Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 11 marca 1998 r.
III RN 16/98
W sytuacji określonej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990
r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wyłączone jest
stosowanie art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Przewodniczący SSN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski, Roman Kuczyński.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 1998 r. sprawy ze skargi
Zarządu Miasta L.W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 10
czerwca 1996 r. [...] w przedmiocie nabycia mienia komunalnego, na skutek rewizji
nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 1997 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
U z a s a d n i e n i e
Wojewoda O. decyzją z dnia 8 czerwca 1995 r. [...], wydaną na podstawie
art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisów
wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach sa-
morządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - powoływanej nadal jako: Przepisy
wprowadzające), stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L.W. z mocy prawa i nie-
odpłatnie, w ramach komunalizacji mienia ogólnonarodowego, własności 57%
udziału w nieruchomości położonej w L.W. przy ul. K. i równocześnie odmówił stwier-
dzenia nabycia tegoż udziału przez Gminę Wiejską L.W.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia 29 września 1995 r. [...]
uchyliła decyzję Wojewody O. i przekazała sprawę temu organowi do ponownego
- 2 -
rozpoznania, zalecając równocześnie, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy
wziąć pod uwagę fakt wieloletniego i nieprzerwanego korzystania z części spornej
nieruchomości przez Gminę Wiejską L.W. Wojewoda O. decyzją z dnia 28 marca
1996 r. [...] ponownie stwierdził nabycie spornego udziału w nieruchomości przez
Gminę Miejską w L.W. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono w szczególności, że
sporna nieruchomość, z której korzystają zarówno organy administracji samorządo-
wej, jak i administracji rządowej, jest położona na obszarze Miasta L.W. i to przesą-
dza, że powinna ona być uwłaszczona na rzecz Gminy Miejskiej w L.W., bowiem sto-
sownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (W. 13/91 -
Dz.U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 wraz ze sprostowaniem w Dz.U. z 1993 r. Nr 12, poz.
59), dotyczącej wykładni art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, użyty w tym prze-
pisie zwrot „właściwa gmina” oznacza gminę miejsca położenia nieruchomości.
W wyniku ponownego postępowania w powyższej sprawie, Krajowa Komisja
Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 10 czerwca 1996 r. [...] uchyliła decyzję Wojewody
O. z dnia 28 marca 1996 r. i stwierdziła, że sporną własność udziału 57% w przed-
miotowej nieruchomości nabyła z mocy prawa Gmina Wiejska w L.W. W uzasadnie-
niu tego rozstrzygnięcia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na uchwałę
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. (W. 12/92 - Dz.U. Nr18, poz. 69),
dotyczącą wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów
wprowadzających, wywodząc w szczególności, że: „jeżeli w dniu 27.05.1990 r. niepo-
dzielne składniki mienia ogólnonarodowego służyły jednocześnie wykonywaniu za-
dań należących do właściwych organów komunalnych i organów państwowych
określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, to stały się w tym dniu, z
mocy prawa, przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i odpowiednich, komu-
nalnych osób prawnych”. Równocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stanęła
na stanowisku, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (W.
13/91) wyjaśnia znaczenie użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających
zwrotu „właściwa gmina” jedynie w odniesieniu do nieruchomości będących w zarzą-
dzie przedsiębiorstwa państwowego i w związku z tym nie ma ona znaczenia dla
rozpoznawanej w danym wypadku sprawy. Natomiast dla rozstrzygnięcia rozpozna-
wanej sprawy ma znaczenie powołana uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1
lutego 1994 r.(W. 12/92). W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Naczelne-
- 3 -
go Sądu Administracyjnego przez Zarząd Miasta w L.W. podniesiono mimo to zarzut,
że stosownie do wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (W.
