Pełny tekst orzeczenia

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 16 maja 1996 r.
I PZP 5/96
Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
Kulesza (autor uzasadnienia), Józef Iwulski, Adam Józefowicz (współsprawozdawca),
Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Jerzy Kuźniar, Walerian Sanetra.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Piotra Wiśniewskiego, po rozpoznaniu
na posiedzeniu w dniu 16 maja 1996 r. wniosku Ministra Pracy i Polityki Socjalnej
skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez
skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu
Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie
prawne:
Czy lekarzowi, który w okresie od dnia 1 czerwca 1992 r. do dnia 31 sierpnia
1995 r. pełnił dyżur zakładowy, o jakim mowa w § 11-14 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pracowników
zatrudnionych w zakładach służby zdrowia (Dz. U. Nr 51, poz. 326 ze zm.), przysługuje
oprócz "odrębnego wynagrodzenia" określonego w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 55, poz. 273 ze zm.),
również dodatek przewidziany w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia?"
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Lekarzowi, który w okresie od dnia 1 czerwca 1992 r. do dnia 31 sierpnia
1995 r. pełnił w porze nocnej dyżur zakładowy, o jakim mowa w §§ 11-14
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych
obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdro-
wia (Dz. U. Nr 51, poz. 326 ze zm.) przysługiwał oprócz odrębnego wynagrodzenia
określonego w § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z
dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych
zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 55, poz. 273 ze zm.) także dodatek
określony w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia.
U z a s a d n i e n i e
Minister Pracy i Polityki Socjalnej przedstawiając zagadnienie prawne przyto-
czone we wstępnej części uchwały podniósł następujące wątpliwości:
Charakter prawny lekarskiego dyżuru zakładowego był przedmiotem różniących
się między sobą wypowiedzi Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W
postanowieniu z dnia 21 września 1988 r. (S 11/88) Trybunał Konstytucyjny uznał, że
czas tego dyżuru jest czasem pracy, zaś przepisy § 12 i 13 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pra-
cowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia (Dz. U. Nr 51, poz. 326 ze zm.)
zostały wydane na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia z art. 298 KP, są więc
nielegalne.
Minister Pracy i Polityki Socjalnej podkreślił, że stanowisko to spotkało się z
krytyką ze strony doktryny.
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 18
kwietnia 1994 r. (I PZP 6/94) uznał natomiast, że zakładowy dyżur lekarza jest specy-
ficznym rodzajem dyżuru pracowniczego w rozumieniu art. 144 § 1 KP i nie zawsze jest
połączony z pełnieniem pracy; niekiedy wiąże się z bardzo intensywną pracą a czasem
tylko z obowiązkiem krótkotrwałego obchodu lub z oczekiwaniem na podjęcie działań.
Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, że § 12 cytowanego rozporządzenia nie definiuje
czasu pracy dyżurującego lekarza, lecz w okresie dyżuru wyłącza jego uprawnienie do
wynagrodzenia za godziny nadliczbowe. Za dyżur przysługuje bowiem odrębne
wynagrodzenie, któremu "można przypisać charakter ryczałtu za pracę wykonywaną
ponad normy czasu pracy oraz w nocy".
Następnie Minister wskazał na - jego zdaniem - wyraźnie odmienną kwalifikację
prawną lekarskiego dyżuru zakładowego, jakiej dokonał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
uchwały z dnia 8 marca 1995 r. (I PZP 6/95). Minister Pracy i Polityki Socjalnej uznał za
nieprzekonujący wyrażony w tej uchwale pogląd, że w dyżurze zakładowym lekarza nie
można rozdzielić godzin pracy efektywnie wykonywanej od godzin pozostawania
jedynie w gotowości do pracy, które mogą być godzinami odpoczynku. Jego zdaniem
poglądu tego nie uzasadnia treść § 11 powołanego rozporządzenia, zaś z treści § 12
wypływa wniosek, że "odrębne wynagrodzenie", o którym w nim mowa stanowi
"samodzielną i zamkniętą całość".
Składający wniosek polemizował też z przyjętą przez Sąd Najwyższy tezą, że
rozporządzenie wydane nie na podstawie upoważnienia z art. 298 KP (rozporządzenie
Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie zasad
wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Dz. U. Nr 55 poz.
