkowitą naprawę budynku lub jego
części uszkodzonych co najmniej w 20%. W związku z powyższym
naprawa budynku mogłaby być uznana za gruntowną, gdyby jego
zniszczenie nie przekraczało 66%. Według art. 21 ustawy organ
II instancji miał obowiązek przestrzegać regulacji ustawowej,
stanowiące, że od dnia wejścia w życie ustawy tracą moc
przepisy regulujące w sposób odmienny przedmioty unormowane
ustawą. Dlatego organ I instancji uznał wymienione wyżej
orzeczenia, będące decyzjami, za podjęte z rażącym naruszeniem
prawa.
Decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z
dnia 7 marca 1994 r. [...] stwierdzono z urzędu nieważność
decyzji Wojewody G. z dnia 14 kwietnia 1992 r. W uzasadnieniu
decyzji Minister powołał się na to, że wymienione orzeczenia
organu I instancji, oparte na dekrecie z dnia 26 października
1945 r. nie pozostają w sprzeczności z ustawą z dnia 3 lipca
1947 r. o popieraniu budownictwa, bowiem ustawa ta nie
wprowadziła żadnych zmian w dekrecie z 1945 r. Przedmiot
unormowań obu aktów prawnych jest odrębny. Ustawa określiła
jedynie warunki, formy i zakres udzielonego przez państwo
poparcia dla budownictwa prywatnego, także przy naprawie
budynków, dokonywanej w trybie dekretu z 1945 r. Zdaniem
Ministra art. 21 ustawy - stanowiący o utracie mocy
obowiązującej przepisów regulujących w sposób odmienny, niż
ustawa - dotyczy przepisów, regulujących w sposób odmienny
zakres pomocy udzielonej przez państwo dla popierania nowego
budownictwa prywatnego. Minister powołał się na wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 3 stycznia 1973 r., I CR 93/93, w którym
stwierdzono, że przepisy dekretu z 26 października 1945 r. i
ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. regulowały różne zagadnienia i w
odmienny sposób określały krąg osób uprawnionych do budowy
oraz ustalały tryb postępowania w tych sprawach.
Z tego względu naczelny organ administracji państwowej
uznał, że decyzja Wojewody G. z dnia 14 kwietnia 1992 r.
wydana została z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1
pkt 2 k.p.c., co skutkuje stwierdzenie jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę Marii C.
na powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i
Budownictwa powziął wątpliwość wyrażającą się w przedstawionym
zagadnieniu prawnym. Zdaniem tego Sądu istota zagadnienia
sprowadza się do oceny wzajemnej relacji przepisów powołanego
dekretu do przepisów ustawy o popieraniu budownictwa. Przepisy
dekretu normowały zasady i tryb uznawania budynków za
zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny, a także prawa i obo-
wiązki podmiotów przeprowadzających naprawę uszkodzonych
budynków, w tym uprawnienia do ustanowienia na ich rzecz
użytkowania. Z kolei przepisy ustawy normowały pomoc udzielaną
przez Państwo dla nowego budownictwa, w tym również dla budo-
wli zniszczonych. Ponadto ustanawiały własność czasową
(użytkowanie wieczyste) na rzecz osób dokonujących naprawy.
Obydwa akty prawne "nakładają się" w przedmiocie obejmującym
budowle zniszczone.
Za takim wnioskiem przemawia art. 18 ustawy, który
nawiązuje do przepisów dekretu, a także art. 21 ustawy stano-
wiący, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie
przepisy, regulujące w sposób odmienny materię objętą ustawą.
Takie stanowisko zaprezentowane zostało w opinii prawnej prof.
Eugeniusza Bojanowskiego i w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Odmienny pogląd wyrażony został w wyroku Sądu Najwyższego
z dnia 3 stycznia 1973 r., I CR 93/72 (OSN 1973 z. 12 poz.
211), a także pośrednio w uchwale z dnia 25 czerwca 1968 r.,
III CZP 61/68 (OSNCP 1969 z. 5 poz. 89). W powyższym wyroku
wprost stwierdzono, że ustawa nie wprowadziła żadnych zmian
ani nie uchyliła żadnego z postanowień dekretu. W związku z
tym o ustanowieniu prawa użytkowania budynku naprawionego i o
terminie trwania tego prawa orzeka władza budowlana.
