Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 26 marca 1997 r.
III KKO 2/97
Zakłady budżetowe gmin, prowadzące działalność gospodarczą w zakresie
komunikacji miejskiej mogą dochodzić należności za przewóz osób i opłatę
dodatkową za jazdę bez biletu środkami komunikacji miejskiej w drodze sądowej
i realizować tytuły wykonawcze wydane na podstawie orzeczeń sądowych w
drodze egzekucji sądowej.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel, przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości Tadeusz
Szóstakowski, przedstawiciel Ministerstwa Finansów Maria Paluch.
Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, po rozpoznaniu w dniu 26
marca 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w
B.P. o rozpatrzenie sporu o właściwość między Urzędem Skarbowym w B.P. a sądem
powszechnym o należność i opłaty za jazdę bez biletu środkami komunikacji miejskiej.
p o s t a n o w i ł o:
uznać, że do rozpoznania sprawy Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P.
przeciwko Maciejowi M. o należności pieniężne z tytułu jazdy bez biletu środkami
komunikacji miejskiej jest właściwy Sąd Rejonowy w B.P.
U z a s a d n i e n i e
Miejski Zakład Komunikacji w B.P. wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie
negatywnego sporu o właściwość między Urzędem Skarbowym w B.P., a Sądem
Rejonowym w B.P. do rozpoznania sprawy z powództwa wnioskodawcy przeciwko
Maciejowi M. o 30 zł 30 gr.
W uzasadnieniu wniosku MZK podał, że jest zakładem budżetowym Urzędu
Miejskiego w B.P., który był organem administracji państwowej, a obecnie jest organem
samorządu terytorialnego. Ponadto wyjaśnił, że należności za jazdę bez biletu na
podstawie mandatów kredytowych były do lutego 1996 r. egzekwowane przez Urząd
Skarbowy (komornika Skarbowego) również w okresie, gdy MZK był zakładem
budżetowym samorządu terytorialnego. W marcu 1996 r. Komornik Skarbowy bez wy-
dania decyzji zwrócił wnioski o egzekucję z adnotacją, że należności z mandatów nie
podlegają egzekucji administracyjnej (ponieważ MZK przestał być jednostką pańs-
twową), lecz mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym.
W związku z tym wyjaśnieniem MZK wystąpił do Sądu Rejonowego w B.P. z
licznymi sprawami o zasądzenie należności, wynikających z mandatów. Sąd ten odrzu-
cił pozwy w tych sprawach, a Sąd Wojewódzki w L. oddalił zażalenia na powyższe
postanowienia.
Z uwagi na to, że kontrolerzy wykrywają co miesiąc około 300 osób korzys-
tających z komunikacji bez biletów, należałoby kierować do sądów liczne sprawy o
zasądzenie należności. Dlatego Miejskie Zakłady Komunikacyjne nadal składały w
Urzędzie Skarbowym wnioski o wyegzekwowanie należności, wynikających z man-
datów. Na skutek tego Urząd Skarbowy wydał w dniu 8 lipca 1996 r. postanowienie o
odmowie przyjęcia do egzekucji tytułów wykonawczych dotyczących należności za
bezbiletowe przejazdy środkami komunikacyjnymi. Z kolei wnioskodawca zaskarżył to
postanowienie do Izby Skarbowej w B.P. i dołączył do odwołania kopie postanowień
Sądów obu instancji. Izba Skarbowa w B.P. pismem (a nie postanowieniem)
poinformowała odwołującego się, że nie przysługuje mu droga egzekucji należności z
mandatów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnioskodawca podał, że
obecnie na skutek bezczynności organów administracji, pasażerowie korzystający z
komunikacji bez biletów są bezkarni, podczas gdy komunikacja miejska ma trudności
finansowe.
Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że Sąd Rejonowy w B.P.
postanowieniem z dnia 7 maja 1996 r. [...] odrzucił pozew Miejskiego Zakładu Komu-
nikacyjnego w B.P. przeciwko Maciejowi M. o 30 zł 30 gr. W uzasadnieniu postanowie-
nia Sąd Rejonowy podał, że powód wniósł o wydanie nakazu zapłaty w postępowaniu
upominawczym kwoty 30,30 zł z odsetkami od 28 czerwca 1995 r. z tytułu należności i
opłaty dodatkowej za jazdę pozwanego w dniu 3 czerwca 1995 r. autobusem bez
ważnego biletu. Powołując się na przepis art. 2§1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996
r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji państwowej (jednolity tekst: Dz. U. z
1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają
między innymi należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów
gminy. Za takie należności należy uznać opłaty dodatkowe, należne przewoźnikowi za
przejazd bez ważnego dokumentu przewozu, które mają charakter administracyjny, na
co wskazuje niezaskarżalność wysokości opłaty (50-krotności najtańszego biletu
jednorazowego) i charakter "karny" tej opłaty. Z uwagi na to, że tego rodzaju należności
podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu egzekucyjnego, droga sądowa
do dochodzenia tych należności jest niedopuszczalna, a pozew podlega odrzuceniu na
podstawie art. 199 § 1 pkt 1 KPC. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 1996 r. [...] Sąd
Wojewódzki w L. oddalił zażalenie powoda na powyższe postanowienie Sądu I
instancji, uznając je za prawidłowe.