273 ze zm.), lecz na podstawie delegacji zawartej w innym akcie prawnym należy
interpretować tak, aby jego przepisy były zgodne z Kodeksem pracy, a nadto uznał za
nieprzekonującą argumentację opartą na wykładni historycznej, przywiązującą wagę do
pominięcia słowa "wyłącznie" w przepisie § 11 tegoż rozporządzenia podczas, gdy
znajdowało się ono w przepisie będącym jego poprzednikiem. Minister Pracy i Polityki
Socjalnej zwrócił też uwagę na uprawnienie określone w § 11 ust. 4 ostatniego
rozporządzenia i prawo do bezpłatnych posiłków w czasie pełnienia dyżurów
zakładowych, które to uprawnienia stanowią jego zdaniem ekwiwalent za pełnienie
dyżuru. Zwrócił też uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z
dnia 6 lipca 1995 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania
pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 84, poz. 424) do treści
§ 11 wprowadzono ust. 1a, który stanowi, że za każdą godzinę pełnienia dyżuru
zakładowego w porze nocnej przysługuje dodatek w wysokości 20% stawki godzinowej
ustalonej na podstawie ust. 1.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istota rozpatrywanego zagadnienia prawnego sprowadza się do interpretacji § 11
ust. 1 w związku § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2
lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów
opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 55, poz. 273 ze zm.). Dla wykładni tej nie ma istotnego
znaczenia nowelizacja tego rozporządzenie (a w szczególności dodanie ust. 1a do §
11) dokonana rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 6 lipca
1995 r. (Dz. U. Nr 84, poz. 424).
W szczególności nieuprawniony byłby wniosek, że przyznanie obecnie (od 1
września 1995 r.) dodatku, o którym mowa w pytaniu świadczyć może o tym, iż
poprzednio - przed nowelizacją - brak było podstaw do jego wypłacania. Nowelizacji
dokonano bowiem już po wydaniu kwestionowanej we wniosku uchwały Sądu Najwyż-
szego z dnia 8 marca 1995 r. (I PZP 6/95, OSNAPiUS 1995 nr 16 poz. 204), w myśl
której dodatek taki przysługiwał pod rządami niezmienionego rozporządzenia. W tych
okolicznościach tzw. intencja prawodawcy może być rozmaicie odczytywana.
Dopuszczalny mógłby być wniosek o aprobacie treści uchwały, jak i niewykluczone
wydaje się przypuszczenie, że chodziło o zaakcentowanie dezaprobaty i uniknięcie
wypłat za nieprzedawniony okres sprzed nowelizacji.
Sąd Najwyższy uznał zatem za swoje zadanie dokonanie wykładni rozpo-
rządzenia w brzmieniu obowiązującym w czasie określonym w pytaniu.
Rozważanie przedstawionego zagadnienia należy rozpocząć od analizy § 6
rozporządzenia z 2 lipca 1992 r. Pierwsza nasuwająca się uwaga to brak odniesienia §
6 ust. 1 do jakiejś konkretnej grupy pracowników lub wyłączenia pewnej grupy spod
zakresu działania tej normy. Porównanie treści ustępów 1 i 2 prowadzi do wniosku, że w
ustępie 1 ustanowiona została zasada dotycząca wszystkich pracowników, w myśl
której przysługuje im dodatek w wysokości 20% godzinowej stawki wynagrodzenia
zasadniczego za każdą godzinę pracy wykonywanej w porze nocnej. W ustępie 2
przyznano natomiast wyższy (65%) dodatek osobom należącym do wymienionych w
nim grup zawodowych.
Porównanie treści tych przepisów wskazuje na to, że dodatek przysługuje
wszystkim pracownikom, gdyż nie wyłączono żadnej grupy (np. lekarzy ), a niektórym
przysługuje dodatek wyższy. Gdyby spod działania normy z ustępu 1 wyłączyć lekarzy -
do czego brak jest podstaw - to powstałaby wątpliwość kogo w ogóle spośród pra-
cowników służby zdrowia pracujących w nocy przepis ten mógłby dotyczyć (prawdo-
podobnie pojedyńczych osób w poszczególnych zakładach), skoro ustęp 2 dotyczy
pielęgniarek (asystentek pielęgniarskich, młodszych pielęgniarek, pielęgniarek przyu-
czonych) położnych, techników (laborantów), opiekunek dziecięcych, salowych i sani-
tariuszy. Wyłączenie lekarzy pełniących w nocy dyżur zakładowy spod działania normy
§ 6 ust. 1 mogłoby zatem mieć miejsce w dwóch przypadkach: gdyby takie wyłączenie
wynikało z innej normy prawnej lub gdyby można było stwierdzić, że nie wykonują oni
wówczas pracy.
