Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 4 października 1996 r.
III RN 2/96
Podstawę rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Adminis-
tracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa przez zaskarżony wyrok, co ozna-
cza, że nie jest wystarczające ograniczenie zarzutów do uchybień przepisom o
postępowaniu przed organami administracyjnymi.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 4 października 1996 r. sprawy ze skargi Ministra
Edukacji Narodowej, Nadleśnictwa C. oraz Stowarzyszenia Polskie Uniwersytety
Ludowe na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 lutego
1995 r. [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości ziemskiej "R. M." na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1996 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Urząd Wojewódzki W.-Dział Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia 29
listopada 1948 r. [...] uznał, że nieruchomość ziemska "R.M." (położona obecnie w
gminie N.) o powierzchni 65,0723 ha zawiera 52,8136 ha użytków rolnych i jako taka -
stosownie do art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowa-
dzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) - podlega przeznaczeniu
na cele reformy rolnej. Uzasadnienie tej decyzji zawiera powołanie się na plan
pomiarowy z 1938 r., jako podstawę określenia ogólnego obszaru nieruchomości. Jeżeli
natomiast chodzi o określenie powierzchni użytków rolnych, to uzasadnienie decyzji
wskazuje na oględziny gruntu dokonane przez powołaną do tego komisję w dniu 8
listopada 1948 r. oraz na instrukcję Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21
lipca 1948 r. Nr 4 R/2/III-3/47.
Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwo-
ławczym, orzeczeniem z dnia 20 kwietnia 1949 r. [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie
organu pierwszej instancji.
Krystyna K., jako spadkobierca byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości,
wystąpiła do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta W. w dniu 28
maja 1990 r. o zwrot pozostającej wówczas we władaniu Skarbu Państwa części
nieruchomości ziemskiej "R.M.". Wnioskodawczyni stwierdziła, że od chwili przejęcia tej
nieruchomości na cele reformy rolnej zmieniali się jej użytkownicy. Obecnie mieści się
tam Uniwersytet Ludowy, a sam obiekt jest w gestii Ministerstwa Edukacji Narodowej.
Zajmuje około 22 ha, w tym pole, resztki sadu i mały areał rolny. Inne użytki rolne
przekazano Instytutowi Ziemniaka oraz sprzedano okolicznym rolnikom. W tej sytuacji
żądanie zwrotu wnioskodawczyni skierowała w stosunku do "pałacyku", oficyny, domu
murowanego o 7 izbach i domu murowanego o 3 izbach, 2 stodół drewnianych, stajni
drewnianej oraz "areału ziemskiego o obszarze co najmniej 25 ha w ramach tego pole
ponad 10 ha i sad owocowy ze 150 drzewami". Uzasadniając powyższe żądanie
wnioskodawczyni powoływała się na to, że przejęcie przez administrację państwową
majątku "R.M." nastąpiło na skutek "złamania" przepisów powołanego dekretu PKWN o
reformie rolnej, gdyż - stosownie do wskazanych we wniosku dokumentów - obszar
użytków rolnych przejętej nieruchomości był mniejszy niż 50 ha, bo wynosił 44,1161 ha.
W następstwie powyższego wniosku podjęte zostało postępowanie w sprawie
stwierdzenia nieważności wymienionych na wstępie orzeczeń z listopada 1948 r. o
przeznaczeniu nieruchomości "R.M." na cele reformy rolnej. W postępowaniu tym
uczestniczyły jednostki organizacyjne, które miały w swym posiadaniu części przed-
miotowej nieruchomości oraz Prokurator Wojewódzki w Warszawie. Wydawane w spra-
wie ostateczne decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej były trzykrotnie
uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ostatni z wyroków uchylających
zaskarżoną decyzję został wydany w dniu 12 października 1993 r. [...] ze skarg
Prokuratora Wojewódzkiego w Warszawie i Stowarzyszenia Polskie Uniwersytety
Ludowej na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 lutego
1993 r., stwierdzającą nieważność wymienionych wyżej orzeczeń organów obu instancji
uznających, że nieruchomość ziemska "R.M." podlega przejęciu na podstawie art. 2 ust.
1 pkt e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji, o której niezgodności z prawem
rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r.,
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził, że o zastosowaniu przepisów
o reformie rolnej do majątku "R.M." zadecydowały kryteria kwalifikacji użytków rolnych,
określone w piśmie okólnym Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca
1948 r., które rozszerzyły pojęcie użytków rolnych zdefiniowane w § 4 rozporządzenia
Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania de-
kretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o prze-
prowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Z materiału dowodowego
zebranego w sprawie wynika bowiem, że gdyby nie zostało zastosowane powołane
pismo okólne, to nieruchomość "R.M.", jako nie przekraczająca 50 ha użytków rolnych,
nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Wskazuje na to sporządzony w 1938 r.
przez przysięgłego mierniczego Leona B. plan nieruchomości, z którego wynika, że
użytki rolne (obejmujące grunty orne i ogrody owocowe) zajmowały 44,1161 ha.