Wobec tego, że do 1950 r. obowiązywały równolegle oba
akty prawne, możliwy byłby kolejny pogląd, iż od woli organu i
stron postępowania zależało, czy na rzecz osoby, która
odbudowała zniszczony budynek mieszkalny, ustanowione będzie
użytkowanie wieczyste (dawniej własność czasowa). Nie można
przy tym pominąć, że według przepisów dekretu prawo
użytkowania mogło być ustanowione na nieruchomości nie
stanowiącej własności Skarbu Państwa lub gminy, a według
przepisów ustawy było wyłączone.
Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne Sąd
Najwyższy wziął pod uwagę co następuje:
Istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedstawionego
problemu prawnego w niniejszej sprawie ma porównanie przepisów
dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie
budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (jednolity
tekst: Dz. U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181) i ustawy z dnia 3
lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz.
270) oraz ustalenie wzajemnej relacji ich przedmiotowych
zakresów zastosowania, z uwzględnieniem skutków prawnych,
jakie wynikają z ogólnej klauzuli derogacyjnej, zawartej w
art. 21 ustawy. Rozpatrzenie stosunku przepisów ustawy i
dekretu jest celowe ze względu na to, że oba akty prawne za-
wierały częściowo pokrywające się przedmioty regulacji i
obowiązywały równocześnie do czasu utraty mocy obowiązującej
dekretu z dniem wejścia w życie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15
lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o
wykonaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr
25, poz. 166). Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że
"do naprawy, wykończenia lub nadbudowy budynków, rozpoczętej w
wykonaniu ostatecznej w toku instancji decyzji, wydanej na
podstawie dekretu wymienionego w ust. 1 (tj. dekretu z dnia 26
października 1945 r.) stosuje się nadal przepisy tego dekretu"
- zdaniem Sądu Najwyższego - nie dotyczy stanów faktycznych
objętych ustawą z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budow-
nictwa po wejściu jej w życie. Przepis ten ma natomiast
zastosowanie do naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych
wskutek wojny, co do których wydano decyzje ostateczne przed
wejściem w życie ustawy o popieraniu budownictwa.
Najogólniej opisując przedmiot regulacji obu aktów
prawnych (dekretu z dnia 26 października 1945 r i ustawy z
dnia 3 lipca 1947 r.) należy stwierdzić, że dekret normował
zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone
wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w
tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków
zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki
podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5 -
13). Z kolei ustawa określała formy poparcia Państwa dla
nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1
...) oraz naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4
ust. 1 i art. 18).
W dekrecie zostały zawarte ustawowe definicje budynku
zniszczonego, tj. znajdującego się w takim stanie, że według
orzeczenia władzy budowlanej powinien on ulec rozbiórce (art.
1 ust. 3 dekretu) oraz budynku uszkodzonego, tj. budynku znaj-
dującego się w stanie niezdatnym w całości lub w części do
użytkowania, który jednak według orzeczenia władzy budowlanej
może być doprowadzony do stanu używalności (art. 1 ust. 4
dekretu).
Przepis art. 2 ust. 2 ustawy dotyczy położonych na
Ziemiach Odzyskanych budowli, zniszczonych więcej niż 33%, a
na pozostałym obszarze kraju, więcej niż 66% i uznaje naprawę
tych budowli za naprawę nową.