Nie można - zdaniem Sądu Najwyższego - podzielić stanowiska zawartego w
uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku, jakoby treść § 11 tego rozporządzenia uza-
sadniała twierdzenie, że § 6 ust. 1 nie dotyczy lekarzy pełniących dyżur zakładowy. W
przepisie § 11 uregulowano niektóre zagadnienia związane z wynagrodzeniem za
pełnienie dyżuru zakładowego. W ustępie 1 zawarto ogólny przepis dotyczący dyżurów
zakładowych bez rozróżnienia pory i dnia jego pełnienia (stanowiąc, w rozpatrywanym
okresie, że za każdą godzinę pełnienia dyżuru zakładowego przysługuje odrębne
wynagrodzenie w wysokości stawki godzinowej wynikającej z wynagrodzenia
zasadniczego pracownika). W ustępie 2 uregulowano wynagrodzenie za pełnienie
dyżurów w dni wolne od pracy (ustawowo i dla danego pracownika), a w ustępie 4
sytuację, w której pracownik otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie za pracę po zakoń-
czeniu dyżuru. Stwierdzić zatem należy, że w § 11 w ogóle nie uregulowano wy-
nagrodzenia za dyżur pełniony w porze nocnej. Dyżur zakładowy - jak wiadomo - nie
ogranicza się do pory nocnej, przypada również w porze dziennej.
Treść § 11 ust. 1 należy odczytać zatem jako wyrażenie pewnej zasady ogólnej,
w myśl której za dyżur przysługuje określone odrębne wynagrodzenie. Wbrew
twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wniosku nie można zwrotowi "odrębne" nadać
znaczenia "wyłącznie". Byłaby to interpretacja pozbawiona uzasadnionych podstaw,
narażona na zarzut dowolności. Należy podzielić wykładnię zawartą w uzasadnieniu
uchwały z dnia 8 marca 1995 r., w myśl której "odrębne" oznacza oddzielne, niezależne
od zasadniczego. Słowo "wyłącznie" zawarte w odpowiedniku analizowanego przepisu -
§ 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 września 1989 r. w
sprawie uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia, zakładów
pomocy społecznej i zakładów rehabilitacji zawodowej inwalidów (Dz. U. Nr 58, poz.
346) - nie zostało przeniesione do treści § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lipca 1992
r., co wzmacnia uzasadnienie przedstawionej wykładni językowej. Stwierdzić zatem
trzeba, że z treści § 11 nie można odczytać normy wyłączającej wobec lekarzy
pełniących dyżur zakładowy stosowanie przepisu wcześniej umieszczonego w tym
samym akcie prawnym.
Powstaje zatem do rozważenia, czy lekarz pełniący dyżur zakładowy wykonuje
pracę (w porze nocnej) w rozumieniu § 6 ust. 1. Prowadzi to do konieczności za-
nalizowania charakteru dyżuru zakładowego. Problem ten jest kontrowersyjny, gdyż
pojęcie to - o znacznym stopniu ogólności - odnosi się do stanów faktycznych, bardzo
zróżnicowanych ze względu na rodzaj zakładu opieki zdrowotnej, rodzaj oddziału,
wykonywaną przez lekarza specjalność, stan i liczbę chorych, pełnienie ostrego lub
zwykłego dyżuru, wreszcie zaistnienie różnych nieprzewidzianych okoliczności.
Pojęcie dyżuru zakładowego, ogólne i niedookreślone, wprowadzono dla objęcia
nim różnych sytuacji, wobec potrzeby ich jednakowego potraktowania z uwagi na
pewne uprawnienia i obowiązki pracownicze. Nieprecyzyjność i ogólnikowość jest
nieunikniona w sytuacji, gdy nie sposób - racjonalnie działając - oczekiwać ewiden-
cjonowania i kontrolowania przebiegu dyżuru oraz gdy z reguły ze względu na dobro
chorych, nie można organizować normalnej ordynacji przez całą dobę, szczególnie w
porze nocnej. Oznaczałoby to bowiem uniemożliwienie chorym snu i absorbowanie ich
zabiegami leczniczymi również w nocy. Rozsądnym wyjściem było stworzenie dyżuru
zakładowego, którego pełnienie polega na aktywności lekarza tylko w sytuacjach, gdy
wymaga tego dobro chorych. Tak też należy odczytywać treść § 11 rozporządzenia z 27
grudnia 1974 r. zawierającego definicję dyżuru zakładowego.
