Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 3 września 1998 r.
III RN 52/98
Uchwała rady gminy (miasta) określająca zasady gospodarowania mie-
niem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i
użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu za-
rządu mieniem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i może być
zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74 ze zm.) i na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1-3
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr
74, poz. 368 ze zm.).
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego po rozpoznaniu w dniu 3 września 1998 r. na rozprawie sprawy ze
skargi Andrzeja R. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 kwietnia 1993 r. [...] w
przedmiocie ustalania kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytko-
wych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Rada Miejska w S. podjęła w dniu 27 kwietnia 1993 r. uchwałę [...] w sprawie
ustalenia kryteriów sprzedaży lokali mieszkalnych i mieszkalno-użytkowych na tere-
2
nie miasta S. w domach będących własnością Gminy Miejskiej S. Jako podstawę
prawną uchwały Rada Miejska podała art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz.
95 ze zm.) oraz art. 21 ust. 9 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
zm.).
Powyższą uchwałę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej
R. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zdaniem skarżącego
brak w uchwale określenia lokalu użytkowego powoduje, że Zarząd Miasta w S. de-
cyduje o sprzedaży tych lokali niezgodnie z prawem, bowiem oferuje lokale niesa-
modzielne, a zwłaszcza części lokali mieszkalno-usługowych. Skarżący wniósł o
orzeczenie niezgodności z prawem tej uchwały.
Postanowieniem z dnia 23 października 1997 r. [...] Naczelny Sąd Administra-
cyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku odrzucił skargę.
W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że ustawa o samorządzie
terytorialnym nie zawiera przepisów zakazujących radzie gminy podejmowania
uchwał, które regulowałyby zasady prowadzenia polityki gospodarczej realizowanej
przez organy gminy. Wręcz przeciwnie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy przewiduje
możliwość podejmowania takich uchwał, a gmina jako właściciel mienia komunalne-
go może formułować zasady polityki dysponowania takim mieniem. Jako właściciel i
dysponent mienia komunalnego gmina może stosownie do zasady swobody umów
określać zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i użytko-
wych, będących jej własnością. Uprawnienia te wynikają z pozycji właściciela mienia.
Określając takie zasady w formie uchwały kierowanej do Zarządu Gminy, Rada
Gminy czyni to nie pod postacią prawa gminnego, lecz aktu kierownictwa wew-
nętrznego skierowanego do swoich organów, ujmując w pewne ramy zasady postę-
powania w odniesieniu do przewidywanej większej liczby powtarzających transakcji.
W uchwale może też określić pewne wzorce umów i warunki ich zawarcia z osobami
trzecimi. Zdaniem NSA taki charakter uchwały nie daje podstaw do jej zaskarżenia w
trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, pomimo iż uchwała dotyczy
nieograniczonej liczby osób. Nie jest ona uchwałą gminy w sprawie z zakresu
administracji publicznej, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie mieści się
w katalogu spraw dotyczących właściwości NSA, przewidzianych w art. 16 ustawy z
dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368
3
ze zm.). Z tego względu NSA uznał skargę za niedopuszczalną i z mocy art. 27 ust. 2
ustawy o NSA postanowił ją odrzucić. NSA zwrócił uwagę na to, że skarżący na
rozprawie sprecyzował treść swej skargi w ten sposób, że określił, iż chodzi mu o
unieważnienie umowy sprzedaży części lokalu mieszkalno-użytkowego, który nabył
Zygmunt K. Sąd uznał, że tego rodzaju żądanie może być dochodzone przed sądem
powszechnym, a nie przed NSA, który nie jest właściwy do rozpoznania tego rodzaju
sprawy.
Od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka
Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 23 października 1997 r., Prezes Naczelnego Sądu
Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną, w której zarzucił temu posta-
nowieniu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz
art. 2, 7 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr
78, poz. 483). Prezes NSA wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i
przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejs-
cowemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyznaje każde-
mu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia
uchwały organów gminy (zarządu i rady), podjętej w sprawach z zakresu administra-
cji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji pojęcia „sprawy z
zakresu administracji publicznej”, pomimo iż wielokrotnie posługuje się tym pojęciem
np. w art. 39, art. 101 § 1 i art. 102 wymienionej ustawy. Poglądy prawne wyrażone
na ten temat w judykaturze są niejednolite ze względu na rozmaity charakter prawny
tych uchwał, wymagających różnej oceny prawnej w zależności od ich konkretnej
treści. W piśmiennictwie prawniczym na ogół przyjmuje się, że wykładnia systemowa
tego pojęcia pozwala uznać, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt
administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy pow-
szechnie obowiązujące, w tym także określające zasady i ogólne czynności z zakre-
su zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej
organów w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zdań publicznych odno-
szących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą
się w tym pojęciu sprawy indywidualne rozstrzygane w konkretnych sprawach w dro-
4
dze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołu-
jące dla niego skutki w sferze cywilnoprawnej (por. A. Zieliński, Zbycie nieruchomości
budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994,
z. 2, s. 12 i następne; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie
terytorialnym, Komentarz Warszawa 1997 r. s. 450). Zasługuje także na uwagę wy-
rażony przez M. Bogusza pogląd, że „podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1
u.s.t. jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu admi-
nistracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego
(zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu
prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem” (Podstawy
zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samo-
rządzie terytorialnym, PiP z 1994 r. z. 12, s. 64 i następne).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego po
wejściu w życie ustawy o samorządzie terytorialnym powstała potrzeba bliższego
określenia znaczenia pojęcia ustawowego „spraw z zakresu administracji publicznej
oraz konkretyzacji przedmiotowych spraw, które mieszczą się w tym pojęciu. W wy-
roku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 3/91 Wspólnota 1992 r. z. 11 s. 16, Sąd Naj-
wyższy stwierdził, że ustawa o samorządzie terytorialnym „powołuje gminę, jako
wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 2) do wykonywania zadań publicznych, w czym
mieści się działanie w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym w myśl art. 6 ust.