Z tego wynika, że pojęcie budynku zniszczonego, określone
w dekrecie i pojęcie budowli zniszczonej, używane w ustawie
nie są tożsame, gdyż w rozumieniu dekretu budynek zniszczony
to taki, który powinien ulec rozbiórce, a budowla zniszczona
to według ustawy budowla uszkodzona ponad 33% bądź 66% w
zależności od miejsca położenia, bez określenia górnej granicy
zniszczenia. Oznacza to, że budowla zniszczona w rozumieniu
ustawy obejmuje część budynku nazwanego wspólnym mianem
budynku zniszczonego i budynku uszkodzonego, jeżeli procent
zniszczeń przekracza normy, wskazane w ustawie. W tym zakresie
oba akty prawne regulują ten sam przedmiot, objęty nową
regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie
ustawy konsekwencjom prawnym, wynikającym z bezpośredniego
działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego
odnoszą się normy dekretu i ustawy. Art. 21 ustawy przyznaje
normom ustawowym moc wiążącą przed wszelkimi przepisami
regulującymi w sposób odmienny "przedmioty ustawą niniejszą
unormowane", które z dniem wejścia ustawy utraciły moc
obowiązującą. Dotyczy to w szczególności różnych dyspozycji
norm, zawartych w dekrecie i ustawie, odnoszących się do
stanów faktycznych objętych ustawą. Utrata mocy wiążącej
przepisów dekretu normujących przedmiot regulacji ustawowej
uniemożliwia z dniem wejścia życie ustawy ich zastosowanie
łącznie z aktami wykonawczymi do dekretu, to jest z przepisami
wydanego na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 14 dekretu rozpo-
rządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem
Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w
porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy
budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5, poz. 39). Po
wejściu w życie ustawy o popieraniu budownictwa regulującej
naprawę budowli zniszczonych więcej niż 33% lub 66% w
zależności od ich położenia na obszarze kraju, nie mogły być
wydawane decyzje na podstawie przepisów dekretu. Klauzula
zawarta w art. 21 ustawy o utracie mocy wszelkich przepisów
regulujących "w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą
unormowane" ma - zdaniem Sądu Najwyższego - charakter
derogacyjny i zmierza do uchylenia przepisów regulujących
odmiennie problematykę objętą aktem ustawowym. Oznacza to, że
w stosunku do budynków nowo wzniesionych lub traktowanych
przez ustawę, jako nowo wzniesione, zamieszczono klauzulę
derogacyjną, mającą na celu rozstrzygnięcie mogących powstać
wątpliwości co do przepisów, które w określonej sytuacji winny
mieć zastosowanie oraz nadanie aktowi ustawodawczemu
charakteru wyłącznego, uchylającego wszystkie dotychczasowe
przepisy ogólne i szczególne, regulujące w sposób odmienny
przedmioty, objęte nową ustawą. Zamieszczenie w ustawie
omawianej klauzuli derogacyjnej wskazuje wyraźnie, że zamiarem
ustawodawcy było nadanie regulacji ustawowej unormowania
eliminującego na zasadzie wyłączności wszelkie dotychczasowe
przepisy, zawierające normy dotyczące popierania prywatnego
budownictwa mieszkalnego i budownictwa polegającego na
naprawie budowli zniszczonych, odpowiednio powyżej 33% lub 66%
przez udzielenie, na mocy art. 18 ustawy, pomocy i uprawnień
określonych w art. 6, 8 i 9 ustawy (wyłączenie spod publicznej
gospodarki lokalami nowo wzniesionych budowli, kontroli najmu,
zwolnień od podatku i innych opłat).
Z materiału zebranego w sprawie wynika, że przedmiot
orzeczeń administracyjnych odnosi się do budowli, położonej na
terenach miejskich wydzielonych pod zabudowę, zniszczonej
wskutek wojny w 92,41% według ustaleń władzy budowlanej.
Decyzje dotyczące tej budowli zostały podjęte w czasie
obowiązywania ustawy z zastosowaniem jednak przepisów dekretu,
które w odniesieniu do tej budowli utraciły według art. 21
ustawy moc obowiązującą.Ponadto organy administracyjne
określiły uprawnienia osoby, której przydzielono do naprawy
budynek zniszczony na podstawie przepisów dekretu,
regulujących w sposób odmienny te uprawnienia, niż przepisy
ustawy. Wskazuje na to porównanie odpowiednich przepisów
dekretu i ustawy. Z art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 9 ust.
