Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 19 kwietnia 2001 r., III CZP 10/01
Przewodniczący Sędzia SN Krzysztof Kołakowski
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca), Sędzia SA Teresa Bielska-
Sobkowicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa P. Wojewódzkiego Inspektora
Ochrony Środowiska w r. przeciwko E.K.P.C. S.A. w K. o zapłatę 1861, 24 zł, po
rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 19 kwietnia 2001 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie postanowieniem z
dnia 1 lutego 2001 r.
1. „czy sąd w przypadku wytoczenia powództwa przez wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska władny jest oznaczyć jako stronę powodową Skarb
Państwa?” :
a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie
2. „czy do podejmowania czynności procesowych za Skarb Państwa w
przypadku roszczeń wynikających z odpłatnego udostępniania wyników badań
dokonywanych przez inspektorat ochrony środowiska uprawniony jest wojewódzki
inspektor ochrony środowiska czy wojewoda?”
podjął uchwałę:
Sąd nie jest władny oznaczyć Skarbu Państwa jako strony powodowej
wówczas, gdy żądanie oparte zostało na twierdzeniu, że jednostka wskazana
jako strona powodowa jest podmiotem odrębnym od Skarbu Państwa.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7 listopada 2000 r.
odrzucił pozew Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R., zawierający
żądanie zasądzenia od strony pozwanej należności z tytułu wykonanej umowy
zlecenia. Rozstrzygnięcie powyższe uzasadnił stwierdzeniem, że wojewódzki
inspektor ochrony środowiska nie wykazał w zakreślonym przez sąd terminie, że
ma zdolność sądową.
Sąd Okręgowy w Rzeszowie, rozpoznając zażalenie, w którym powód
podniósł, że "jako organ rządowej administracji zespolonej jest uprawniony do
samodzielnego podejmowania czynności cywilnoprawnych, a tym samym posiada
zdolność sądową do dochodzenia wykonania zawartych umów", przedstawił
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przytoczone na
wstępie uchwały.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Według art. 34 k.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych
podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego
do innych państwowych osób prawnych. Każda zatem czynność cywilnoprawna
takiej państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu
Państwa, bowiem jednostki te działają na rachunek Skarbu Państwa. Dodać należy,
że Skarb Państwa, będąc substratem Państwa, jest jednolitą i scaloną instytucją,
stanowiącą jeden podmiot, nie mający odrębnych organów.
Materialnoprawna konstrukcja jednolitości Skarbu Państwa, jako osoby
prawnej, wywiera w sferze przepisów proceduralnych ten skutek, że określenie w
pozwie jednostki organizacyjnej Państwa (statio fisci) nie wpływa na oznaczenie
osoby pozwanego, którym zawsze pozostaje Skarb Państwa. Stanowisku temu Sąd
Najwyższy wielokrotnie dawał wyraz w publikowanych orzeczeniach (przykładowo:
wyrok z dnia 13 kwietnia 1983 r., IV CR 66/83, OSNCP 1984, nr 1, poz. 5 lub wyrok
z dnia 11 maja 1999 r., I CKN 1148/97, OSNC 1999, nr 12, poz. 205).
W wyroku z dnia 11 stycznia 1974 r., II CR 685/73 (OSNCP 1975, nr 1, poz.
10) Sąd Najwyższy stwierdził, że w sytuacji gdy strona, pozywając prawidłowo
Skarb Państwa, wadliwie określa państwową jednostkę organizacyjną, z której
działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, a w sprawie powinna występować
inna państwowa jednostka organizacyjna, uzupełnienie braku w zakresie
prawidłowego określenia strony pozwanej powinno nastąpić w płaszczyźnie
właściwej reprezentacji (art. 67 § 2 k.p.c.), przy czym sąd powinien z urzędu
czuwać nad tym, aby Skarb Państwa był w postępowaniu sądowym
reprezentowany w sposób prawidłowy.
Podzielając to stanowisko przyjąć należy, że wskazanym obowiązkiem sąd
obciążony jest także wtedy, gdy Skarb Państwa występuje w roli powoda. Wymóg
określenia w procesie właściwej państwowej jednostki organizacyjnej Skarbu
Państwa wynika bowiem nie tylko z konieczności oznaczenia właściwości
miejscowej sądu (art. 29 k.p.c.) i skonkretyzowania tej jednostki w orzeczeniu dla
celów egzekucji sądowej (art. 1060 k.p.c.), ale przede wszystkim służy zapewnieniu
należytej reprezentacji Skarbu Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.), niezależnie od tego po
jakiej stronie procesowej występuje. Działaniem takim sąd nie doprowadza do
podmiotowej zmiany powództwa, lecz tylko do prawidłowego określenia (uściślenia)
strony procesowej.