Podobnie stwierdzało zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia
20 września 1945 r. oraz pismo Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej-Wydział
Rolnictwa i Leśnictwa skierowane w dniu 18 kwietnia 1951 r. do Ministerstwa Rolnictwa
i Reform Rolnych - Biuro Funduszu Ziemi.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oparcie orzeczeń nie na
podstawie ustaleń odpowiadających przepisom prawa powszechnie obowiązującego,
lecz na podstawie pisma okólnego stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 2 ust. 1
lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 4 wykonawczego wobec tego
dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., co
stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 KPA stanowi o nieważności tych orzeczeń.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 1993 r., uchylającego wyżej
wymienioną decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Naczelny Sąd
Administracyjny, powołując dotychczasowe orzecznictwo, podzielił wyrażone w zas-
karżonej decyzji stanowisko o bezpodstawności ustalenia obszaru użytków rolnych
według kryteriów pisma okólnego z 21 lipca 1948 r. Według podzielonego przez skład
orzekający poglądu:"określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra
Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu
Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o
przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 z 1945 r., po. 51) ma charakter material-
no-prawny, wyczerpujący i wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych na
podstawie dekretu. Wszelkie instrukcje, wyjaśnienia, pisma okólne itp. dotyczące
określenia użytków rolnych w sposób rozszerzający, sprzeczny z treścią § 4 cy-
towanego rozporządzenia nie mają mocy prawnej".
Jednakże - zdaniem NSA - zaskarżona decyzja nie zawierała opartych na
materiale dowodowym wiarygodnych i jednoznacznych ustaleń co do rzeczywistego
obszaru użytków rolnych nieruchomości "R.M.". W uzasadnieniu decyzji Minister Rol-
nictwa i Gospodarki Żywnościowej w ogóle bowiem nie ustosunkował się do innych
istotnych twierdzeń i dowodów, mogących wskazywać na to, że przejęcie na cele
reformy rolnej przedmiotowego majątku nastąpiło zgodnie z ówcześnie obowiązującym
prawem. Z tego powodu NSA zalecił, aby w ramach ponownego rozpoznania sprawy
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ustosunkował się do wszystkich
zarzutów i dowodów podniesionych w tym zakresie w skargach i że należy "uzupełnić
prowadzone postępowanie, zasięgnąć opinii biegłych, przeprowadzić wszystkie
dowody, istotne dla wyjaśnienia tej podstawowej kwestii". W przypadku zaś ustalenia,
że decyzje o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości zapadły z
rażącym naruszeniem prawa, rozważenia będzie wymagało to, czy decyzje te w całości
bądź w zakresie konkretnych części nieruchomości nie wywołały nieodwracalnych
skutków prawnych (art. 156 § 2 KPA).
Na skutek powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej
ponownie rozpatrzył wniosek Krystyny K. o stwierdzenie nieważności orzeczeń
uznających, że nieruchomość ziemska "R.M." podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit "e"
dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i zakończył
postępowanie w tym przedmiocie decyzją z dnia 21 lutego 1995 r. W decyzji tej Minister
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej po pierwsze - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w
związku z art. 158 § 1 KPA stwierdził nieważność orzeczeń obu instancji w części
dotyczącej działu o numerze 177 i powierzchni 21 ha 2200 m
2
, działki o numerze 186/2
- oddział 407a o powierzchni 6 ha 2200 m
2
oraz oddziałów 402a o powierzchni 11 ha
4064 m
2
i 405a o powierzchni 3 ha 2639 m
2
; po drugie - na podstawie art. 158 § 2 w
związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 KPA stwierdził, że przedmiotowe orzeczenia wydane
zostały z naruszeniem prawa w części dotyczącej pozostałych (określonych w decyzji)
działek nieruchomości ziemskiej "R.M.", ale wobec wywołałania nieodwracalnych
skutków prawnych - nie stwierdził w tej części nieważności orzeczeń.
Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, zasadniczą kwestią dla rozstrzyg-
nięcia sprawy było ustalenie wadliwości podstawy faktycznej orzeczeń stwierdzających,
iż w skład nieruchomości ziemskiej "R.M." wchodziło więcej niż 50 ha (52,8136 ha)
użytków rolnych oraz że w następstwie tej wadliwości doszło do bezzasadnego
"wyzucia" właścicieli z przysługującego im prawa do majątku "R.M.", co musi być oce-
nione w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów określających
przyczyny nieważności decyzji administracyjnej. Do wniosku o wadliwości podstawy
faktycznej rozstrzygnięcia o zastosowaniu reformy rolnej do majątku "R.M." prowadzą
dwie grupy ustaleń. Pierwsza dotyczy analizy motywów tych rozstrzygnięć, wyrażonych
w ich uzasadnieniach. W ślad za oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 12 października 1993 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej stwierdził, że niedopuszczalne było ustalenie obszaru użytków rolnych
"R.M." w oparciu o szerokie zdefiniowanie tego pojęcia w instrukcji Ministerstwa
Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca 1948 r., według której do użytków rolnych
należy zaliczać także między innymi doły po glinie, torfie itp., porośnięte trawą, zarośla,
place pod nieistniejącymi budynkami. Zgodnie zaś z mającym w tym przedmiocie moc
powszechnie obowiązującą § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z
dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy
rolnej - za użytki rolne uważa się wyłącznie grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody wa-
rzywne i owocowe. Ponadto w orzeczeniach o zastosowaniu przepisów o reformie
rolnej do "R.M.", przyjmując nazbyt szerokie rozumienie użytków rolnych, ustalono ich
obszar na podstawie oględzin gruntu bez dokonania pomiarów geodezyjnych.