5 i art. 10 ust. 1 dekretu wynika, że osoba fizyczna, której
zarządzeniem wojewódzkiej władzy administracji ogólnej
przekazano do naprawy zniszczony wskutek wojny budynek
uzyskiwała z tytułu naprawy po jej ukończeniu prawo
użytkowania nieruchomości. Prawo to dotyczyło nieruchomości,
której część składową stanowił naprawiony budynek na taki
okres amortyzacji budynku, jaka odpowiadała procentowi jego
uszkodzenia. Okres użytkowania budynku nie mógł trwać dłużej,
niż 20 lat. Z chwilą wygaśnięcia użytkowania nieruchomość
winna być zwrócona właścicielowi wolna od obciążeń z tytułu
dokonanej naprawy.
Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy nakładał na Skarb Państwa
oraz związki samorządu terytorialnego obowiązek wydzielania z
posiadanego zapasu ziemi (oczywiście stanowiącej ich własność)
terenów na cele budownictwa mieszkaniowego zwartego, jak i
luźnego. Organy te miały obowiązek przenoszenia w ramach
przepisów tytułu III, działu IV prawa rzeczowego własności
czasowej tych terenów na rzecz osób, przystępujących do
wznoszenia takich budowli, które korzystać będą z poparcia
Państwa na podstawie przepisów omawianej ustawy. Z tego
wynika, że w opisanej sytuacji faktycznej i prawnej w
odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Państwa lub
związków samorządu terytorialnego istniał w czasie
obowiązywania ustawy obowiązek organów administracyjnych i
samorządowych przenoszenia własności czasowej takich
nieruchomości na rzecz osób uprawnionych z mocy ustawy. Wymie-
nione organy nie mogły przenieść na inne osoby własności tych
terenów, których nie były właścicielami i które nie zostały
przejęte na własność Państwa jako majątki opuszczone i
poniemieckie. Niejasność regulacji ustawowej - zdaniem Sądu
Najwyższego - nie wyłączała stosowania przepisów dekretu do
właścicieli i innych osób, określonych w art. 3 ust. 1 i 2
ustawy w odniesieniu do przekazania do naprawy budynków
uszkodzonych, a nie naprawionych przez właściciela, innym
organom (w tym osobom fizycznym) na zasadach określonych w
dekrecie (art. 7 i 9 dekretu).
Odpowiednio więc do ustalonego stanu faktycznego i
prawnego konkretnej nieruchomości i budowli zniszczonej
wskutek wojny oraz porównania zakresu uprawnień osób
dokonujących naprawy budowli będzie można określić na
podstawie klauzuli generalnej z art. 21 ustawy, czy mają do
niej zastosowanie przepisy dekretu albo ustawy w okresie
jednoczesnego obowiązywania obu aktów prawnych w przedmiocie
"zachodzących na siebie" regulacji prawnych.
Należy przy tym zwrócić uwagę na to, że prawo użytkowania
przyznane na podstawie dekretu miało charakter niezbywalny,
nie było prawem rynkowym i po zakończeniu okresu użytkowania
budynku, uprawnionemu nie przysługiwały już jakiekolwiek
dalsze roszczenia z tytułu poniesionych nakładów (art. 9 ust.
5 dekretu).
Zupełnie inaczej uregulowano uprawnienia osób, wobec
których odbudowę budynków od określonego poziomu zniszczeń
ustawa traktowała, jako budowę nową.
Ustawa przewidywała ustanowienie na rzecz osób
prowadzących budowę nową tzw. własności czasowej, uregulowanej
w przepisach art. 100 i następnych dekretu z dnia 11
października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319
ze zm.). Własność czasowa miała charakter pełnej własności
nieruchomości, ograniczonej tylko co do czasu jej trwania.
Uprawniony mógł nieruchomością rozporządzać jak właściciel, a
nadto stawał się właścicielem wszelkich wzniesionych przez
siebie budynków i budowli oraz po zakończeniu trwania
własności czasowej miał prawo do zapłaty 1/4 wartości
przekazanych budynków (art. 112 § 1 prawa rzeczowego). Okres
trwania własności czasowej kilkudziesięcioletniej mógł być
przedłużony na kolejne 20 lat. Istniejąca także możliwość
zbywania tego prawa własności czasowej stanowiła prawo o
charakterze rynkowym (art. 107 prawa rzeczowego).
