Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 26 maja 1998 r.
III SW 1/98
1. Także w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji sądy są
uprawnione do niestosowania ustaw z nią sprzecznych (art. 236 ust. 1 Konsty-
tucji).
2. Prezydium Sejmu nie ma kompetencji do odmowy przyjęcia wniosku o
przeprowadzenie referendum (art. 110 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 6 ust.
5 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum, Dz.U. Nr 99, poz. 487).
Przewodniczący SSN: Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Roman Kuczyński, Walerian Sanetra.
Sąd Najwyższy, z udziałem Romana Korzewicza, pełnomocnika obywatels-
kiego Ruchu „Samorządowa Rzeczpospolita”, Prezydium Sejmu oraz Państwowej
Komisji Wyborczej, po rozpoznaniu w dniu 26 maja 1998 r. na rozprawie skargi
Romana Korzewicza na uchwałę Prezydium Sejmu nr 18 z dnia 21 kwietnia 1998 r.
w sprawie odmowy przyjęcia wniosku o zarządzenie referendum
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżoną uchwałę, znieść postępowanie w sprawie i przekazać
Marszałkowi Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosek z dnia 27
marca 1998 r. o przeprowadzenie referendum.
U z a s a d n i e n i e
Roman Korzewicz, pełnomocnik Obywatelskiego Ruchu „Samorządowa
Rzeczpospolita”, wniósł skargę na uchwałę nr 18 Prezydium Sejmu z dnia 21 kwiet-
nia 1998 r. odmawiającą przyjęcia wniosku z dnia 27 marca 1998 r. o zarządzenie
referendum w sprawie podziału i ustroju terytorialnego kraju. Przyczyną odmowy
przyjęcia tego wniosku była niewystarczająca ilość obywateli popierających go.
2
Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o referendum (Dz.
U. Nr 99, poz. 487) wniosek powinien uzyskać poparcie co najmniej 500 tys. osób
posiadających prawo wybierania do Sejmu, a w niniejszej sprawie tych osób było
484.540. Prezydium Sejmu ustaliło to zlecając na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy o
referendum Państwowej Komisji Wyborczej sprawdzenie, czy jest wymagana liczba
podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że ogółem złożono 536.129
podpisów, ale 51.580 złożono wadliwie. W skardze wniesiono o uchylenie zakwes-
tionowanej uchwały Prezydium Sejmu oraz uznanie, że skarżący miał prawo do zło-
żenia dnia 22 kwietnia 1998 r. uzupełniającej listy zawierającej podpisy 21.364 osób
popierających wniosek oraz że wniosek z dnia 27 marca 1998 r. spełniał wymogi
ustawowe, gdyż poparło go 500 tys. osób. W skardze podniesiono, że skoro art. 6
ustawy o referendum nie zakazuje uzupełniania wniosku i w ogóle nic na ten temat
nie stanowi, to poprzez odesłanie z art. 44 tej ustawy powinno się stosować odpo-
wiednio Ordynację wyborczą do Sejmu, przewidującą możliwość usuwania wad
wniosku. Stwierdzono także, iż Konstytucja nie upoważnia Prezydium Sejmu do
działania w imieniu Sejmu. Nie miało ono zatem kompetencji do działania na zew-
nątrz polegającego na skierowaniu sprawy do Państwowej Komisji Wyborczej oraz
podjęciu uchwały odmawiającej przyjęcia wniosku. Zarzucono także popełnienie błę-
dów w weryfikacji podpisów i całych list. Wymaganie podania wieku osoby popiera-
jącej wniosek powinno być uznane za spełnione, jeżeli zamiast tego wpisano datę
urodzenia tej osoby. Nie powinno się - zdaniem skarżącego - eliminować podpisów
mieszkańców wsi, którzy nie podali numeru domu, gdyż bez trudu można ustalić ich
tożsamość. Bezzasadnie nie uwzględniano podpisów umieszczonych na odwrocie
karty, na którym nie było tytułu wniosku, mimo że znajdował się on na awersie, a
kolejność numeracji była zachowana.
