Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 19 września 1996 r.
I PO 7/96
Krajowa Rada Notarialna nie ma kompetencji do podejmowania uchwał
ustalających wykładnię prawa powszechnie obowiązującego.
Przewodniczący SSN: Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski, Jerzy Kuźniar.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 19 września 1996 r., sprawy ze skargi
Ministra Sprawiedliwości na uchwałę [...] z dnia 28 października 1995 r. dotyczącą
wniosku Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 sierpnia 1995 r. w sprawie uchylenia uch-
wały [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia 28 grudnia 1993 r. w sprawie obliczania
podatku od towarów i usług przy czynnościach notarialnych
1. o d d a l i ł skargę;
2. z a s ą d z i ł od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Krajowej Rady Notarialnej
kwotę 150 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
U z a s a d n i e n i e
Krajowa Rada Notarialna na posiedzeniu w dniu 28 października 1995 r. podjęła
uchwałę [...] o następującej treści: "w związku z wnioskiem Ministra Sprawiedliwości z
dnia 23 sierpnia 1995 r. w sprawie wydania przez Krajową Radę Notarialną uchwały
uchylającej uchwałę [...] z dnia 28 grudnia 1993 r. w sprawie obliczania podatku od
towarów i usług (VAT) przy czynnościach notarialnych - Krajowa Rada Notarialna
stwierdza, że od dnia podjęcia uchwały (28 grudnia 1993 r.) stan prawny, którego
dotyczy ta uchwała nie uległ zmianie. Ponadto uchwała Nr 37 jest przedmiotem
orzeczenia Sądu Najwyższego, posiada więc przymiot rzeczy osądzonej. Zatem nie
zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy".
Uchwała ta została na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. -
Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91) zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości,
który zarzucił jej sprzeczność z prawem i wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie
sprawy Krajowej Radzie Notarialnej do ponownego rozpoznania lub o uchylenie obu jej
uchwał (z dnia 28 października 1995 r. oraz z dnia 28 grudnia 1993 r.).
Minister Sprawiedliwości jest zdania, że mając na względzie stan prawny
obowiązujący w sprawie wynagrodzenia notariuszy, jak i sposobu ustalania podatku od
towarów i usług, uznać należy, że obie uchwały [...] są sprzeczne z tymi przepisami. Nie
można przy tym podzielić stanowiska Krajowej Rady Notarialnej, że fakt, iż uchwała [...]
była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, ogranicza uprawnienie Ministra
Sprawiedliwości do wystąpienia w sprawach, których uchwała ta dotyczyła, do Krajowej
Rady Notarialnej w oparciu o art. 48 Prawa o notariacie. Stanowisko wyrażone w tym
względzie przed Krajową Radą Notarialną uznać należy za sprzeczne z prawem.
W 1993 r. kierownictwo resortu sprawiedliwości w porozumieniu z Krajową Radą
Notarialną oraz Ministerstwem Finansów odstąpiło od wprowadzenia zmian w taksie
notarialnej ustalając, że obniżenie wynagrodzeń nastąpi poprzez wprowadzenie
podatku od towarów i usług w ramach obowiązujących stawek. Porozumienie to było
respektowane do czasu podjęcia przez Krajową Radę Notarialną w dniu 28 grudnia
1993 r. uchwały [...] w sprawie zasad obliczania podatku od towarów i usług (VAT) przy
czynnościach notarialnych. Uchwała ta stanowi, że podatek "jest pobierany obok tego
wynagrodzenia" - ustalonego z klientem. Tej treści zasada pozostaje w sprzeczności ze
stanowiskiem Ministerstwa Finansów, które wyraziło pogląd, że wysokość
wynagrodzenia i kwota podatku mieści się "nie obok", a w kwocie należnej, nie
przekraczającej jednak stawki maksymalnej taksy notarialnej za daną czynność.
Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11 października 1994 r., I PO 11/94, oddalił
skargę Ministra Sprawiedliwości od uchwały [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia 28
grudnia 1993 r. w sprawie zasad obliczania podatku od towarów i usług przy czynnoś-
ciach notarialnych. Z uzasadnienia wyroku wynika jednakże, iż uznał on, że uchylenie
uchwały [...] z dnia 28 grudnia 1993 r. nie jest możliwe tylko dlatego, iż nie zachodzi
rażące naruszenie przepisów prawa, a wniesienie skargi nastąpiło po upływie terminu
wyznaczonego w art. 47 § 1 ustawy - Prawo o notariacie (w takim przypadku skarga
może zostać uwzględniona tylko w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa). W
ocenie Ministra Sprawiedliwości nie oznacza to jednak, że kwestionowana uchwała [...]
nie narusza w ogóle prawa. Uchybienia przepisom prawa należy określić jako zwykłe.