Drugą grupę stanowią ustalenia co do rzeczywistego obszaru użytków rolnych
"R.M." według stanu z dnia wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,
tj. z dnia 13 września 1944 r., ale dokonane w przedmiotowym postępowaniu,
wszczętym z wniosku Krystyny K. Otóż zdaniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żyw-
nościowej, z zebranego w sprawie materiału wynika niewątpliwie, że powierzchnia
ogólna "R.M." nie przekraczała 100 ha, a obszar użytków rolnych był mniejszy niż 50
ha, chociaż między poszczególnymi i poddanymi analizie dokumentami zachodzą
rozbieżności co do określenia obszaru użytków rolnych, ale w każdym przypadku
chodzi o obszar mniejszy niż 50 ha. Istotne znaczenie miało przeprowadzenie dowodu
z opinii biegłego, w ramach której sporządzona została odpowiednia dokumentacja
geodezyjno-prawna. Biegły inż. Stanisław K. wykonał mapy sytuacyjne z dnia 3 lutego
1994 r. nieruchomości hipotecznej "Folwark R.M.", które przyjęte zostały do Państwo-
wego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 9 czerwca 1994 r. [...] Składnica
Map Geodezyjnych w P. Dokumentacja ta została opracowana w oparciu o uzu-
pełniający pomiar geodezyjny dokonany przez biegłego, badania dokumentów geode-
zyjnych sprzed 1939 r. i po 1945 r. oraz badania danych hipotecznych.
Z omawianej dokumentacji wynika, że obszar użytków rolnych nieruchomości
"Folwark R.M." od 1936 r. nie przekraczał 50 ha, a w dniu 13 września 1944 r. wynosił
34 ha 7462 m
2
. Ponadto biegły ustalił, że powierzchnia ogólna nieruchomości w dniu
wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynosiła 70 ha 2031 m
2
.
W aktach sprawy znajdują się także inne dokumenty, z których wynika, że ob-
szar użytków rolnych przedmiotowej nieruchomości nie przekraczał 50 ha, a mia-
nowicie:
1. plan nieruchomości ziemskiej "Folwark R.M." z 1938 r. wykonany przez
przysięgłego mierniczego Leona B. jako odrys z planu sporządzonego przez mierni-
czego Stanisława A., z którego wynika, iż obszar użytków rolnych wynosił 44 ha 1161
m
2
,
2. plan nieruchomości ziemskiej "Folwark R.M." z dnia 15 kwietnia 1939 r.,
sporządzony przez przysięgłego mierniczego Jana R., z którego wynika, iż obszar
użytków rolnych wynosił 43 ha 6301 m
2
,
3. pismo z dnia 20 września 1945 r. Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W.
[...] skierowane do Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G.M., w którym stwierdzono, że
obszar użytków rolnych w majątku R. nie przekracza norm podanych w art. 2 ust. 1 lit. e
dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
4. decyzja Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G.M. z dnia 28 grudnia 1946 r.
[...] orzekająca o zezwoleniu Kazimierzowi R. na przepisanie prawa własności części
gruntów z nieruchomości "Folwark R.M." na rzecz Bronisławy S. i sporządzenie w tym
celu aktu notarialnego,
5. pismo Starostwa Powiatowego [...] w G.M. [...] z dnia 20 października 1949 r.
adresowane do Urzędu Wojewódzkiego W., z którego wynika, że obszar użytków
rolnych w majątku R. wynosił 33 ha 5610 m
2
,
6. pismo Prezydium W. Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i
Leśnictwa [...] z dnia 18 kwietnia 1951 r. skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Re-
form Rolnych, z którego wynika, że obszar użytków rolnych wynosi 44,013 ha,
7. opinia biegłego sądowego z zakresu geodezji Andrzeja C. z dnia 12 stycznia
1992 r., z której wynika, że obszar użytków rolnych wynosił 44 ha 1161 m
2
.
W aktach sprawy brak natomiast dokumentów geodezyjno-prawnych, pot-
wierdzających hipotezę wysuwaną przez Wójta Gminy w N., Stowarzyszenie Polskie
Uniwersytety Ludowe i Ministerstwo Edukacji Narodowej o powierzchni użytków rolnych
przekraczającej 50 ha.
Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wnieśli
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego:
- Minister Edukacji Narodowej,
- Skarb Państwa - Nadleśnictwo C. oraz
- Stowarzyszenie Polskie Uniwersytety Ludowe.