13/91) oraz biorąc pod uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w
tego typu sprawach (między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 11 czerwca 1996 r., I SA 552/95), uwłaszczenie powinno nastąpić na rzecz
gminy miejsca położenia nieruchomości, a w danym wypadku przedmiotowa nieru-
chomość jest położona na obszarze miasta L.W., a nie na obszarze Gminy L.W.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia
1997 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W uza-
sadnieniu tego wyroku podniesiono, że decyzja ta podlegała uchyleniu już z tej przy-
czyny, że: „Komisja - uchylając decyzję Wojewody w całości i w całości mając orzec
o istocie sprawy - stwierdziła, że mienie nabyła Gmina Wiejska, lecz nie orzekła już o
żądaniu Gminy Miejskiej”. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił sta-
nowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w kwestii interpretacji użytego w art. 5
ust. 1 Przepisów wprowadzających zwrotu ustawowego „gmina właściwa”, uznając,
że pozostaje ono w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sposób wiążący przez
Trybunał Konstytucyjny. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Try-
bunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. (W. 12/92) wyjaśnia jedynie jakie
skutki prawne zachodzą w razie zbiegu art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1
Przepisów wprowadzających, natomiast nie zajmuje się ona zagadnieniem, która
gmina jest „gminą właściwą” w wypadku powstającej z mocy prawa współwłasności
ze Skarbem Państwa. Wyjaśnienie takie byłoby w tym wypadku zbędne, bowiem art.
11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających jedynie ogranicza zakres uwłaszczenia,
podczas gdy nabycie mienia przez gminę następuje na podstawie art. 5 ust. 1 lub
ust. 2 Przepisów wprowadzających. Natomiast znaczenie prawne zwrotu „gmina
właściwa”, użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, zostało już wyjaś-
nione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (W. 13/91) i ma
ono walor powszechnie obowiązujący.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 5 lutego 1998 r. [...] zło-
żył rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyj-
nego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 1997 r. [...], zarzucając mu rażące naruszenie
prawa przez obrazę art. 6 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających
- 4 -
oraz art. 7 i art. 107 § 3 KPA, a także art. 57 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm) w związku z art. 16
ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonego wyroku, a także zarzucając naru-
szenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji rewizja nadzwyczajna
wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewi-
zji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w dotychczasowym postępowa-
niu w rozpoznawanej sprawie nie wzięto pod uwagę tego, że sporny udział we
współwłasności nieruchomości położonej w L.W. przy ul. K. stanowił niepodzielny
składnik mienia ogólnonarodowego służącego wykonywaniu zadań więcej niż jednej
gminy i w związku z tym komunalizacja owego udziału powinna w tym wypadku nas-
tąpić także z uwzględnieniem dyspozycji art. 6 Przepisów wprowadzających. Rewizja
nadzwyczajna zwraca uwagę, że już w decyzji Wojewody O. z dnia 8 czerwca 1995 r.
[...] ustalono, że 57% udziału w przedmiotowej nieruchomości w L.W. jest i było w
dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Gminy Wiejskiej L.W. i stanowiło siedzibę Zarządu
tej Gminy, z czego 4 izby zajmował Zarząd Miasta L.W. Natomiast pozostałe 43%
udziału w tej nieruchomości należało do Skarbu Państwa - kierownika Urzędu Rejo-
nowego w L.W. Przy czym, w opinii rewizji nadzwyczajnej: „Za nie mający znaczenia
prawnego w tej sprawie należy uznać także fakt zawarcia w 1988 r. umowy najmu
między Naczelnikiem Miasta L.W., a Naczelnikiem Gminy L.W. dotyczącej korzysta-
nia ze spornej - obecnie - części mienia ogólnonarodowego, jako że umowa ta (...)
dotyczyła w istocie sposobu dokonywania rozliczeń między podmiotami korzystają-
cymi z tego samego niepodzielnego składnika mienia ogólnonarodowego” (o tym, iż
fakt istnienia stosunku najmu jest obojętny w zestawieniu z kategorią „składnik mie-
nia ogólnonarodowego służący wykonywaniu zadań publicznych przez dany pod-
miot”, świadczyć ma między innymi, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPiUS 1995 nr 10 poz.
118, w którym Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że w postępowaniu komunaliza-
cyjnym może być stroną również delegatura Najwyższej Izby Kontroli, jako najemca
określonego składnika mienia ogólnonarodowego). Ustalenia te nie zostały zakwes-
tionowane przez żadną ze stron w toczącym się postępowaniu. W tej sytuacji, należy
- 5 -
wziąć pod uwagę treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r.
(W. 12/92 - OTK 1994 r. Nr 1, poz. 16), której przedmiotem jest wykładnia art. 5 ust.