Do wniosku dołączono także kopię postanowienia Urzędu Skarbowego w B.P. z
dnia 8 lipca 1996 r. [...], z którego wynika, że organ ten odmówił przyjęcia do realizacji w
trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego tytułów wykonawczych za
bezbiletowe przejazdy środkami komunikacji miejskiej. W uzasadnieniu postanowienia
organ administracyjny stwierdził, że egzekucji administracyjnej poddane zostały
należności pieniężne, jeżeli przypadają one Skarbowi Państwa lub państwowej
jednostce organizacyjnej. Miejski Zakład Komunikacyjny jest jednostką organizacyjną
samorządu miasta i stracił status państwowej jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca
nie jest objęty dyspozycją art. 2 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji. Dlatego stosownie do art. 29 § 2 tej ustawy organ egzekucyjny zwraca
wierzycielowi tytuły wykonawcze i nie podejmuje czynności egzekucyjnych, jeśli
egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna.
W odpowiedzi na odwołanie od powyższego postanowienia Izba Skarbowa w
B.P. pismem z dnia 26 listopada 1996 r. [...]; wyjaśniła odwołującemu się, że należności
z tytułu przejazdu środkami komunikacji miejskiej wynikają ze stosunków
cywilnoprawnych. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo
przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1995 r., Nr 119, poz. 575) stanowi, że umowę
przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd lub spełnienie innych określo-
nych przez przewoźnika warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich
nieustalenia, przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. W rezultacie za-
wartej w ten sposób umowy powstaje obowiązek zapłaty należności przewozowej, a w
razie jazdy bez ważnego biletu również opłaty dodatkowej. Opłaty te nie są nakładane
jako sankcje w związku z naruszeniem określonych norm prawnych, lecz jako skutek
niewykonania umowy przewozu. Nie mogą więc być traktowane jako kary w rozumieniu
art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto należności z
tytułu opłat za bezbiletowe przejazdy środkami komunikacji miejskiej nie są
należnościami gminy. Jako obowiązki natury cywilnoprawnej podlegają wykonaniu w
trybie egzekucji sądowej. Dopuszczalne byłoby ich egzekwowanie w trybie przepisów o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyby wynikało to z przepisów
szczególnych (art. 2 § 2 pkt 1 wymienionej ustawy) albo z rozporządzenia Rady Mi-
nistrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egze-
kucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r., Nr 1, poz. 4 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie postanowieniem
z dnia 16 stycznia 1997 r. odrzucił skargę Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P.
na powyższe pismo Izby Skarbowej w B.P. z dnia 26 listopada 1996 r. w przedmiocie
zwrotu tytułów wykonawczych, uznając skargę za niedopuszczalną na pismo Izby
Skarbowej, które nie ma charakteru rozstrzygnięcia sprawy administracyjnego
postępowania egzekucyjnego.
Rozpatrując przedstawiony do rozstrzygnięcia spór o właściwość między sądami
a organami administracyjnymi Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym
wzięło pod uwagę, co następuje:
Umowa przewozu jest ogólnie unormowana w Kodeksie cywilnym jako jedna z
cywilnoprawnych umów zobowiązaniowych. Przepis art. 774 Kodeksu cywilnego
ukształtował jej istotną treść w ten sposób, że "przez umowę przewozu przewoźnik
zobowiązuje się w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa do przewożenia za
wynagrodzeniem osób lub rzeczy". Przepis art. 775 KC stanowi, że przepisy Kodeksu
cywilnego stosuje się do przewozu w zakresie nie uregulowanym odrębnymi przepi-
sami. Tego rodzaju odrębne przepisy zawarte są w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. -
Prawo przewozowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1995 r., Nr 119, poz. 575) i wydanym na jej
podstawie rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 23 maja
1996 r. w sprawie przewozu osób i bagażu (Dz. U. Nr 64, poz. 312). Przepis art. 16 ust.