1 . W wykonywaniu zadań publicznych gmina ma prawo do stanowienia przepisów
gminnych powszechnie obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy), a
dotyczących również zasad zarządu mieniem gminy, czyli inaczej mówiąc mieniem
wspólnoty samorządowej”. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996
r., III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997 nr 8, poz. 125), Sąd Najwyższy stwierdził, że po-
jęcie „sprawa z zakresu administracji publicznej” ma charakter materialnoprawny i
obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze
uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w
sprawach z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm praw-
nych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (pub-
licznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały.
W postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998 nr 6,
poz. 171) Sąd Najwyższy stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialne-
go powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie nor-
5
matywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu re-
alizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu adminis-
tracji publicznej. Przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym
skarga na uchwałę, podjętą przez organ gminy „w sprawie z zakresu administracji
publicznej” stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demo-
kratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. Dlatego nasuwające się w
praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny
być interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Na pods-
tawie tych wywodów Sąd Najwyższy sformułował tezę, że „na uchwałę rady gminy w
sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami służy skarga do Naczelnego
Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie teryto-
rialnym”.
Szerokie rozumienie pojęcia „spraw z zakresu administracji publicznej” przyjął
także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r, W 10/94 (OTK
1994 cz. II, poz. 44 i 46). Ten kierunek wykładni pojęcia spraw z zakresu administra-
cji publicznej aprobuje skład orzekający Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie. W
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje także kierunek szero-
kiego rozumienia spraw z zakresu administracji publicznej. W nie opublikowanym
wyroku z dnia 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 302/93 NSA stwierdził, że w trybie art. 101
ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę „na uchwałę podjętą
przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wie-
czyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana
czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu
administracji publicznej”. W wyroku z dnia 7 listopada 1991 r., SA/Wr 824/91 (po-
wołanym przez W. Abramowicza w publikacji „Samorząd terytorialny w orzecznictwie
NSA”, Librata 1994, s. 75) NSA stwierdził, że „uchwała rady gminy ustalająca tryb
przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych jest uchwałą w sprawie z
zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym”.
Skarga wniesiona przez Andrzeja R. w niniejszej sprawie dotyczy w istocie
tego samego rodzaju uchwały organu gminy miejskiej, określającej kryteria sprzeda-
ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych, która powinna być zaliczona do
uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawowym celem tej
uchwały było określenie zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie sprzeda-
6
ży lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych. Tego rodzaju uchwała rady gminy
miejskiej określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży
lokali mieszkalnych i mieszkalno-usługowych - zdaniem Sądu Najwyższego - wywie-
ra skutki w zakresie prawa cywilnego i administracyjnego. W części w jakiej uchwała
odnosi się do czynności organów wewnętrznych gminy stanowi akt kierownictwa
wewnętrznego, a w zakresie w jakim wywołuje skutki zewnętrzne dotyczące najem-
ców lokali i osób trzecich, zainteresowanych nabyciem takich lokali jest sprawą z
zakresu administracji publicznej. Uchwała taka może być zaskarżona do sądu admi-
nistracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę na uchwałę Rady Miejskiej
w S. pominął treść art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis ten zawiera definicję
pojęcia „sprawy z zakresu administracji publicznej” stanowiąc, że „ilekroć w niniejszej
ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach
oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie
akty, czynności, działania, i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2,
które nie mają charakteru cywilnoprawnego”.
Mając to na uwadze należy w konkluzji stwierdzić, że uchwała rady gminy
(miasta), określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży
lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów
gminy co do sposobu zarządu mieniem, zawiera przepisy powszechnie obowiązujące
mieszkańców gminy i jej organów, zmierzające do wykonywania zadań publicznych
gminy w odniesieniu do członków społeczności lokalnej. Uchwała taka dotyczy spraw
z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego
w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i na podstawie art. 16 ust.
1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1 - 3 ustawy o NSA.
Zaskarżona do NSA uchwała Rady Miasta S. mieści się w ramach powyższej
definicji ustawowej. Odmienne w tej kwestii stanowisko wyrażone w zaskarżonym
postanowieniu NSA narusza w sposób rażący art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym, jak również art. 20 ust. 3 ustawy o NSA i przepisy konstytucyjne wska-
zane w zarzutach rewizji nadzwyczajnej. Na skutek tego strona skarżąca została
pozbawiona możliwości realizacji przysługującego jej prawa do rozpoznania sprawy
przez niezawisły sąd.
7
Mając to wszystko na uwadze Sąd Najwyższy na zasadzie art. 10 ustawy z
dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzń Pre-
zydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-
wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku
z art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.
U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 393
13
KPC postanowił, jak w sentencji.
========================================