Prezydium Sejmu wniosło o oddalenie skargi. Jego zdaniem brak jest podstaw
prawnych do uzupełniania wniosku dodatkowymi wykazami podpisów osób popiera-
jących go, gdyż art. 6 ustawy o referendum reguluje wyczerpująco tryb składania
wniosku, przebieg postępowania sprawdzającego i postępowanie w przypadku
stwierdzenia niewystarczającej liczby podpisów. Nie ma zatem podstaw do stosowa-
nia Ordynacji wyborczej do Sejmu, jako że nie występuje luka prawna w ustawie o
referendum. Z tego względu Prezydium Sejmu odmówiło przyjęcia dodatkowej listy
osób popierających wniosek złożonej przez pełnomocnika dnia 31 marca 1998 r., jak
również Marszałek Sejmu odmówił jej przyjęcia dnia 22 kwietnia 1998 r. W tym dru-
3
gim przypadku - jak twierdzi Prezydium Sejmu w odpowiedzi na skargę - dodatkową
przyczyną odmowy było złożenie listy przez osobę nieuprawnioną. Złożył ją bowiem
poseł Aleksander Bentkowski, a nie ustanowiony pełnomocnik Roman Korzewicz.
Uprawnienia Prezydium Sejmu do działania w sprawie wynikają z ustawy o referen-
dum, a więc realizując je Prezydium działało w zgodzie z art. 7 Konstytucji. Nato-
miast gdyby uznać, że obecnie ustawodawca nie może powierzyć Prezydium Sejmu
żadnych funkcji na zewnątrz Sejmu, to należy przyjąć przez analogię do art. 236 ust.
1 Konstytucji, że dostosowanie obecnie obowiązującego ustawodawstwa do nowych
postanowień Konstytucji powinno nastąpić w okresie 2 lat od dnia jej wejścia w życie.
„Do czasu takiego dostosowania wykonywanie ustawy w obowiązującym kształcie
jest obowiązkiem wskazanych w niej organów...” Podniesiono także, iż zaskarżona
uchwała została wydana na podstawie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z
dnia 20 kwietnia 1998 r. stwierdzającej, że liczba prawidłowo złożonych podpisów
jest mniejsza od wymaganej przez art. 6 ust. 1 ustawy o referendum.
Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę przedstawiła sposób
weryfikacji podpisów oraz załączyła protokół z przebiegu tej czynności. Wpisanie w
wykazie daty urodzenia zamiast podania wieku nie było traktowane jako wada. Brak
numeru domu przy nazwie wsi traktowano jako wadę jedynie wówczas, gdy obok
nazwy wsi nie występowało żadne bliższe wskazanie adresu, na przykład wpisanie
nazwy gminy, poczty lub kodu pocztowego. Jako wadę traktowano niewpisanie tytułu
na każdej stronie wykazu, lecz dopuszczano wpisanie skróconego tytułu (bez imienia
i nazwiska pełnomocnika) na drugiej stronie arkusza, jeżeli na pierwszej stronie tytuł
był napisany prawidłowo. Państwowa Komisja Wyborcza po stwierdzeniu, że usterki
formalne spowodowały wyeliminowanie tak znacznej ilości podpisów, iż ich liczba
stała się niższa od 500 tys., nie przystąpiła do drugiego etapu kontroli prawidłowości
złożenia podpisów. Miał on polegać na sprawdzeniu przy pomocy systemu PESEL
zgodności imion i nazwisk z numerami dowodów osobistych. Zdaniem Państwowej
Komisji Wyborczej żądanie uznania prawidłowego złożenia wykazu zawierającego
wymaganą liczbę 500 tys. podpisów jest nieuprawnione.
Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty zamieszczone w skardze podkre-
ślając w szczególności brak konstytucyjnego umocowania Prezydium Sejmu do
działania w sprawie. Wniósł także o uznanie, iż są prawidłowe podpisy złożone na
wykazie nie zawierającym imienia i nazwiska pełnomocnika wskazanego przez
pierwszych 15 osób udzielających poparcia wnioskowi. Jego zdaniem wymaganie to
4
jest zbędne, a w praktyce niejednokrotnie jako pełnomocnik wpisywała się osoba
zbierająca podpisy. Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej wniósł o odda-
lenie skargi z powodu braku wymaganej ilości podpisów. Prezydium Sejmu nie było
reprezentowane na rozprawie mimo prawidłowego zawiadomienia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Podstawowym zagadnieniem jest kompetencja Prezydium Sejmu do podej-
mowania czynności określonych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o referendum. Z przepisów
tych wynika, że w razie uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowości złożenia wy-
maganej liczby podpisów na wykazie obywateli popierających wniosek, Prezydium
Sejmu zwraca się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy jest złożona
wymagana liczba podpisów, a jeżeli okaże się, że jest ich za mało, to Prezydium
Sejmu odmawia przyjęcia wniosku. Z drugiej strony trzeba jednakże wziąć pod
uwagę, że Prezydium Sejmu przestało być jego konstytucyjnym organem. Uchylony
przez Konstytucję z 1997 r. przepis art. 10 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wy-
konawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84,
poz. 426) stanowił, że Marszałek i wicemarszałkowie tworzą Prezydium Sejmu, które
zwołuje posiedzenia Sejmu i kieruje jego pracami. Natomiast według obecnie obo-
wiązującej Konstytucji wprawdzie także Sejm wybiera ze swego grona Marszałka
Sejmu i wicemarszałków (art. 110 ust. 1) jednakże nie przewiduje ona organu w
postaci Prezydium Sejmu, a przewodnictwo obradom, strzeżenie praw Sejmu oraz
jego reprezentację na zewnątrz powierza Marszałkowi Sejmu (art. 110 ust. 2). Ozna-
cza to, że Prezydium Sejmu - które może działać w stosunkach wewnętrznych (w
zakresie nie sprzecznym z Konstytucją) na podstawie regulaminu Sejmu ustalonego
uchwałą Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. (MP Nr 26, poz. 185) - utraciło rangę konsty-
tucyjnego organu Sejmu, a tylko Konstytucja jest władna określić organy tej instytucji
upoważnione do działania na zewnątrz. Jest zatem sprzeczność między art. 110 ust.
2 Konstytucji a art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o referendum, odnosząca się do organu Sejmu
kompetentnego do podejmowania czynności związanych z przyjmowaniem wniosku
o przeprowadzenie referendum. Zdaniem Sądu Najwyższego pierwszeństwo ma
Konstytucja, co wynika z dwóch argumentów. Po pierwsze przemawia za tym jej
5
wyższa ranga. Według bowiem art. 8 ust. 1 Konstytucji jest ona najwyższym prawem
Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ustalonymi metodami wykładni z hierarchii źró-
deł prawa wynika, że akt wyższej rangi uchyla akt niższego rzędu w takim zakresie,
w jakim zachodzi między nimi sprzeczność. Do czasu wejścia w życie Konstytucji z
1997 r. było to powszechnie uznawane w odniesieniu do relacji między ustawą a
aktami wykonawczymi. Także jednak w stosunkach między Konstytucją a ustawą
Sąd Najwyższy niejednokrotnie przyjmował nieważność niekonstytucyjnego przepisu
ustawy (na przykład wyrok z dnia 18 listopada 1994 r., II URN 44/94 OSNAPiUS
1995 Nr 6, poz. 80, uchwała z dnia 10 maja 1996 r., I PZP 11/96, OSNAPiUS 1996
Nr 21 poz. 318 oraz uchwała z dnia 24 maja 1996 r. I PZP 12/96, OSNAPiUS 1997
Nr 1 poz. 8). W nowej Konstytucji ten kierunek orzecznictwa ma dodatkowe umoco-
wanie w przepisie art. 8 ust. 2. Stanowi on, iż przepisy Konstytucji stosuje się bez-
pośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Stwierdzając - jak w niniejszej
sprawie - sprzeczność przepisu ustawy z Konstytucją - sąd orzeka na podstawie
Konstytucji. Nie uchybia to kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w
sprawie zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Inny jest bowiem
przedmiot orzekania i wynikające z tego skutki. Trybunał orzeka o prawie i jest
władny uchylić przepis ustawy, a jego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i
ostateczne (art. 190 Konstytucji). Sąd natomiast orzeka o indywidualnym stosunku
społecznym, a jego pogląd o sprzeczności ustawy z Konstytucją nie jest wiążący dla
innych sądów orzekajacych w takich samych sprawach. Orzekają one tak samo tylko
w razie uznania słuszności argumentacji. Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi
pytanie prawne co do zgodności ustawy z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na nie
zależy rozstrzygnięcie sprawy (art. 193 Konstytucji), jednakże żaden przepis nie zo-
bowiązuje sądu do występowania z tymi pytaniami.