Minister Edukacji Narodowej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił
między innymi, iż w decyzji tej oparto się na opinii biegłego Stanisława K. wydanej w
postępowaniu rozgraniczeniowym, przy czym postępowanie nie zostało do końca
wyczerpane i samo zawiera wady prawne stanowiące podstawę stwierdzenia
nieważności decyzji. Wbrew zaleceniom zawartym w uzasadnieniu Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie dopuszczono dowodu z ekspertyzy biegłych, a nie istniały żadne
przeszkody, by posłużyć się autorytetem naukowym, skoro obszar użytków rolnych nie
jest w sprawie jednoznacznie określony, przy różnicach sięgających wielu hektarów. W
zakresie zaś formalno-prawnym zaskarżona decyzja narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2
KPA, gdyż organ administracyjny w swojej decyzji podzielił orzeczenia Ministra
Rolnictwa i Reform Rolnych na dwie części, stwierdzając w pierwszej nieważność, zaś
w drugiej rażące naruszenie prawa. Jest to oczywisty błąd prawny, gdyż organ ma
wyłącznie uprawnienie do stwierdzenia ważności decyzji jako całości. Ponadto
wymienione na wstępie decyzji działki powstały później aniżeli w dniu 13 września 1944
r., co również stanowi o wadliwości tej decyzji.
Nadleśnictwo C. domagało się przywrócenia terminu do złożenia wniosku o
ponowne rozpoznanie sprawy i rozpatrzenia skargi jako wniosku o ponowne jej rozpoz-
nanie, a w razie pominięcia tych wniosków domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Nadleśnictwa tryb odwoławczy został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
wskazany wadliwie. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej działał jako organ I
instancji. Od decyzji wydanej przez naczelny organ administracji państwowej nie służy
odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu o
ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku takiego stosuje się odpowiednie przepisy
dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 KPA). Wskazanie w pouczeniu wadliwego
trybu postępowania odwoławczego narusza postanowienie art. 107 § 1 KPA.
Przeprowadzone przez organ I instancji dowody nie odpowiadają wytycznym
Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż organ ten ograniczył się do zasięgnięcia
opinii tylko jednego biegłego, co ze względu na skomplikowany i złożony charakter
sprawy nie jest wystarczające, zwłaszcza iż opinia biegłego Stanisława K. nie jest
jednoznaczna i jest wewnętrznie sprzeczna.
Stowarzyszenie Polskie Uniwersytety Ludowe wniosło o uchylenie zaskarżonej
decyzji, podnosząc między innymi, iż Minister nie miał podstaw do dzielenia orzeczenia
na dwie części, orzekając w jednej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia, zaś w
drugiej nie stwierdzając tej nieważności. Postępowanie organu I instancji nie zmierzało
też do wykrycia prawdy obiektywnej, gdyż organ ten - wbrew stosownym wnioskom
stron - nie dopuścił innych dowodów w sprawie poza opinią biegłego Stanisława K.,
która to opinia budziła szereg wątpliwości.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w odpowiedzi na skargi wniósł o
ich oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
W toku postępowania przed NSA Minister Edukacji Narodowej przedstawił opinię
Instytutu Geodezji Gospodarczej Politechniki W. z czerwca 1995 r., a Krystyna K. opinię
biegłego do spraw leśnych Jana D. z dnia 12 października 1995 r. oraz opinię-analizę
porównawczą geodety Apoloniusza S. z października 1995 r. W opinii Instytutu
Geodezji Gospodarczej stwierdzono między innymi, iż plan nieruchomości ziemskiej
sporządzony w 1938 r. przez mierniczego L. B. i plan z 15 kwietnia 1939 r.
sporządzony przez mierniczego J. R., podpisane jako odrysy z planu wykonanego
przez mierniczego St. A., nie spełniają wymogów odrysu z planu geodezyjnego z uwagi
na to, że nie przedstawiają wiernie stanu granic nieruchomości oraz użytków i ich
powierzchni wykazanych na mapie z 1923 r. i w rejestrze pomiarowym z 1923 r. Na
podstawie odrysów z 1938 r. i 1939 r. nie można orzekać o powierzchni nieruchomości i
wchodzących w jej skład użytków rolnych. Granice zewnętrzne nieruchomości
wykazane na mapie przez inż. Stanisława K. zostały ustalone prawidłowo, a więc ich
odtworzenie nie wymaga powtórnego pomiaru. Natomiast granice użytków rolnych na
dzień 13 września 1944 r. zostały ustalone przez inż. Stanisława K. przy znaczącym
odwołaniu się do materiałów i odrysów map z 1938 i 1939 r., których wiarygodność
budzi zastrzeżenia i w związku z tym granice te wymagały odtworzenia w terenie oraz
przeprowadzenia ponownego pomiaru. Istotne znaczenie miała odpowiedź na pytanie,
czy las rosnący obecnie na obszarze działki nr 1 (oddział 402, pododdział "a") należącej
do Leśnictwa M. był w dniu 13 września 1944 r. lasem, czy też nieużytkiem rolnym.
