Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 24 września 1997 r.
III RN 40/97
Jeśli na mocy decyzji właściwego organu administracji oddano kon-
kretnemu podmiotowi w drodze umowy wieczystego użytkowania większą liczbę
działek (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości, jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
zm.) dopuszczalne jest częściowe rozwiązanie takiej umowy w odniesieniu do
tych działek, które użytkowane są niezgodnie z treścią umowy.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 24 września 1997 r. sprawy ze skargi [...]
Spółdzielni Mieszkaniowej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w T. z dnia 7 lipca 1995 r. [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie
nieruchomości w użytkowanie wieczyste, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 1997 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie.
U z a s a d n i e n i e
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu 20 maja 1997 r.
rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Za-
miejscowego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 1997 r. [...] stwierdzającego nieważność
decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. [...] i decyzji Zarządu Miasta T.
[...] w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki [...].
Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity
tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.), wnosząc w konsekwencji o jego uchylenie i przekazanie sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie do
ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Zarząd Miasta T. decyzją z dnia 3 marca 1995 r. [...] wydaną na podstawie art.
26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nierucho-
mości i art. 240 Kodeksu cywilnego orzekł o rozwiązaniu umowy użytkowania wie-
czystego zawartej 22 grudnia 1983 r. pomiędzy Skarbem Państwa a [...] Spółdzielnią
Mieszkaniową w części dotyczącej działki ewidencyjnej [...] o pow. 2136 m
2
, położonej
w T. i zarządził odebranie gruntu stanowiącego tę działkę. Odwołanie od powyższej
decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
T. decyzją z dnia 7 lipca 1995 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu. W
uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że działka [...], jako jedna z objętych umową
notarialną z dnia 22 grudnia 1983 r., jest wykorzystywana przez Spółdzielnię w sposób
oczywiście sprzeczny z jej przeznaczeniem określonym w umowie; w 1992 r. została
wydzierżawiona spółce cywilnej, która prowadzi na niej "autozłom". Wydzierżawienie
gruntu osobie trzeciej oznacza, zdaniem Kolegium, że nieruchomość jest zbędna
Spółdzielni do wykonywania zadań określonych w umowie użytkowania wieczystego.
[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjne-
go zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom błędną wykładnię i niewłaściwe
zastosowanie art. 240 KC.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z
dnia 21 lutego 1997 r. [...] stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w T. i decyzji Zarządu Miasta T. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, między
innymi, iż w art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami przewidziano rozwiązanie
umowy użytkowania wieczystego i pojęcie to nie może być rozumiane inaczej niż na
gruncie prawa cywilnego. Do zawarcia umowy konieczne są zgodne oświadczenia woli
stron i z chwilą ich złożenia umowa uzyskuje samodzielny byt prawny. Jej zmiana lub
rozwiązanie możliwe są tylko za zgodą drugiej strony. Jeżeli zatem skarżąca
Spółdzielnia na mocy umowy z 22 grudnia 1983 r. uzyskała użytkowanie wieczyste
wymienionych w tej umowie kilkunastu działek o łącznej powierzchni 23 ha 2095 m
2
, to
tym samym stała się stroną uprawnioną do całego przedmiotu umowy. Umowy tej nie
można częściowo rozwiązać bez zgody drugiej strony. W konsekwencji zaskarżona
decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rozwiązująca częściowo
umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozbawione są podstawy prawnej,
co oznacza ich wadliwość powodującą stwierdzenie nieważności z mocy art. 156 § 1
pkt 2 KPA. Sąd przyjął, że nawet w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie wywiązuje się
z obowiązków wynikających z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, brak
jest podstawy prawnej do rozwiązania tej umowy w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o
gospodarce gruntami w związku z art. 240 KC w odniesieniu do części nieruchomości
objętej umową.