Drugi argument przemawiający przeciwko kompetencji Prezydium Sejmu do
podejmowania czynności związanych z przyjęciem wniosku o referendum polega na
zastosowaniu zasady interpretacyjnej, według której ustawa późniejsza uchyla
ustawę wcześniejszą. Konstytucja jest ustawą, tyle że hierarchicznie wyższą. Ozna-
cza to, że Konstytucja (ustawa późniejsza) uchyliła sprzeczne z nią przepisy ustawy
o referendum, a zatem uprawnienia Prezydium Sejmu, określone w art. 6 ustawy o
referendum, przeszły na Marszałka Sejmu. Wniosek o przeprowadzenie referendum
został przez pełnomocnika skierowany wprost do Marszałka Sejmu, a więc do or-
ganu właściwego i powinien być przez niego rozpatrzony.
6
Podnoszony przez Prezydium Sejmu argument opierający się na analogii z
art. 236 ust. 1 Konstytucji nie jest uzasadniony. Według tego przepisu w okresie 2 lat
od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekty
ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji. Nie można na podstawie tego prze-
pisu twierdzić, że w okresie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji sprzeczne z nią
ustawy zachowują moc. Przepis art. 236 ust. 1 Konstytucji nie może być stosowany
w drodze analogii do określenia sposobu wejścia w życie Konstytucji, a ściślej mó-
wiąc do określenia relacji między Konstytucją a sprzecznymi z nią ustawami. Brak
bowiem wystarczającego podobieństwa między tym zagadnieniem a sytuacją
określoną w art. 236 ust. 1 Konstytucji. Ten przepis adresowany jest do Rady Minis-
trów i nakłada na nią obowiązek przedstawienia Sejmowi stosownych projektów
ustaw. Nie reguluje on natomiast kwestii związanych z mocą obowiązującą ustaw
uchwalonych przed wejściem w życie Konstytucji, co jest odrębnym zagadnieniem.
Przepis art. 243 Konstytucji, stanowiący, ze wchodzi ona w życie po upływie 3 mie-
sięcy od dnia jej ogłoszenia, nie wprowadza w tym zakresie żadnych wyjątków.
Gdyby miały zachować moc obowiązującą ustawy sprzeczne z Konstytucją, to prze-
pis ten - lub inny - musiałby zawierać stosowne regulacje.
Sąd Najwyższy uznał także za uzasadniony zarzut dotyczący dyskwalifikowa-
nia podpisów na wykazach nie zawierających imienia i nazwiska prawidłowo wska-
zanego pełnomocnika. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o referendum do zgłoszenia
wniosku (o przeprowadzenie referendum) załącza się wykaz obywateli popierających
zgłoszenie, zawierający czytelne wskazanie imion, nazwisk, wieku, adresów za-
mieszkania, serii i numerów dowodów osobistych lub paszportów osób, które udzie-
lają poparcia, składając na wykazie własnoręczny podpis. Wzór wykazu ustala
Państwowa Komisja Wyborcza. W wykonaniu tego upoważnienia Państwowa Komi-
sja Wyborcza wydała uchwałę z dnia 17 marca 1997 r. w sprawie wzoru wykazu
obywateli popierających zgłoszenie Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o
poddanie pod referendum określonej sprawy (MP Nr 18, poz. 175). Przepis § 2 tej
uchwały stanowi, że każda strona wykazu powinna zawierać dane wymienione w
tytule wykazu. Wzór tytułu wykazu brzmi następująco: „Udzielam poparcia dla zgło-
szenia Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej przez grupę obywateli, których pełnomoc-
nikiem jest... (imię i nazwisko pełnomocnika) wniosku o poddanie pod referendum
sprawy... (określenie przedmiotu referendum)”. Zdaniem Sądu Najwyższego wzór
wykazu może zawierać jedynie te dane, które wynikają z ustawy o referendum, z
7