Przeprowadzona ekspertyza gleboznawcza wykazała, że działka ta stanowiła grunt
użytkowany wcześniej rolniczo, gdyż widoczne są cechy świadczące o mechanicznej
uprawie tego gruntu (głębokiej orce). Badania dotyczące wieku drzew wykazały, iż
działka ta została zalesiona znacznie później niż w 1944 r., a ponieważ na wszystkich
mapach i tzw. odrysach z planów pochodzących sprzed wojny, grunty te i działki były
wykazywane jako użytki rolne, należy przyjąć, że działka ta stanowiła użytek rolny i
nigdy nie była lasem-halizną. Wyjątkiem jest tu porośnięte obecnie lasem wyrobisko
terenowe, które miejscowa ludność nazywa żwirownią. Z uwagi na niemożność wstępu
na teren zespołu pałacowo-parkowego i dokonanie pomiaru, cały ten kompleks wraz ze
stawami aż do ogrodzenia z płyt betonowych nie został wliczony do powierzchni
użytków rolnych, mimo że część tego obszaru z całą pewnością była w 1944 r. użytkiem
rolnym. W podsumowaniu Instytut stwierdził, że w dniu 13 września 1944 r. ogólna
powierzchnia nieruchomości wynosiła 70,2031 ha, w tym użytki rolne o powierzchni nie
mniejszej niż 50,4930 ha.
Inż. J. D. w opinii z dnia 12 października 1995 r. stwierdził m.in., iż działka nr 13
o pow. 7375 m
2
według mapy sporządzonej przez Instytut Politechniki W., była w 1944
r. lasem. Na działce tej las rósł nieprzerwanie przynajmniej przez okres 70-80 lat, tzn.
od 1920 r. Świadczą o tym przede wszystkim kępy olchy odroślowej w wieku 20-50 lat.
Wyrosły one z pni wyciętych starych olch. Autor tego opracowania podkreślił, że z map
nieruchomości sporządzonych w latach 1923-1939 wynika, iż na działce oznaczonej
obecnie numerem 13 R-7375 rósł zagajnik.
Z kolei geodeta A. S. w analizie porównawczej z października 1995 r. podał
m.in., iż rozliczając działkę nr hip. 1 o pow. 14 ha 6703 m
2
i odliczając żwirownię oraz
drogę, powstaje kontur o pow. 13 ha 6403 m
2
, który zakwalifikowany został przez
biegłego Stanisława K. jako nieużytek, a przez Instytut jako użytek rolny. Ustalając ten
kontur jako nieużytek, biegły K. oparł się na mapach i dokumentach archiwalnych
wykonanych przed 1939 r., planie powierzchni nieużytków (halizn) sporządzonym przez
inż. leśnika C. z 15 listopada 1946 r. oraz oświadczeniach rolników. Natomiast Instytut
określając ten użytek rolny przyjął wyniki przeprowadzonych przez siebie badań
gleboznawczych i badań wieku drzew w rosnącym tam obecnie lesie. Zdaniem geodety
A. S. jeżeli nawet przyjąć, że grunt o którym mowa w opinii Instytutu Geodezji był
gruntem ornym (jak wykazuje rejestr powierzchni z 1923 r.), to i tak powierzchnia
użytków rolnych majątku R. nie przekraczała w 1936 r. 50 ha, co wykazał w swej opinii
biegły Stanisław K. Potwierdzają to też dokumenty powołane w decyzji przez Ministra
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Powołane wyżej skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej
z dnia 21 lutego 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w wyroku z dnia 15
stycznia 1996 r., przyjmując - jak to wynika z jego uzasadnienia - następujące ustalenia.
W następstwie przedmiotowej decyzji o przejęciu nieruchomości ziemskiej "R.M."
na cele reformy rolnej, z nieruchomości tej zostały m.in. wydzielone odrębne
nieruchomości, których własność uzyskały osoby fizyczne. W tej zatem części, której
dotyczy pkt 2 decyzji z dnia 21 lutego 1995 r. powstały nieodwracalne skutki prawne w
rozumieniu art. 156 § 2 KPA i dlatego słusznie - wbrew zarzutom skarżących - Minister
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej ograniczył stwierdzenie nieważności aktu
zastosowania reformy rolnej tylko do jego części odnoszącej się do reszty nierucho-
mości, co do której nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.
W świetle zebranych w sprawie dowodów Minister Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej, zdaniem NSA, miał pełne podstawy do uznania, iż przedmiotowa nie-
ruchomość rolna nie przekraczała 50 ha użytków rolnych w dniu wejścia w życie dekre-
tu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wbrew zarzutom
skarżących NSA nie stwierdził w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym wad-
liwości, a zwłaszcza wskazał na to, że ocena dowodów uwzględniła całokształt ma-
teriału dowodowego (art. 80 KPA). W tym kontekście zarzuty, które zostały przeciws-
tawione podstawie faktycznej zaskarżonej decyzji stanowią w istocie przedstawienie
przez skarżących ich wersji stanu faktycznego oraz nieuzasadnioną polemikę z doko-
naną przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oceną materiału dowodo-
wego. NSA podkreślił, że ocena ta oparta została o dokumentację geodezyjną spo-
rządzoną w latach 1938-1939 oraz o pisma organów administracji państwowej z okresu
po wejściu w życie dekretu, które w tym czasie zainteresowane były przejęciem spornej
nieruchomości na cele reformy rolnej, a mimo to nie stwierdziły, aby obszar użytków
rolnych tej nieruchomości przekraczał 50 ha.