1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, w uzasadnieniu której
stwierdzono między innymi: „Możliwość powstania współwłasności w procesie komu-
nalizacji mienia przewiduje art. 6 ust. 2 ustawy. Czyni to co prawda nie wprost, ale ze
słów, które użyte zostały w tym przepisie (do sprawowania zarządu mieniem wspól-
nym stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego) należy wnosić, że chodzi
w nim o współwłasność gmin w częściach ułamkowych. Przepis ten jest wyrazem
myśli legislacyjnej, że gdy chodzi o stosunki cywilnoprawne regulowane przez usta-
wodawstwo dotyczące samorządu terytorialnego, to poza przepisami szczególnymi
zawartymi w tym ustawodawstwie, podlegają one poza tym ogólnym przepisom ko-
deksu cywilnego”. W rewizji nadzwyczajnej zwraca się dodatkowo uwagę i na to, że
w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1993
r., III ARN 23/93) dopuszczono także możliwość komunalizacji z mocy prawa mienia
ogólnonarodowego poprzez uznanie go za współwłasność gmin, z zastrzeżeniem, że
ewentualnie późniejsze (tzn. po dniu 27 maja 1990 r.) wyodrębnienie władz tych
gmin może uzasadniać wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 44 ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (aktualnie jednolity tekst: Dz.U. z
1997 r. Nr 13, poz. 74). W tej sytuacji, w rewizji nadzwyczajnej wyrażona została opi-
nia, że dotychczasowe rozstrzygnięcia podejmowane w rozpoznawanej sprawie za-
równo przez organy administracyjne, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, dot-
knięte są istotną wadą, bowiem nie brały one pod uwagę faktu, że sporny składnik
mienia ogólnonarodowego w dniu 27 maja 1990 r. służył wykonywaniu zadań więcej
aniżeli jednej gminy. Natomiast w związku z tym, że do dnia 27 maja 1990 r. zainte-
resowane gminy nie określiły formy władania rzeczą wspólną, a w danym wypadku
formy władania udziałem w rzeczy wspólnej, w trybie określonym w art. 6 ust. 1
Przepisów wprowadzających, Wojewoda O. był obowiązany do podjęcia działań
określonych w art. 6 ust. 2 Przepisów wprowadzających. Ponadto, rozpatrując wnios-
ki obu gmin o uwłaszczenie, Wojewoda O. powinien w danym wypadku wydać
decyzję na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 i
orzec o nabyciu przez obie zainteresowane gminy udziałów w przedmiocie współ-
własności. Rewizja nadzwyczajna wywodzi przy tym, że komunalizacja mienia ogól-
- 6 -
nonarodowego na podstawie art. 6 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wpro-
wadzających następuje na rzecz gmin właściwych rozumianych nie jako gminy miejs-
ca położenia nieruchomości, lecz jako gminy, którym określone niepodzielne składni-
ki mienia ogólnonarodowego służyły wykonywaniu ich zadań w dniu 27 maja 1990 r.
Dlatego w tym wypadku, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, nie znajduje merytoryczne-
go uzasadnienia odwoływanie się do dokonanej w orzeczeniu Trybunału Konstytu-
cyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. (W. 13/92 - OTK 1992 r. Nr 2, poz. 37) wykładni
użytego w art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających zwrotu „gmina właściwa”. Rewi-
zja nadzwyczajna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, że wykładnia obowiązujących przepisów prawa na jakiej oparte zostało to
orzeczenie nie odpowiada regułom zawartym w art. 7 KPA, bo nie uwzględnia inte-
resów mieszkańców wspólnoty samorządowej, jaką w danym wypadku stanowi
gmina wiejska utworzona wokół gminy miejskiej. Poza tym wykładnia ta, jak ujmuje
rewizja nadzwyczajna, jest „sprzeczna z intencjami ustawodawcy” i „może być
uznana także za naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego”. Wresz-
cie rewizja nadzwyczajna zwraca uwagę i na to, że Krajowa Komisja Uwłaszcze-
niowa, która związana była oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku Na-
czelnego Sądu Administracyjnego, wydała w dniu 12 grudnia 1997 r. decyzję [...]
utrzymującą w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 28 marca 1997 r. w sprawie
stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziału w spornej nieruchomości przez Gminę
Miejską w L.W., co w wypadku uwzględnienia zarzutów rewizji nadzwyczajnej powin-
no powodować wznowienie postępowania z urzędu w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 8
KPA).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.