Wskazać bowiem należy, że maksymalne wynagrodzenie notariusza, co wynika z
brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 kwietnia 1991 r.
w sprawie taksy notarialnej (Dz. U. Nr 33, poz. 146 ze zm.) - określone jest właśnie w
tym paragrafie. Natomiast możliwość określenia wynagrodzenia nie przekraczającego
dwukrotnego maksymalnego wynagrodzenia przewidziana w § 1 ust. 3, stanowi
podstawę do przyjęcia wynagrodzenia zwanego jako wyższe. Pobieranie więc "obok"
wynagrodzenia maksymalnego, ustalanego według § 2 ust. 1 również podatku od
towarów i usług pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r.
o cenach (Dz. U. z 1988 r., Nr 27, poz. 195 ze zm.) w brzmieniu określonym w art. 41
ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym
(Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i
usług oraz o podatku akcyzowym.
Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o cenach wynika wprost, że cena usługi opo-
datkowanej podatkiem od towarów i usług, obejmuje należność, którą nabywca obo-
wiązany jest zapłacić sprzedawcy (świadczącemu usługi) za usługę wraz z kwotą
należnego podatku od towarów i usług. Przy czym przez cenę, którą nabywca obowią-
zany jest zapłacić za usługę (czynność notarialną) należy rozumieć wynagrodzenie
notariusza według taksy notarialnej ustalonej na podstawie art. 5 ustawy - Prawo o
notariacie. Zatem kwota należna od strony za dokonanie czynności notarialnej powinna
obejmować - odmiennie niż to przyjęła w kwestionowanej uchwale Krajowa Rada
Notarialna - wynagrodzenie notariusza wraz z kwotą należnego podatku (o ile notariusz
jest płatnikiem podatku VAT), przy czym suma tych składników nie może przekraczać
maksymalnej stawki wynagrodzenia określonej w taksie notarialnej. Uchwała Krajowej
Rady Notarialnej, wprowadzając odmienną i sprzeczną z wymienionymi zasadami
praktykę, narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Dlatego też nie można się również
zgodzić z oceną zawartą w pkt 2 uchwały [...].
Przedstawione wyżej stanowisko znajduje, według Ministra Sprawiedliwości,
potwierdzenie w wydanej ostatnio uchwale Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1995 r.
(III CZP 4/95) dotyczącej wynagrodzenia adwokata, w której przyjęto, "iż do wy-
nagrodzenia i wydatków jednego adwokata, zaliczanych do niezbędnych kosztów
procesu strony reprezentowanej przez adwokata (art. 98 § 3 KPC) nie dolicza się po-
datku VAT, płaconego od usług adwokackich na podstawie przepisów ustawy z dnia 8
stycznia 1993 r. o podatku od towaru i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11,
poz. 50 ze zm.)". Sąd Najwyższy przyjął, jak wynika z uzasadnienia, że pobranie obok
maksymalnego wynagrodzenia adwokackiego dodatkowo podatku VAT pozostawałoby
w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach w brzmieniu
określonym w art. 41 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r., według którego
cena usługi opodatkowanej podatkiem od towaru i usług obejmuje cenę, którą nabywca
usługi obowiązany jest za nią zapłacić wraz z kwotą należnego podatku. Odmienna
wykładnia równałaby się przyjęciu, że podatnikiem podatku VAT jest strona
korzystająca z pomocy adwokata, a nie adwokat. Ten byłby wówczas jedynie
płatnikiem. Takie założenie pozostawałoby w sprzeczności z przepisami regulującymi
obowiązki podatkowe, w tym również art. 5 ustawy z 1993 r.