Odrębnego ustosunkowania się wymaga przedłożona w toku postępowania
sądowego przez Ministerstwo Edukacji Narodowej opinia Instytutu Geodezji Gospo-
darczej Politechniki Warszawskiej z czerwca 1995 r. Zdaniem NSA opinia ta nie daje
podstaw do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji odnoś-
nie do wielkości użytków rolnych spornej nieruchomości rolnej. W szczególności w
opinii tej jednoznacznie stwierdzono, że obecnie zalesiona działka nr 1 stanowi "grunt
użytkowany wcześniej rolniczo i widoczne są cechy świadczące o mechanicznej jego
uprawie", przy czym na podstawie badań terenowych i laboratoryjnych nie potrafiono
określić czasu zmiany ich użytkowania. Skoro tak, to na podstawie tej opinii nie można
podważyć pozostałych opinii wydanych w tej sprawie (St. K. i A. S.), iż działka ta przed
13 września 1944 r. stanowiła nieużytek. Nie można też uznać za okoliczność dającą
podstawę do podważenia opinii biegłego Stanisława K. stwierdzeń zawartych w opinii
Instytutu, iż biegły ten przy ocenie wielkości użytków rolnych oparł się na tzw. odrysach
z 1928 r. i z 1939 r., podczas gdy ostatnia dokumentacja pozostaje w sprzeczności z
danymi zawartymi na mapie z 1923 r. Pomijając już bowiem, iż tzw. odrysy map z 1938
i z 1939 r. były bardziej aktualne w stosunku do czasu wejścia w życie dekretu z dnia 6
września 1944 r. niż rejestr pomiarowy z 1923 r. oraz że sporządzone zostały
niezależnie przez dwóch mierniczych przysięgłych, to stwierdzić należy, ze sama
niezgodność w odrysach z 1928 r. i z 1939 r. w zakresie granic nieruchomości w
porównaniu do mapy z 1923 r. nie może stanowić wystarczającego argumentu za
uznaniem, iż odrysy z lat 1938-1939 nie zasługują na wiarygodność w zakresie
dotyczącym określenia wielkości użytków rolnych.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia
1996 r. wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, który zarzucając rażące
naruszenie art.art. 207 § 5, 75, 77 § 1 i 78 § 1 KPA zażądał uchylenia zaskarżonego
wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Według Ministra Sprawiedliwości w wyroku NSA z dnia 12 października 1993 r.
została podkreślona potrzeba zasięgnięcia opinii biegłych. Bezpodstawna jest zatem
ocena zaskarżonego wyroku o niewadliwości postępowania dowodowego, w którym
ograniczono się do zasięgnięcia opinii tylko jednego biegłego, co ze względu na
skomplikowany oraz sporny charakter sprawy nie jest wystarczające.
Minister Sprawiedliwości uważa, że opinia biegłego K. nie rozstrzyga wątpliwości
co do zasadności zakwalifikowania poszczególnych obszarów majątku jako użytków
rolnych bądź nieużytków, co w szczególności odnosi się do terenu obecnie
zalesionego, który w dacie wejścia w życie dekretu nie był zalesiony. Nadto zastrze-
żenia budzą między innymi stwierdzenia biegłego, przedstawiające wersję zaliczenia do
gruntów rolnych "dawnej halizny i nieużytku z okresu okupacji". Przy zaliczeniu albo
niezaliczeniu tych powierzchni do użytków rolnych nie powinien bowiem decydować
sposób wykorzystywania ich w okresie okupacji, lecz sposób wykorzystywania w dniu
wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W toku prowadzonego w
Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej postępowania administracyjnego
strony poinformowane zostały pismem z dnia 14 września 1994 r. [...], że wykonanie
ponownej dokumentacji geodezyjno-prawnej powinno nastąpić na zlecenie i koszt
wnioskodawców. Minister Edukacji Narodowej przedłożył Ministrowi Rolnictwa i Gos-
podarki Żywnościowej informację o zleceniu wykonania ekspertyzy prawno-geodezyjnej
nieruchomości "R.M." Instytutowi Geodezji Gospodarczej Politechniki W. Ministerstwo
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zażądało przedstawienia umowy wraz ze
wskazaniem terminu realizacji, które to dokumenty złożone zostały w zakreślonym
terminie. Fakt ten, jak również wcześniejsza informacja zawarta w piśmie do stron z
dnia 14 września 1994 r. pozwalały uznać, że dowód z ekspertyzy Instytutu Geodezji
Gospodarczej zostanie poddany ocenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej
przed podjęciem decyzji. Tak się jednak nie stało. Przepis art. 78 § 1 KPA nakazuje
uwzględniać żądanie strony co do przeprowadzenia dowodu, jeżeli jego przedmiotem
jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W danym przypadku powiadomienie
przez Ministra Edukacji Narodowej o zleceniu Instytutowi Geodezji Gospodarczej
przygotowania nowej dokumentacji geodezyjno-prawnej stanowiło żądanie dopusz-
czenia opinii Instytutu jako dowodu w sprawie. Zaś art. 75 KPA stanowi, że jako dowód
należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest
sprzeczne z prawem.