Stosownie do postanowienia art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 40 ustawy z
dnia 10 maja 1990 r. - Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorial-
nym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie
ogólnonarodowe (państwowe), które w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad naro-
dowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- 7 -
staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy
tej ustawy nie stanowią inaczej. Równocześnie jednak art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów
wprowadzających stanowi właśnie, że składniki mienia ogólnonarodowego
(państwowego), o których mowa jest w art. 5 tej ustawy, nie stają się mieniem
komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwo-
ści organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wyjaś-
niając kontrowersje jakie pojawiły się w praktyce na tle stosowania tego przepisu,
Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92, OTK 1994 r. Nr
1, poz. 16) orzekł, że: „Niepodzielne składniki mienia ogólnonarodowego (pańs-
twowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (...), jeżeli
w dniu 27 maja 1990 r. służyły jednocześnie wykonywaniu zadań należących do
właściwości organów komunalnych i organów państwowych określonych w art. 11
ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stały się w tym dniu z mocy prawa przedmiotem współwłasno-
ści Skarbu Państwa i odpowiednich komunalnych osób prawnych w częściach ułam-
kowych odpowiadających wykonywaniu przez nie zadaniom. Wysokość udziałów
określa wojewoda na podstawie art. 18 ust. 1 przedmiotowej ustawy”. W konsekwen-
cji oznacza to, że w sytuacji, której dotyczy art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowa-
dzających, wyłączone jest wyraźnie stosowanie zasady określonej w art. 5 ust. 1
Przepisów wprowadzających.
W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że przedmiotowa nieruchomość
położona w L.W. przy ul. K. (obejmująca działkę [...] wraz z zabudowaniami) stano-
wiła w dniu 27 maja 1990 r. niepodzielny składnik mienia ogólnonarodowego, które w
57 % służyło wykonywaniu zadań komunalnych - Gminy Wiejskiej L.W., która po-
siadała tam siedzibę Zarządu Gminy oraz Zarządu Miasta L.W., który zajmował tam
cztery izby, natomiast w pozostałych 43 % służyło wykonywaniu zadań administracji
rządowej - kierownikowi Urzędu Rejonowego w L.W. W tej sytuacji, biorąc pod
uwagę dyspozycję art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających oraz wykładnię
tego przepisu dokonaną w drodze uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lute-
go 1994 r. (W 12/92), z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stała się z mocy
prawa przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa i zainteresowanych gmin w
częściach ułamkowych, które odpowiadać powinny wykonywanym przez nie zada-
niom i powinny zostać określone w drodze decyzji Wojewody O. wydanej na podsta-
- 8 -
wie art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Co więcej, należałoby przyjąć, że do
czasu ustalenia wielkości wspomnianych udziałów oraz zorganizowania wspólnego
zarządu przedmiotową nieruchomością, stosownie do postanowienia art. 6 Przepi-
sów wprowadzających, nieruchomość ta powinna pozostawać w dotychczasowym
zarządzie. W tym stanie rzeczy, skoro w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie
merytoryczne powinno być podjęte na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów
wprowadzających, który wprost (expressis verbis) wyłącza możliwość stosowania w
tego typu sytuacjach art. 5 ust. 1 tejże ustawy, a w zaskarżonym wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 1997 r. [...] stwierdza się, że
w danym wypadku komunalizacja mienia powinna nastąpić na rzecz tzw. gminy właś-
ciwej wskazanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, to
oznacza to, że słuszny jest w tym wypadku zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego
naruszenia prawa, który uzasadniał uchylenie tego wyroku. W konsekwencji oznacza
to równocześnie, że zaistniała także podstawa dla wznowienia postępowania
administracyjnego w celu uchylenia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia
12 grudnia 1997 r. [...], która została wydana w oparciu o uchylony wyrok Naczel-
nego Sądu Administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 147 KPA).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo
o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o
kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
43, poz. 189) w związku z art. 393
13
KPC orzekł, jak w sentencji.
========================================