Zdaniem skarżącego wynagrodzenie notariusza - określone zgodnie z art. 5
Prawa o notariacie oraz na podstawie przepisów rozporządzenia o taksie notarialnej -
jest wynagrodzeniem, do którego ma zastosowanie art. 538 KC, czyli cena za usługę
notarialną ustalona stosownie do wyżej wymienionych przepisów nie może być wyższa
od ceny w tych przepisach określonej. Z uwagi na to, że cena ta jest ceną maksymalną,
nie jest możliwe doliczenie do niej podatku VAT. Sprzeczne to jest bowiem nie tylko z
zasadą wyrażoną w omawianych przepisach, lecz również z treścią art. 1 ust. 2 ustawy
o cenach (w brzmieniu ustalonym w art. 41 ustawy o podatku od towarów i usług) w
związku z art. 15 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem "kwota należna
obejmuje całość świadczenia należnego od nabywcy". "Kwota należna", to znaczy
cena, a cena ta - zgodnie z treścią art. 5 Prawa o notariacie - nie może być wyższa niż
określone w taksie notarialnej stawki maksymalne. Na nabywcy, czyli stronie czynności
notarialnej, nie ciąży zobowiązanie do zapłaty ceny wyższej niż maksymalna, a
notariusz o ile otrzymał cenę wyższą obowiązany jest zwrócić stronie pobraną różnicę.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga Ministra Sprawiedliwości nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w istocie -
pośrednio - sprowadza się do żądania uchylenia uchwały [...] z 1993 r. Krajowej Rady
Notarialnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego (wyrok z
dnia 11 października 1994 r., I PO 11/94), a jednocześnie - podobnie jak w pierwszej
sprawie - złożona została z przekroczeniem sześciomiesięcznego terminu z art. 47 § 1
Prawa o notariacie. Rozpatrując skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę z 28
grudnia 1993 r. Sąd Najwyższy nie dopatrzył się rażącego naruszenia przez nią prawa
wskutek zamieszczenia w niej określonych ustaleń dotyczących obliczania
wynagrodzenia notariusza w związku z koniecznością opłacania przez niego podatku
od towarów i usług (VAT). Oceny tej nie zmienia Sąd Najwyższy w niniejszym składzie
rozpoznając nową skargę Ministra Sprawiedliwości, gdyż w gruncie rzeczy - co wynika
zarówno z zawartych w niej wniosków, jak i z jej uzasadnienia - idzie w niej o uchylenie
uchwały [...] z 28 grudnia 1993 r., a jednocześnie dla odmiennego rozstrzygnięcia
sprawy (przy przyjęciu, że zachodzi "zwykłe" naruszenie prawa), z uwagi na
przekroczenie sześciomiesięcznego terminu przewidzianego dla jej wniesienia,
konieczne byłoby wykazanie, iż zachodzi rażące naruszenie prawa, co już raz
(poprzednio) zostało przez Sąd Najwyższy odrzucone z przyczyn, które należy
podzielić.
Sąd Najwyższy rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela w szcze-
gólności wywody zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11
października 1994 r., w których przyjęto, że aby można było uchylić uchwałę [...] z dnia
28 grudnia 1993 r., konieczne byłoby nie budzące wątpliwości stwierdzenie, iż uchwała
ta nie tylko narusza prawo, lecz że narusza je w sposób rażący. Pojęcie rażącego
naruszenia prawa należy do tzw. zwrotów niedookreślonych, co sprawia, iż w każdym
konkretnym przypadku rzeczą sądu jest stwierdzenie, czy z tego rodzaju
kwalifikowanym naruszeniem prawa mamy do czynienia, czy też nie. Rozstrzygając
sprawę, sąd powinien jednak zawsze - szczególnie zaś wówczas, gdy stanowiska stron
są rozbieżne - wziąć pod uwagę dotychczasowe stanowisko orzecznictwa i ewentualnie
piśmiennictwa. W dotychczasowym zaś orzecznictwie sądowym pojęcie "rażącego
naruszenia prawa" traktowane jest ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący
raczej zwężającą interpretację. Tytułem przykładu w orzecznictwie NSA (np. V SA
86/92, V SA 466/92, SA 28/88, SA 187/88 i wiele innych) przyjmuje się, iż rażące
naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy treść aktu pozostaje w oczywistej i
wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, iż
w jego rezultacie powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia
praworządności. Podobne stanowisko zajmowane jest też w orzecznictwie Sądu
Najwyższego (między innymi III ARN 56/93). Zwraca też uwagę pogląd Sądu
Najwyższego (III CRN 314/87), iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy
istnieje możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego, co oznacza, że sama tylko
odmienność interpretacyjna w odniesieniu do pewnego przepisu nie może być
kwalifikowana, jako "rażące" naruszenie prawa. Podobne poglądy wyrażane są także w
polskim piśmiennictwie prawniczym (między innym Z. Smoktunowicz, J. Borkowski, W.
Dawidowicz i in.). Zgodzić należy się, że na tym tle - jak przyjął Sąd Najwyższy w
wyroku z dnia 11 października 1994 r. - niemożliwe jest przyjęcie poglądu, iż w
rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, co
pozwoliłoby na uchylenie zakwestionowanej przez Ministra Sprawiedliwości uchwały po
upływie sześciomiesięcznego terminu. Różnica poglądów między Krajową Radą
Notarialną a Ministrem Sprawiedliwości jest typową różnicą w interpretacji prawa, a
merytoryczny pogląd Krajowej Rady Notarialnej co do możliwości pobierania podatku
VAT "obok" wynagrodzenia należnego notariuszowi nie może być zdyskwalifikowany
jako ewidentnie sprzeczny z prawem i powodujący skutki nie do przyjęcia z punktu
widzenia praworządności. Wskazują na to również znajdujące się w aktach sprawy (I
PO 11/94) opinie profesorów teorii prawa (dotyczące przyjętej metody wykładni) i prawa
finansowego (dotyczącego zgodności przyjętej przez Radę wykładni z przepisami tego
prawa).