Na rozprawie przed Sądem Najwyższym rewizję nadzwyczajną Ministra
Sprawiedliwości poparli pełnomocnicy Nadleśnictwa C., Stowarzyszenia Polskie
Uniwersytety Ludowe oraz Prokurator. O oddalenie rewizji nadzwyczajnej wniosła
Krystyna K.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z zarzutów, które w skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego na
decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 lutego 1995 r. pod-
niosły strony skarżące, Minister Sprawiedliwości podtrzymał w rewizji nadzwyczajnej
tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania o dowodach (artykuły: 75, 77 § 1 i 78 §
1 KPA). Istotę tego zarzutu stanowi ocena Ministra Sprawiedliwości co do stanu
wyjaśnienia sprawy w dniu jej rozstrzygania przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej. Według Ministra Sprawiedliwości, organ rozstrzygający nie wyjaśnił
należycie sprawy na skutek zaniechania przeprowadzenia, wnioskowanego przez
działającego w sprawie w charakterze strony Ministra Edukacji Narodowej, dowodu
polegającego na przeprowadzeniu przez Instytut Geodezji Gospodarczej Politechniki
W. ekspertyzy prawno-geodezyjnej nieruchomości "R.M.".
Wobec tego, że rewizja nadzwyczajna została wniesiona w stosunku do wyroku
NSA stwierdzającego legalność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej, wskazane w rewizji nadzwyczajnej przepisy KPA miałyby być naruszone
- zdaniem Ministra Sprawiedliwości - przez rażąco błędną ocenę Sądu
Administracyjnego, że postępowanie administracyjne było niewadliwe.
Trzeba w związku z tym zauważyć, że poza tak ogólnie ujętym naruszeniem
prawa przez Sąd Administracyjny, Minister Sprawiedliwości nie zarzucił temu Sądowi
innych uchybień, zwłaszcza dotyczących postępowania sądowego. Tymczasem z akt
sprawy sądowoadministracyjnej oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że
w ramach wyjaśniania zasadności zarzutów skarg, NSA brał pod uwagę zgłaszane
przez strony dowody, w tym ekspertyzę Instytutu Geodezji Gospodarczej, której brak -
zdaniem Ministra Sprawiedliwości - stanowił rażącą wadliwość postępowania
administracyjnego. Niekwestionowanie przez Ministra Sprawiedliwości ustaleń NSA
wynikających z dowodów przeprowadzonych w toku postępowania przed sądem sta-
nowi jeden z istotnych elementów oceny zasadności rewizji nadzwyczajnej. Jak to
bowiem przedstawiono w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd
Administracyjny poddał ocenie przedłożoną w toku postępowania sądowego przez
Ministerstwo Edukacji Narodowej opinię Instytutu Geodezji Gospodarczej Politechniki
W. z czerwca 1995 r. i w wyniku tej oceny stwierdził, że w części dotyczącej spornych
elementów stanu faktycznego opinia ta nie może stanowić podstawy do podważenia
ustaleń wynikających z pozostałego zebranego w sprawie materiału, a zwłaszcza opinii
wydanych w sprawie przez biegłych St. K. i A. S..
Gdyby więc nawet hipotetycznie założyć - jak to przedstawił Minister Spra-
wiedliwości w rewizji nadzwyczajnej - że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej
powinien dopuścić kolejny, po ekspertyzie biegłego K., dowód z ekspertyzy prawno-
geodezyjnej nieruchomości, to przecież okazało się według własnych ustaleń Sądu,
których wadliwości Minister Sprawiedliwości nie wykazał, że hipotetycznie przyjęte
uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższy aspekt oceny
zaskarżonego wyroku jest znaczący wobec treści art. 207 § 2 pkt 3 KPA (obecnie art.
22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym),
który stwarza Sądowi Administracyjnemu ograniczoną podstawę do uchylenia decyzji
administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Skutek taki mogą bowiem wywoływać tylko naruszenia, które miały istotny wpływ na
wynik sprawy.
Już w świetle powyższych uwag można uważać, że w rewizji nadzwyczajnej nie
została wykazana jej podstawa, którą musi być rażące naruszenie prawa przez
zaskarżony wyrok. Skarżący bowiem w istocie rzeczy skierował zarzuty pod adresem
organów prowadzących postępowanie administracyjne, pomijając istotne elementy
uwzględnione w tym zakresie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Nieprzekonywujące są także zarzuty rewizji nadzwyczajnej skierowane bez-
pośrednio wobec decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21
lutego 1995 r., wydanej jakoby bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Taką ocenę
rewidujący wywodzi z tego, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej został
poinformowany o zleceniu przez Ministerstwo Edukacji Narodowej Politechnice W.
opracowania geodeyzjno-prawnego nieruchomości "R.M.", a pomimo to wydał decyzję
bez wyczekania na przygotowanie tego opracowania. Powstała w ten sposób, zdaniem
Ministra Sprawiedliwości, sytuacja nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad
postępowania dowodowego wynikających ze wskazanych w rewizji nadzwyczajnej
przepisów KPA.