Zdaniem rewidującego powyższy wyrok rażąco narusza przytoczone powyżej
przepisy prawa. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości decyzja o rozwiązaniu umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie
wieczyste i zarządzeniu odebrania gruntów może być wydana stosownie do art. 240
KC. Ten przepis jako przesłankę rozwiązania umowy przewiduje korzystanie z gruntu
przez użytkownika wieczystego w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem
gruntu określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie
wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń. Ratio legis powyższych przepisów
polega na możliwości odebrania gruntów temu, kto ma uprawnienia do korzystania z
niego, a jednocześnie obowiązku takiego korzystania, jakie określa umowa, nie
wypełnia. Przy takim ujęciu celu powyższych przepisów nie mają znaczenia zarówno
przyczyny, z powodu których użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób
oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, jak i okoliczność, czy dotyczy to całej
nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, czy tylko jednej lub kilku działek
objętych umową. Ani art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, ani art. 240 KC nie
zawierają ograniczenia dopuszczalności rozwiązania umowy co do niektórych działek
objętych umową. Zagadnieniem technicznym jest objęcie jednym aktem notarialnym
oddania kilku działek w użytkowanie wieczyste, z których każda posiada oznaczenie
geodezyjne i powierzchnię wraz z przeznaczeniem wynikającym z planu. Nie było
jakichkolwiek przeszkód, aby w odniesieniu do każdej działki sporządzono odrębną
umowę. Oznacza to, że kwestie techniczne, sprowadzające się do sporządzenia jednej
umowy a nie kilku (odrębnie dla każdej działki), nie mogą stać na przeszkodzie
rozwiązania umowy w stosunku do jednej. Wobec wyposażenia zarządów gmin w
prawo decyzyjnego rozwiązania w całości umowy użytkowania wieczystego obejmującej
więcej niż jedną działkę, uzasadnione jest - podyktowane argumentem a maiori ad
minus - stanowisko, że dozwolone jest rozwiązanie takiej umowy tylko w odniesieniu do
tych działek, z których użytkownik korzysta w sposób oczywiście sprzeczny z ich
przeznaczeniem określonym w umowie. Za dopuszczalnością rozwiązania użytkowania
wieczystego w części wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi,
w wyrokach: z 25 marca 1996 r., SA/Kr 2162/95 i z 31 lipca 1996 r., SA/Kr 1993/95.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74) do zadań własnych gmin zalicza zaspokajanie zbiorowych potrzeb
wspólnoty (art. 7 ust. 1). Zadania własne obejmują, między innymi, sprawy ładu przes-
trzennego i gospodarki terenami. Rozwiązanie użytkowania wieczystego w odniesieniu
do gruntu, z którego użytkownik nie korzysta w sposób określony w umowie, mieści się
w zadaniu określonym w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jako gospodarka terenami.
Sprzeczne z powołanym wyżej przepisem jest ograniczenie gospodarki terenami przez
gminę - tak jak w kwestionowanym wyroku - ze względu na to, że umowa o oddaniu
gruntu w użytkowanie wieczyste obejmuje także działki wykorzystywane zgodnie z ich
przeznaczeniem. Akt notarialny z 22 grudnia 1983 r. stanowi o oddaniu [...] Spółdzielni
Mieszkaniowej 16 działek ewidencyjnych. Każda z tych działek jest odrębnym
przedmiotem umowy i zarząd gminy w ramach racjonalnej gospodarki gruntami jest
uprawniony do rozwiązania umowy w części dotyczącej tych działek, które nie są przez
użytkownika wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem w umowie. W konkluzji
rewidujący stwierdza, że liczba działek objętych umową nie może sama przez się
decydować o możliwości częściowego jej rozwiązania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizję nadzwyczajną należy uznać za uzasadnioną. Pogląd, na którym oparł
swe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie,
a sprowadzający się do twierdzenia, iż w wypadku gdy właściwy organ administracji
oddał konkretnemu podmiotowi jedną umową w użytkowanie wieczyste nie jedną lecz
kilka lub kilkanaście działek, rozwiązanie tej umowy w drodze decyzji w odniesieniu do
jednej lub kilku działek jest niemożliwe i niezbędne jest rozwiązanie tej umowy w
całości, a więc w odniesieniu do wszystkich działek będących jej przedmiotem, nie
znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ani też w orzecznictwie. Art. 240
KC dopuszcza rozwiązanie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, jeśli
użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem
określonym w umowie. Art. 26 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami
przewiduje, iż rozwiązanie umowy dokonuje się w formie decyzji. Żaden z tych
przepisów nie zawiera ograniczenia dopuszczalności rozwiązania umowy co do
niektórych objętych nią działek, jeśli tylko nie są one wykorzystywane w sposób
przewidziany umową. Słusznie zaś wywodzi w rewizji nadzwyczajnej Prezes
Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż okoliczność, czy zawiera się osobne umowy w
stosunku do każdej z działek oddawanych w użytkowanie wieczyste jednemu i temu
samemu podmiotowi, czy też zawiera się jedną umowę w stosunku do większej liczby
(wyodrębnionych ewidencyjnie) działek jest zagadnieniem o technicznym nie zaś o
prawnym charakterze, a zatem nie może stać na przeszkodzie rozwiązaniu umowy w
stosunku do jednej lub kilku działek, jeśli tylko stwierdzono, iż wykorzystane są
niezgodnie z celem przewidzianym w umowie. Takie też stanowisko zajmował w
dotychczasowym orzecznictwie NSA.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy po rozważeniu wymienionych wyżej okoliczności,
orzekł jak w sentencji.
========================================