Porównanie powyższych uprawnień z obu aktów prawnych
wyraźnie wskazuje na odmienny przedmiotowo charakter uprawnień
osób dokonujących naprawy zniszczonej budowli wskutek wojny
określony ustawą od uprawnień osób, którym przekazano do
naprawy budynki zniszczone lub uszkodzone w rozumieniu
dekretu. Powyższa odmienność uprawnień podmiotowych stanowi
podstawową przesłankę do ustalenia zakresu przedmiotowego
stosowania w praktyce ogólnej klauzuli derogacyjnej z art. 21
ustawy.
Wobec wykazania, że regulacje dekretu i ustawy w pewnym
zakresie przedmiotowym pokrywają się ze sobą, ale dyspozycje
norm dotyczących tych samych stanów faktycznych są w zakresie
uprawnień odmienne, to rozstrzygnięcie konkurencji przepisów
tych aktów prawnych powinno być dokonane w oparciu o klauzulę
derogacyjną z art. 21 ustawy, [...]. W celu ustalenia, które
przepisy dekretu uchyliła ustawa, należy określić, czy
przedmiot regulacji ustawowej i dekretu jest zbieżny oraz czy
między obu regulacjami prawnymi istnieje sprzeczność
dyspozycji w zakresie uprawnień podmiotowych. Przez
sprzeczność przepisów prawnych należy rozumieć taki stan, w
którym przepisy jednego aktu prawnego uniemożliwiają
osiągnięcie celów sformułowanych w innym akcie prawnym. Jeżeli
celem ustawy było uczynienie osób odbudowujących budynki na
gruntach państwowych właścicielami wzniesionych budowli i
właścicielami czasowymi gruntu, a dekret uprawniał je jedynie
do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości na okres nie
przekraczający 20 lat, bez prawa własności budynku i
możliwości zbycia tego prawa,to cel dekretu wyłączał
osiągnięcie zamierzeń ustawy, czyli był z nią sprzeczny.
Kategoryczny przepis art. 21 ustawy uniemożliwiał organom
administracji wybór regulacji prawnej między dekretem i
ustawą, skoro z dniem wejścia w życie ustawy utraciły moc
przepisy dekretu w zakresie określonym w klauzuli
derogacyjnej. W związku z tym nie istniała możliwość
stosowania przepisów dekretu, które w dacie wydania decyzji
administracyjnej nie obowiązywały z mocy późniejszej regulacji
ustawowej. Stwierdzenie to uniemożliwia zaaprobowanie poglądu
wyrażonego w końcowej części uzasadnienia przedstawionego
zagadnienia prawnego, iż od woli organu i stron postępowania
zależało, czy na rzecz podmiotu, który odbudował budynek
mieszkalny zostanie ustanowione użytkowanie lub własność
czasowa (obecnie użytkowanie wieczyste).
W świetle powyższych rozważań, Sąd Najwyższy w składzie
udzielającym odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne,
nie może podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1973 r., I CR 93/72 (OSNCP
1973 z. 12 poz. 211) iż "ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o
popieraniu budownictwa [...] nie wprowadziła żadnych zmian ani
nie uchyliła żadnego z postanowień cyt. dekretu z 1945 r.".
Pogląd ten wyrażony w konkretnej sprawie cywilnej na tle
innego stanu faktycznego sprawy nie ma charakteru wiążącego w
innej sprawie, ani waloru ogólnego, gdyż nie opiera się na
szczegółowej analizie porównawczej obu aktów prawnych, lecz
wyraża stanowisko ściśle związane z konkretną sytuacją rozs-
trzyganej sprawy cywilnej. Pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w
wyroku z dnia 3 stycznia 1973 r. nie uzyskał także aprobaty w
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych
wyrokach NSA, których kopie dołączono do akt niniejszej
sprawy, np. w wyrokach z dnia 10 sierpnia 1994 r., I SA
1162/93; z dnia 22 września 1994 r., SA/Gd 878/94/s/; z dnia
25 stycznia 1995 r., SA/Gd 1475/93 i SA/Gd 1466/93; z dnia 8
lutego 1995 r.; SA/Gd 1512/93; z dnia 21 lutego 1995 r., SA/Gd
1769/93 i innych wyrażono odmienne stanowisko od przytoczonego
wyżej poglądu [...] Sądu Najwyższego.
