Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 17 listopada 2000 r.
III RN 52/00
Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do
właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleco-
nych, od dnia 1 stycznia 1999 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze,
chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu administracji rządowej
do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją adminis-
tracyjną.
Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2000 r. sprawy ze skargi
Witolda P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18
marca 1999 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego na skutek
rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku Na-
czelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9
września 1999 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-
nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpozna-
nia.
U z a s a d n i e n i e
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia 24 lutego 1999 r.,
załatwiającą podanie Witolda P. z dnia 4 stycznia 1999 r., odmówił przyznania mu
zasiłku okresowego z uwagi na brak środków finansowych. Decyzja ta została nas-
tępnie uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z
dnia 18 marca 1999 r., które sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do po-
nownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium
2
Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał sytuację
rodzinną i materialną rodziny strony i ustalił, iż uzasadnia ona objęcie jej pomocą
społeczną na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecz-
nej (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 ze zm.). Równocześnie Samorzą-
dowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że: „skoro udzielenie pomocy
oraz jej zakres jest uzależnione nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb osób upraw-
nionych do uzyskania pomocy, ale również od możliwości pomocy społecznej, stąd
niedostatecznym uzasadnieniem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest argument braku
środków finansowych podnoszony przez organ I instancji, nie poparty wykazaniem
ilości posiadanych środków na pomoc społeczną, liczby osób i rodzin ubiegających
się o przyznanie pomocy, oraz liczby tych spośród nich, których potrzeby są pilniej-
sze niż w rozpoznawanej sprawie”. W skardze od tej decyzji Samorządowego Kole-
gium Odwoławczego, Witold P. ponownie powołał się na swą trudną sytuację mate-
rialną, która uzasadnia przyznanie mu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem
z dnia 9 września 1999 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasad-
nieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że „samorządowe kole-
gium odwoławcze nie może rozstrzygać odwołań od decyzji o zasiłkach okresowych
z pomocy społecznej”, ponieważ w opinii tego Sądu: po pierwsze – przyznawanie i
wypłacanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie (art. 11 ustawy o
pomocy społecznej); po drugie – w myśl art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 – powoływanej nadal
jako: ustawa o administracji rządowej) wszystkie sprawy z zakresu administracji rzą-
dowej w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji,
należą do kompetencji wojewody; oraz po trzecie – art. 7 ustawy o administracji rzą-
dowej stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepi-
sów o postępowaniu administracyjnym. Dlatego, w opinii Sądu, zarówno w doktrynie,
jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd
prawny, że „w obowiązującym stanie prawnym organy jednostek samorządu teryto-
rialnego w wykonywaniu zadań zleconych w ramach pomocy społecznej w znaczeniu
funkcjonalnym są organami administracji rządowej i w indywidualnych sprawach
załatwianych w formie decyzji administracyjnej organem odwoławczym jest wojewo-
da”.
3
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 9 marca 2000 r. wniósł
rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 9 września 1999 r. [...], w której zarzu-
cił temu wyrokowi rażące naruszenie: po pierwsze – art. 17 pkt 1 KPA w brzmieniu
ustalonym art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w
związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) w
związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz w związku z art. 1 ust. 1
ustawy z dnia 12 października 1984 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych
(Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia
18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych
(Dz.U. Nr 162, poz. 1124), w kontekście art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 tej ostatniej
ustawy, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. dotyczyła
sprawy wszczętej po dniu 31 grudnia 1998 r. przed Dyrektorem Ośrodka Pomocy
Społecznej w G.; po drugie – art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzą-
dzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu
ustalonym art. 10 pkt 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw
w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) oraz
w związku z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 9 ust. 1 i art.
46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej; po trzecie – art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
w związku z art. 156 § 1 pkt 1 KPA, a także art. 51 ustawy o NSA, wobec braku
podstaw do zastosowania tych przepisów prawa. W uzasadnieniu rewizji nadzwy-
czajnej podniesiono w szczególności, że przytoczone w rewizji nadzwyczajnej pods-
tawy prawne wskazują, iż począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich spra-
wach, w których w pierwszej instancji orzekają organy jednostki samorządu teryto-
rialnego, obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów
odwoławczych jako organów drugiej instancji, przy czym dotyczy ono „jedynie tych
spraw, które zostały wszczęte przed organami I instancji po dniu 31 grudnia 1998 r.”.
Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych
kolegiach odwoławczych stanowi bowiem, że sprawy z zakresu administracji rządo-
wej wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej
ustawy, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę. Równo-
cześnie w rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że w ustawie o pomocy społecznej
(także po jej nowelizacji) nie ma przepisu szczególnego (w rozumieniu art. 17 pkt 1
4
KPA), który stanowiłby, że decyzje wydawane w pierwszej instancji przez kierowni-
ków gminnych ośrodków pomocy społecznej w zakresie zadań zleconych miałyby
podlegać kontroli instancyjnej wojewodów. W konsekwencji, w rewizji nadzwyczajnej
wniesiono na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA o uchylenie zaskarżonego wy-
roku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Za-
miejscowemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.