Rozpoznając poprzednią sprawę Sąd Najwyższy miał także na uwadze - po-
nowiony również w niniejszej sprawie - zarzut, iż Krajowa Rada Notarialna nie jest
uprawniona do wyrażenia stanowiska w sprawie sposobu obliczania podatku. Upraw-
nienie to znajduje się bowiem w kompetencji Ministra Finansów zgodnie z art. 2 pkt 12
ustawy z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach finan-
sowych i izbach skarbowych (Dz. U. Nr 45, poz. 289 ze zm.) oraz § 2 pkt 5 lit. c
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1982 r. w sprawie szczegółowego
zakresu działania Ministra Finansów i podległych mu organów w zakresie kontroli finan-
sowej (Dz. U. z 1983 r. Nr 3, poz. 19). Zarzut ten jest zasadniczo trafny jakkolwiek nie
uzasadnia to jeszcze twierdzenia - co pośrednio wynika z wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 11 października 1994 r. i z czym się należy zgodzić - iż przekroczenie ram
przysługujących Krajowej Radzie Notarialnej kompetencji, w tym wypadku, stanowi
rażące naruszenie prawa.
Z przepisu art. 40 § 1 pkt 4 Prawa o notariacie (powołanego jako podstawa
podjęcia przez Krajową Radę Notarialną uchwały [...] z dnia 28 grudnia 1993 r.) nie
wynika, że kompetencja tego organu obejmuje możliwość wiążącego wypowiadania się
przezeń we wszystkich sprawach przedstawianych mu przez Ministra Sprawiedliwości
lub inne organy samorządu notarialnego, niezależnie od tego, czego one dotyczą. W
szczególności kompetencja Krajowej Rady Notarialnej, polegająca na wiążącym, nawet
gdy związanie dotyczyć miałoby jedynie członków samorządu notarialnego,
rozstrzyganiu określonego problemu, w następstwie przedstawienia sprawy przez inne
organy samorządu notarialnego, nie obejmuje upoważnienia do podejmowania uchwał
poza zakresem zagadnień, które należą do właściwości tych organów. W zakresie
działania tych organów nie mieści się ustalanie w sposób ogólny wykładni powszechnie
obowiązującego prawa. Kompetencja ta nie przysługuje także Krajowej Radzie
Notarialnej, nawet gdyby znaczenie dokonanej przez nią wykładni prawa powszechnie
obowiązującego miało się ograniczać tylko do wpływu na działania (czynności)
podejmowane przez członków samorządu notarialnego (notariuszy). Upoważnienie do
wiążącego dokonywania tzw. abstrakcyjnej wykładni prawa powszechnie
obowiązującego - tak jak to jest np. w wypadku Trybunału Konstytucyjnego, który
dokonuje powszechnie obowiązującej wykładni ustaw - musi wynikać z wyraźnego
sformułowania ustawy, z czym nie mamy do czynienia w przypadku Krajowej Rady
Notarialnej. Nie można pominąć także, że w pewnych przypadkach nie tylko
uprawnienia do wiążącego ustalania wykładni prawa, ale nawet niewiążąca bezpoś-
rednio wykładnia, dokonywana zwłaszcza przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 13
pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z
1994 r., Nr 13, poz. 48 ze zm.), ma wyraźne zakotwiczenie w ustawie. Świadczy to o
tym, że ustawodawca stara się bezpośrednio w ustawach reglamentować prawo do
dokonywania abstrakcyjnej wykładni prawa przez poszczególne organy, dając jedno-
cześnie w ten sposób wyraz stanowisku, iż kompetencja tego typu musi mieć wyraźne
oparcie w przepisach obowiązującej ustawy i nie można jej wywodzić z ogólnych,
niezbyt jednoznacznych określeń Prawa o notariacie. Oznacza to tym samym, że do-
konując w istocie wiążącej - co najmniej w intencjach, jak i w praktycznych skutkach -
interpretacji prawa powszechnie obowiązującego, Krajowa Rada Notarialna podjęła
uchwałę, która nie mieści się w jej kompetencjach przyznanych jej przez ustawę. Mając
jednakże na uwadze mogące się rodzić wątpliwości co do charakteru prawnego tej
uchwały (jej konsekwencji prawnych) oraz pewną niejednoznaczność sformułowań
Prawa o notariacie w tym względzie, Sąd Najwyższy jest zdania, że istnieją podstawy,
by stwierdzone uchybienie wobec obowiązującego porządku prawnego nie było w tym
wypadku kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.
Z powyższych powodów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================