Sąd nie jest natomiast władny oznaczyć Skarbu Państwa jako strony
powodowej, gdy żądanie – jak w rozpoznawanej sprawie – oparte jest na
twierdzeniu, że jednostka, wskazana jako strona powodowa, jest podmiotem
odrębnym od Skarbu Państwa. Za taką tezą przemawiają nie tylko, przyjęte w
kodeksie postępowania cywilnego, uregulowania dotyczące zdolności sądowej, ale
także zasada zakazująca sądowi narzucania komukolwiek roli powoda. Nie można
przy tym zapominać, że utrzymująca się od lat, a nawet pogłębiająca się
sprzeczność między systemem nabywania osobowości prawnej a potrzebami
wywołanymi rozwojem stosunków społecznych i gospodarczych powoduje, że w
obrocie cywilnoprawnym występują podmioty, których zdolność sądowa jest
następstwem bliżej nieokreślonej zdolności prawnej, dla której brak tak wyraźnych
przepisów, jak dla osób fizycznych czy prawnych. Dodać należy, że w świetle
współczesnych uregulowań reprezentacja Skarbu Państwa nie jest ujęta w sposób
jednolity. Niektóre rozwiązania są na tyle specyficzne, że sama gramatyczna
wykładnia przepisów ustaw reformujących administrację publiczną, notabene
nieprecyzyjnych, okazuje się niewystarczająca dla oceny, czy określony podmiot
ma przymiot upoważniający go w konkretnej sprawie do występowania w roli strony
procesowej. Przykładem tego mogą być uregulowania dotyczące relacji między
przepisami ustaw ustrojowych a przepisami ustaw kompetencyjnych określających
status starosty, także unormowania dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa przy
nabywaniu nieruchomości – krytycznie ocenione w literaturze – czy wreszcie
przyjęte w ustawie z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw
związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136 ze
zm.) unormowania, wedle których wymienione w ustawie organy administracji
rządowej mogą powierzać w niektórych kategoriach spraw, w drodze porozumienia,
jednostkom samorządu terytorialnego oraz innym samorządowym osobom
prawnym reprezentowanie Skarbu Państwa.
Pamiętać ponadto trzeba, że niekiedy podmiot wnoszący powództwo jest od
strony strukturalnej jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, zaś od strony
funkcjonalnej – przedsiębiorcą wykonującym także zadania z zakresu administracji
publicznej. Na gruncie uregulowania przyjętego w art. 67 § 2 i art. 4797
k.p.c.
podmiot taki będzie mógł być stroną procesową w sprawach gospodarczych,
natomiast w sprawach cywilnych nie mających takiego charakteru będzie
występował tylko jako statio fisci Skarbu Państwa (por. uzasadnienie uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP
40/91, OSNC 1992, nr 2, poz. 17). Jeśli ponadto uwzględni się, że niekiedy
ustawodawca uznaje zdolność sądową pewnych jednostek organizacyjnych, którym
poza tym nie przysługuje zdolność prawna (na przykład upoważnienie właściwego
organu państwowego do żądania wykonania polecenia mającego na względzie
interes społeczny – art. 894 § 2 i art. 985 zdanie 2 k.c.), to problem, kto – poza
osobami fizycznymi i prawnymi – może być podmiotem stosunków cywilnoprawnych
(zdolność prawna), czy też występować jako strona w postępowaniu cywilnym
(zdolność sądowa), należy do szczególnie trudnych i może być rozwiązywany w
rozmaity sposób.
Wszystko to sprawia, że podmiot, który sobie przypisuje status strony
powodowej, musi wykazać, iż ma zdolność sądową, pozwalającą na
przeprowadzenie z jego udziałem jako strony procesowej ważnego procesu. Gdy
nie jest w stanie wykazać tego przymiotu, powinien jako stronę powodową określić
Skarb Państwa, a siebie oznaczyć tylko jako stationem fisci Skarbu Państwa. Jeśli
tego nie uczyni, sąd powinien odrzucić pozew na podstawie art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c.
Rozwiązanie rozważane w przedstawionym zagadnieniu prawnym,
dopuszczające – ze względu na zasadę iura novit curia – wskazanie przez sąd
Skarbu Państwa jako strony powodowej, zaprezentowane zostało, wprawdzie z
innych przyczyn, w judykaturze Sądu Najwyższego, lecz spotkało się z słuszną
krytyką (uchwała z dnia 1 grudnia 1987 r., III CZP 71/87, OSNCP 1989, nr 5, poz.
70). Tego rodzaju akcji procesowej, podjętej przez sąd nie można byłoby
potraktować jako uzupełnienie – w rozumieniu art. 70 § 1 k.p.c. – braku zdolności
sądowej. Skoro bowiem brak zdolności sądowej odnosi się do podmiotu będącego
stroną procesową, to konieczną przesłanką uzupełnienia tego braku jest
zachowanie tożsamości stron, a więc zachowanie takiego stanu rzeczy, w którym
zarówno przed uzupełnieniem jak i po uzupełnieniu braku zdolności sądowej stroną
pozostaje ta sama jednostka. W rozważanym przypadku warunek ten nie zostałby
spełniony, niezależnie od tego, czy przypisujący sobie status strony powodowej
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pozostałby w procesie jako statio fisci
Skarbu Państwa, czy też zostałby wyeliminowany z procesu wskutek uznania, że
podmiotem uprawnionym do podejmowania czynności procesowych za powodowy
Skarb Państwa jest wojewoda.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.