Art. 17 pkt 1 KPA, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie
art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z
wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), stanowi, że w
rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w
stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są „samorządowe kolegia
odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Równocześnie z dniem
1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy
o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1124 – por. art. 7 tej
ustawy, powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o s. k. o.), na podstawie
której samorządowe kolegia odwoławcze stały się „organami wyższego stopnia, w
rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083
oraz z 1998 r. Nr 106, poz. 668), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji
publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli
przepisy szczególne nie stanowią inaczej” (art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s.
k. o. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządo-
wych kolegiach odwoławczych – Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm. – powoływanej nadal
jako: ustawa o s. k. o.). Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.,
pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w
życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właś-
ciwości s. k. o., rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedy-
nie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1
ustawy o s. k. o. (tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zali-
czone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego), które zostały „wszczęte i
5
nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy”. Oznacza
to (a contrario), że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. ustawo-
dawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych
sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek
samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań
zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu
Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorzą-
dowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej
sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte i do dnia 31 grudnia 1998
r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną – tylko w takim wy-
padku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej
instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo
wojewoda.
Zarzut stawiany przedstawionej interpretacji omawianych wyżej nowych regu-
lacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., jakoby była ona
sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy z
dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 98, poz.
577 ze zm. – powoływanej nadal jako: ustawa o a. rz. w.), który stanowił, iż wojewo-
da jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu admi-
nistracyjnym”, jest niezasadny. To prawda, że art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. został
formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca
2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o
administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 – powoływanej nadal
jako: ustawa o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.), który nadał nowe brzmienie art. 7
pkt 4 ustawy o a. rz. w. i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15
kwietnia 2000 r. (art. 4 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w.) art. 7 pkt 4 ustawy
o a. rz. w. stanowi, że wojewoda jest „organem wyższego stopnia w rozumieniu
przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią”.
Należy jednak zważyć, że:
Po pierwsze – w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązują-
cym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne
dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek
samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe
indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań
6
zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. (w wersji zmienio-
nej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o.) i stanowiący, że samorządowe
kolegia odwoławcze „są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordyna-
cja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej
należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy
szczególne nie stanowią inaczej” oraz art. 17 pkt 1 KPA (w wersji zmienionej art. 2
pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw), stanowiący, że „organami wyższego stop-
nia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu te-
rytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne sta-
nowią inaczej”, a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., który wówczas nadal
stanowił, że „wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów
o postępowaniu administracyjnym” – zgodnie z zasadą lex posterior generalis dero-
gat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspo-
zycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w., która zgodna była
z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 KPA, stanowiącą
wówczas, że: „Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku
do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administra-
cji rządowej – wojewodowie, a w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia od-
woławcze”, przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r. Stanowisko
przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy
ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywi-
dualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy
jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało
prawne domniemanie (praesumptio iuris) kompetencji na rzecz samorządowych ko-
legiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do okreś-
lonej kategorii spraw stanowi inaczej (art. 17 pkt 4 KPA oraz art. 1 ust. 1 ustawy o s.
k. o. – w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.). Przepis
art. 7 pkt 4 ustawy o a. rz. w. (w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r.) nie
mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przy-
czyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformuło-
wany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawią-
zywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 KPA obowiązującej do dnia 31 grudnia
1998 r. – „Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o
7
postępowaniu administracyjnym” – i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1
stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 KPA, była z nią po prostu sprzeczna.
Po drugie – przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycz-
nia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych
sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek
samorządu terytorialnego (w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych),
o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej (art. 1 ust. 1 ustawy o s. k. o. w wersji
zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA w
wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw) znajduje także pot-
wierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s. k. o., stanowiące-
go, że: „Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone de-
cyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 1 stycznia
1999 r. – dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę”. W
przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do po-
rządku prawnego typu rodzaju normy intertemporalnej.
Po trzecie – także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na
gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały
omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie KPA i ustawy o a. rz. w. przesą-
dził wyraźnie o tym, że:
„ 1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości
organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi,
że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności de-
cyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia
wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem
przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego.
2. Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwo-
ści organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999
r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem
wejścia w życie ustawy (tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. – dop.), podlegają
rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba
że ustawy szczególne stanowią inaczej”.
Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycz-
nia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego
8
naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne, ponieważ: po pierw-
sze – postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na podstawie wnio-
sku strony z dnia 4 stycznia 1999 r., a więc już po wejściu w życie omawianych
zmian legislacyjnych; po drugie – przedmiotem tego postępowania był wniosek o
przyznanie tzw. zasiłku okresowego, czyli indywidualna sprawa z zakresu tzw. zadań
zleconych gminie (art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej); po trzecie – ustawa o
pomocy społecznej, w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. (i nadal, aż do
chwili obecnej), nie zawierała przepisu, który stanowiłby o tym, że w sprawach tych
organem wyższego stopnia jest wojewoda lub inny organ administracji publicznej; po
czwarte – odwołanie strony od decyzji kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G.
z dnia 24 lutego 1999 r., jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej do załatwia-
nia tego rodzaju spraw (art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), zostało w dniu
18 marca 1999 r. rozpatrzone przez właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w O., czyli zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o
s. k. o. oraz art. 17 pkt 1 KPA, w ich wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313
§ 1 KPC
w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i
Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
========================================