1 Prawa przewozowego konkretyzuje bliżej sposób zawarcia umowy przewozu
stanowiąc, że "umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd lub
spełnienie innych określonych przez przewoźnika warunków dostępu do środka trans-
portowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku
transportowym". Z kolei według art. 33a ust. 2 Prawa przewozowego, w razie stwier-
dzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu, bądź dokumentu uprawniającego
do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego, przewoźnik może pobrać właściwą należność i
opłatę dodatkową. W razie nieuiszczenia należności przewoźnik lub osoba przez niego
upoważniona ma prawo żądać okazania dokumentu, umożliwiającego stwierdzenie
tożsamości w celu dochodzenia roszczenia. Potwierdzenie cywilnoprawnego charakteru
powyższych roszczeń zawiera art. 90 Prawa przewozowego, który w zakresie nie
unormowanym w ustawie oraz w przepisach wydanych w celu jej wykonania i
przepisach szczególnych odsyła do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego.
W przepisach odrębnych i szczególnych z zakresu Prawa przewozowego brak
jest przepisów, które regulowałyby kwestię dochodzenia roszczeń z tytułu niewykonania
umowy przewozu przez osoby korzystające ze środków transportowych bez biletu. W
związku z tym sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawy cywilne)
zgodnie z art. 1 i art. 2 § 3 KPC rozpoznawane są w postępowaniu sądowym, skoro
przepisy szczególne nie przekazały ich rozpoznania do właściwości innych organów. W
tym świetle w celu rozstrzygnięcia sporu o właściwość w niniejszej konkretnej sprawie
należy uznać, że do rozpoznania sprawy Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w B.P.
przeciwko Maciejowi M. o roszczenia z tytułu jazdy bez biletu środkami komunikacji
miejskiej jest właściwy Sąd Rejonowy w B.P.
Z uwagi na to, że w sprawie niniejszej wystąpił także spór w kwestii właściwości
organów egzekucyjnych do ściągnięcia należności przewoźnika za przejazd środkami
komunikacji miejskiej bez biletu, które w dotychczasowej praktyce były egzekwowane w
trybie egzekucji administracyjnej, należy także ustosunkować się do tego problemu
wobec odmowy egzekwowania tych należności przez komornika Urzędu Skarbowego w
B.P. w trybie egzekucji administracyjnej.
Stosownie do przepisu art. 2 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 36,
poz. 161 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się do należności publicznopraw-
nych, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie
administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis
szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Obowiązujący w
czasie powstania sporu kompetencyjnego przepis § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1986 r., Nr 1, poz. 4 ze zm.) stanowił, że oprócz
należności określonych w art. 2 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji podlegają egzekucji administracyjnej między innymi należności pieniężne,
przypadające Skarbowi Państwa lub państwowym jednostkom organizacyjnym za
świadczenia i usługi w zakresie gospodarki komunalnej przez miejskie przedsiębiorstwa
komunikacyjne. Nie dotyczy to jednak należności za usługi świadczone przez zakłady
budżetowe gminnych jednostek samorządu terytorialnego. Tę kwestię wyraźnie reguluje
nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1996 r. w sprawie wykonania
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1997 r., Nr 1, poz.1),
które w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają także
należności pieniężne, przypadające Skarbowi Państwa lub państwowym jednostkom
organizacyjnym, będącym osobami prawnymi, jednostkami budżetowymi albo
zakładami budżetowymi z tytułu świadczeń lub usług w zakresie transportu zbiorowego.
Nie zostały jednak poddane egzekucji administracyjnej należności za usługi
przewozowe jednostek organizacyjnych gmin. Należności gmin i opłaty dodatkowe za
jazdę bez biletu nie są nakładane jako sankcje lub kary w związku z naruszeniem
określonych norm publicznoprawnych, lecz na skutek niewykonania umowy przewozu
przez pasażera. Z uwagi na to, jak również z tego względu, że przepisy Prawa
przewozowego nie poddały należności przewozowych i opłat dodatkowych egzekucji
administracyjnej, należy uznać, że nie mieszczą się one w dyspozycji przepisów art. 2 §
1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczącej należności
przypadających Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej oraz
organom administracji rządowej i organom gminy z tytułu wykonywania obowiązków
publicznoprawnych. Zakłady budżetowe gmin, działające w zakresie komunikacji
miejskiej, stając się jednostkami organizacyjnymi gmin, utraciły status państwowych
jednostek organizacyjnych i tym samym możliwość realizacji swych należności za
przewóz i opłat dodatkowych w trybie egzekucji administracyjnej, chyba że będzie
wydany szczególny przepis poddający te należności egzekucji administracyjnej.
Mając powyższe rozważania na uwadze Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie
Najwyższym na podstawie art. 190 § 1 KPA rozstrzygnęło negatywny spór o właściwość
między organami administracji państwowej a sądem, jak w sentencji.
========================================