możliwością ich dokładniejszego sprecyzowania. Wprowadzenie wymogu umiesz-
czenia w tytule wykazu imienia i nazwiska pełnomocnika nie ma upoważnienia w
ustawie, nie jest także niezbędne dla identyfikacji referendum, któremu osoby podpi-
sujące wykaz udzielają poparcia. Do osiągnięcia tego celu wystarczy oznaczenie
przedmiotu referendum. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o referendum zgłoszenia
wniosku (o przeprowadzenie referendum) dokonuje na piśmie pełnomocnik, którym
jest osoba wskazana w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób, które udzieliły
poparcia wnioskowi. Oznacza to, że gdyby ustawa wymagała umieszczenia w tytule
wykazu imienia i nazwiska pełnomocnika, to tym samym dopuszczałaby złożenie
podpisów przez pierwsze 15 osób na wykazie, w tytule którego nie umieszczono tych
danych. Nie można bowiem wpisać imienia i nazwiska pełnomocnika, zanim nie
zostanie on ustanowiony przez te 15 osób. Ponadto z art. 6 ust. 3 ustawy wynika, że
do zgłoszenia wniosku załącza się wykaz obywateli popierających to zgłoszenie, czyli
popierających przeprowadzenie referendum o określonym przedmiocie, a peł-
nomocnik jedynie dokonuje zgłoszenia wniosku z załączonym wykazem tych oby-
wateli. Inaczej mówiąc, obywatele popierają wniosek o przeprowadzenie referendum,
a nie osobę wskazaną jako pełnomocnik.
W odniesieniu do weryfikacji adresu osoby popierającej wniosek należy
zauważyć, że wymaganie podania nazwy gminy, poczty lub kodu pocztowego w
przypadku niepodania numeru domu obok nazwy wsi, nie znajduje podstaw we wzo-
rze wykazu. W tym zakresie stanowi on co następuje: Adres zamieszkania (miejsco-
wość, nazwa ulicy, nr domu, nr mieszkania).
Pozostałe dwa zarzuty zawarte w skardze nie są uzasadnione. Podanie w wy-
kazie daty urodzenia zamiast liczby lat nie było traktowane przez Państwową Komi-
sję Wyborczą jako wada dyskwalifikująca poparcie udzielone przez tę osobę. Od-
mowa przyjęcia wykazów uzupełniających była zgodna z ustawą o referendum, nie
przewiduje ona bowiem takiej możliwości. Regulacja trybu przyjmowania wniosku
obywateli o przeprowadzenie referendum, zamieszczona w art. 6 tej ustawy, ma cha-
rakter wyczerpujący, z tym że zamiast Prezydium Sejmu stosowne działania powi-
nien podjąć Marszałek Sejmu. Jeżeli poweźmie on uzasadnione wątpliwości co do
prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów w wykazie, to zwraca się do
Państwowej Komisji Wyborczej o sprawdzenie tego, a w razie stwierdzenia zbyt ma-
łej liczby podpisów odmawia przyjęcia wniosku, co może być zaskarżone do Sądu
Najwyższego. Nie przewidziano ani zwrotu wniosku w celu jego uzupełnienia ani
8
możliwości uzupełniania z inicjatywy pełnomocnika, a art. 6 ust. 3 ustawy o referen-
dum wyraźnie stanowi, że wykaz obywateli popierających zgłoszenie musi być dołą-
czony do wniosku. Jeżeli ustawodawca dopuszczałby uzupełnianie wniosku, to za-
warłby w tej ustawie stosowny przepis, tak jak uczyniono w art. 12 ust. 4 ustawy z
dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r.
Nr 84, poz. 386). Przepis ten przewiduje możliwość usuwania w terminie 14 dni bra-
ków wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego. Skoro regulacja z art. 6
ustawy o referendum nie zawiera luki, to nie można na podstawie art. 44 tej ustawy
odpowiednio stosować Ordynacji do Sejmu.
Z tych względów na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o referendum orzeczono
jak w sentencji.
========================================