Rozważając przedstawiony zarzut nie sposób nie zauważyć, że Minister Spra-
wiedliwości nadał zasadzie uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowa-
dzenia dowodu (art. 78 § 1 KPA) absolutne znaczenie, z pominięciem przewidzianych w
przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego warunków, w których stosowana
jest ta zasada. Warunki takie zostały określone przede wszystkim w § 2 wymienionego
wyżej przepisu. Są one niezbędne między innymi dla zapewnienia postępowaniu
odpowiedniej sprawności (art. 12 § 1 KPA). Wszak zasadą jest, że załatwienie sprawy
wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu
miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch
miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 KPA). W związku z tym Minister
Sprawiedliwości formułując przedstawiony zarzut powinien wykazać, że w konkretnych
okolicznościach prowadzonego w sprawie postępowania niezbędne było wyczekiwanie
organu prowadzącego to postępowanie na dowód, który mógł zostać uzyskany dopiero
za kilka miesięcy. Tego Minister Sprawiedliwości nie wykazał, bowiem pominął istotne w
tym zakresie okoliczności. Tymczasem okoliczności te zostały wyraźnie wskazane w
uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz w
uzasadnieniu wyroku NSA stwierdzającym, że: przeprowadzone przez ten organ
postępowanie dowodowe było zgodne z treścią art. 75 § 1 KPA, ocena dowodów
uwzględniała całokształt materiału dowodowego (art. 80 KPA), a podstawa faktyczna
decyzji została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości.
Należy tu zwrócić uwagę na to, że w czasie kilkuletniego postępowania w
sprawie został zebrany szeroki materiał dowodowy i ustalone zostały w poprzednich
wyrokach NSA zasady interpretacyjne co do prawa materialnego. Istotne znaczenie
miało zwłaszcza ustalenie, że decyzje o zastosowaniu do nieruchomości "R.M." prze-
pisów o reformie rolnej oparte zostały na sprzecznym z "prawem powszechnie obo-
wiązującym" piśmie okólnym Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 21 lipca
1948 r. w sprawie ustalenia użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia wyko-
nawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tych
ustaleń Minister Sprawiedliwości nie kwestionuje, a przecież na ich podstawie w związ-
ku z poddanymi ocenie dokumentami pochodzącymi od władz administracji rolnej z lat
czterdziestych wyprowadzone zostały uzasadnione wnioski, że na podstawie sprzecz-
nych z prawem przesłanek interpretacyjnych przyjęto w decyzjach, iż użytki rolne "R.M."
przekraczają 50 ha. Ustalenia te z kolei stały się istotnym punktem odniesienia dla
oceny dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej w 1994 r. w ramach dowodu z
opinii biegłego geodety inż. Stanisława K.
Dla oceny niezasadności zarzutu rewizji nadzwyczajnej istotne znaczenie mają
wreszcie okoliczności dotyczące czynnika czasu, który Minister Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej musiał brać pod uwagę zastanawiając się, czy zakończyć postępowanie,
czy umożliwić jednej ze stron przedstawienie kolejnego dowodu. Otóż w tym zakresie
zostało pominięte w rewizji nadzwyczajnej, po pierwsze to, że wynikająca z
korespondencji między Ministerstwem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a
Ministerstwem Edukacji Narodowej możliwość przygotowania przez to ostatnie Mi-
nisterstwo dokumentacji geodezyjno-prawnej została zgłoszona dopiero we wrześniu
1995 r., a więc już po zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Po drugie, z przeds-
tawionej umowy [...] wynika, że zawarta ona została w dniu 10 października 1994 r., a
więc po upływie roku od wyroku NSA stwierdzającego potrzebę zasięgnięcia opinii
biegłych, a umówione "przygotowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej
nieruchomości pod nazwą hipoteczną "Folwark R.M." miało być wykonane w terminie
do 30 czerwca 1995 r.". Oznaczało to, że ewentualne uwzględnienie tego dowodu
powodowałoby wielomiesięczną zwłokę w załatwieniu sprawy, która według oceny
organu prowadzącego, została już w pełni zbadana w toku bardzo długo trwającego
postępowania wyjaśniającego.
W tych okolicznościach wyrażona w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd
Administracyjny ocena, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki
Żywnościowej wydana została w niewadliwym postępowaniu - nie budzi zastrzeżeń, a
już w żadnym razie nie mogłaby być kwalifikowana w kategoriach rażącego naruszenia
prawa, jako podstawy rewizji nadzwyczajnej.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy oddalił rewizję nadzwyczajną Ministra
Sprawiedliwości [...].
========================================