Ponadto zasługuje na uwagę praktyka organów
administracyjnych.
Należy tu wskazać, że w szeregu decyzji (których kopie
dołączono do akt sądowych) odnoszących się do stanów
faktycznych regulowanych ustawą, właściwe organy administracji
podejmują decyzje o oddaniu w wieczyste użytkowanie nierucho-
mości miejskich, stanowiących własność Państwa w związku z
dokonaniem naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych
wskutek wojny. Czynią to - zgodnie z ustawą o popieraniu
budownictwa, pomimo powoływania się na przepisy dekretu o roz-
biórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek
wojny. Przykładowo można tu wskazać decyzje M.R.N w G.: Nr
MZGT.VI - 18/28/87 z dnia 22 maja 1968 r., Nr MZGT-VI-1p/14/65
z dnia 6 października 1965 r., Nr MZGT-VI-64/18/67 z dnia 21
sierpnia 1969 r., Nr MZGT- VI-18/57/67 z dnia 1 marca 1968 r.,
Nr MBGT-VI-64/18/104/698/74 z dnia 5 kwietnia 1974 r.
Można dostrzec, że nieprawidłowości w praktyce
administracyjnej w tego samego rodzaju sprawach usuwało
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa G.,
wydając decyzje stwierdzające nieważność decyzji organów
administracyjnych w sprawach, w których nastąpiło przekazanie
do naprawy budynków zniszczonych wskutek wojny i do
użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z
dnia 26 października 1945 r. po wejściu w życie ustawy z dnia
3 lipca 1947 r., która uprawniała podmioty naprawiające
zniszczone wskutek wojny budowle w zakresie określonym w
ustawie do uzyskania własności czasowej terenów pod tymi
budynkami. Należy tu wskazać decyzje Samorządowych Kolegiów
Odwoławczych w G. o sygn. akt: 334/95 z dnia 24 kwietnia 1995
r., 333/95 z dnia 24 kwietnia 1995 r.; 301/95 z dnia 15 maja
1995 r.; 994/GR/94 z dnia 15 listopada 1995 r.; GR 1587/94 z
dnia 10 stycznia 1996 r. i 1588/GR/94 z dnia 10 stycznia 1996
r.
Odmienne od poglądów organów II instancji stanowisko
Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wyrażone w
niniejszej sprawie w decyzji z dnia 7 marca 1994 r. [...],
stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody G. z dnia 14
kwietnia 1992 r. [...], która stwierdzała nieważność decyzji
organów administracyjnych, wymienionych na wstępie, pogłębia
rozbieżność w praktyce administracyjnej w odniesieniu do
uprawnień obywateli i niejednolitego kształtowania tych up-
rawnień w takich samych sytuacjach faktycznych i prawnych.
Tego rodzaju nierówne traktowanie obywateli w zbliżonych
sytuacjach faktycznych i prawnych podważa zaufanie obywateli
do Państwa prawa oraz narusza konstytucyjną zasadę równości
obywateli wobec prawa.
Wskazane wyżej rozbieżności w rozumieniu i stosowaniu
prawa w orzecznictwie organów administracyjnych, uzasadniają
potrzebę rozstrzygnięcia przedstawionego przez Naczelny Sąd
Administracyjny zagadnienia prawnego budzącego poważne
wątpliwości.
Sumując powyższe rozważania i wywody, Sąd Najwyższy
doszedł do przekonania, iż z dniem wejścia w życie ustawy z
dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa została
wyłączona z mocy art. 21 tej ustawy, możliwość określenia na
podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych
wskutek wojny, uprawnień osoby, która z mocy decyzji
właściwego organu administracyjnego dokonała naprawy budowli
zniszczonej lub uszkodzonej wskutek wojny w zakresie
określonym w art. 2 ust. 1 ustawy na nieruchomości stanowiącej
własność Skarbu Państwa. Uprawnienia tych osób określa art. 4
ust. 1 omawianej ustawy, mający charakter bezwzględnie wią-
żący.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi
na przedstawione zagadnienie prawne, jak w sentencji.
=======================================