"Wykonywanie pracy" i "pozostawanie w gotowości do jej wykonywania" (o
których mowa w tym przepisie) to dwa sposoby realizacji dyżuru zakładowego, a sto-
pień aktywności lekarza, czyli wybór jednej z tych postaci wyznacza dobro pacjenta. To,
że czasu pełnienia dyżuru zakładowego nie wlicza się do czasu pracy (§ 12 tegoż
rozporządzenia) nie uzasadnia jeszcze twierdzenia, że w rozumieniu § 6 ust. 1 rozpo-
rządzenia z 2 lipca 1992 r. lekarz dyżurujący nie wykonuje pracy w porze nocnej. Na-
leży podzielić wszystkie te poglądy, które w konstrukcji dyżuru zakładowego akcento-
wały jego specyfikę i trudność w jednoznacznym określeniu na ile jego pełnienie może
być uznane za wykonywanie pracy (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów
z dnia 28 kwietnia 1994 r., I PZP 6/94, OSNAPiUS 1994, nr 8, poz. 125). Mimo tych
trudności można stwierdzić, że pełnienie dyżuru zakładowego nie jest ani dyżurem
zwykłym, unormowanym w art. 144 Kodeksu pracy (w którym można wyodrębnić czas
pracy i czas oczekiwania na jej podjęcie), ani "normalnym" wykonywaniem pracy. To na
ile dyżur zbliża się do jednej z postaci wykonywania obowiązków pracowniczych zależy
- jak powiedziano - od wielu okoliczności faktycznych. Ta specyfika uzasadnia
odrębności w zakresie wynagradzania za dyżur dotyczące między innymi tego, że nie
przysługuje lekarzowi prawo do wynagrodzenia takiego jak za godziny nadliczbowe, co
w przypadku dyżuru w porze nocnej oznaczałoby prawo do dodatku w wysokości 100%
(art. 134 § 2 KP), nawet jeżeli intensywnie pracował. Dlatego też 20% dodatek, o
którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2 lipca 1992 r., uwzględnia - przy założeniu
oczywistej konieczności uproszczenia - to, że czas pełnienia dyżuru nie jest czasem
"normalnej" pracy. Nie można jednak twierdzić, by czas dyżuru nie był w ogóle czasem
pracy. Byłoby to nieprawdziwe i krzywdzące, gdyż - jak powiedziano - dyżur zakładowy
nie jest dyżurem polegającym tylko na oczekiwaniu na ewentualną konieczność pracy.
Do wyłączenia stosowania normy z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 lipca 1992
r. do zakładowych dyżurów lekarskich konieczne byłoby stwierdzenie, że lekarz w ogóle
nie wykonuje wówczas żadnej pracy, a do tego brak jest podstaw.
Dokonując wykładni postanowień rozporządzenia z 2 lipca 1992 r. (wbrew
twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wniosku) nie można abstrahować od upoważn-
ienia, na podstawie którego zostało ono wydane. Delegacja ta zawarta została w art. 40
ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91,
poz. 408 ze zm.), w którym upoważniono Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do
określenia (w porozumieniu z Ministrem Pracy i Polityki Socjalnej) zasad wynagradzania
pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych w formie
wymienionej w art. 49 pkt 1 ustawy. Brak jest podstaw do generalnego twierdzenia, by
delegacja zawarta w jednej ustawie była "gorsza" od zawartej w innej. Jednakże
delegacja zawarta w art. 298 KP jest delegacją na tyle szczególną, że Trybunał
Konstytucyjny w postanowieniu przytoczonym w uzasadnieniu wniosku uznał ją za
niekonstytucyjną (stanowiska tego nie podzielił i nie podziela obecnie Sąd Najwyższy).
W myśl bowiem § 1 tego przepisu można (w drodze rozporządzenia Rady Ministrów)
określić niektóre prawa i obowiązki między innymi pracowników zatrudnionych w zak-
ładach służby zdrowia (obecnie w zakładach opieki zdrowotnej) w sposób szczególny -
tzn. również mniej korzystny. Zgodnie z § 2 możliwe jest ustalenie niezbędnych ods-
tępstw od przepisów Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy i wynagradzania za
godziny nadliczbowe. Akt prawny wydany nie przez Radę Ministrów na podstawie
delegacji z art. 298 KP, lecz przez Ministra na innej podstawie musi być tak tłumaczony,
aby była respektowana jego zgodność z postanowieniami Kodeksu. Jednym z tych
postanowień - o charakterze zasady - jest zwiększenie wynagrodzenia za pracę w
porze nocnej (art. 137 § 2 KP). Jeżeli nie można z całą stanowczością stwierdzić, że
lekarz pełniący dyżur zakładowy w nocy nie pracuje, a uprawnione jest twierdzenie, że
pracuje lub pozostaje w pogotowiu do pracy w zależności od zróżnicowanych sytuacji
faktycznych, to za dopuszczalne w świetle art. 137 § 2 KP można uznać uśrednienie
(zryczałtowanie) zwiększenia wynagrodzenia, zaś za niedopuszczalne (poza wyjątkami
o których mowa w art. 298 KP) takie tłumaczenie przepisów, które pozbawiałyby
zwiększenia zarobku nawet w razie intensywnej pracy.
Podzielając zatem poglądy wyrażone w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 8
marca 1995 r. (I PZP 6/95, OSNAPiUS 1995 nr 16 poz. 204 i z dnia 21 września 1995 r.
I PZP 19/95, OSNAPiUS 1996 nr 6 poz. 82) Sąd Najwyższy w składzie powiększonym
udzielił twierdzącej odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne.
========================================