Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 26 kwietnia 2002 r., IV CKN 1667/00
Samodzielny zakład opieki zdrowotnej ma zdolność układową.
Sędzia SN Filomena Barczewska (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu
Opieki Zdrowotnej w E. o otwarcie postępowania układowego, po rozpoznaniu w
Izbie Cywilnej na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2002 r. kasacji
wnioskodawcy od postanowienia Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 26 maja
2000 r.
uchylił zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 marca 2000 r. Sąd Rejonowy w Suwałkach umorzył
postępowanie układowe wszczęte z wniosku Samodzielnego Publicznego Zespołu
Opieki Zdrowotnej w E. Uznał, że wnioskodawca nie ma zdolności układowej,
zdolność taką mogą bowiem mieć jedynie podmioty, w stosunku do których może
być prowadzone postępowanie upadłościowe. Nie można ogłosić upadłości
samodzielnego zespołu opieki zdrowotnej, gdyż zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) w
razie braku możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego we własnym
zakresie przez zakład, odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka
samorządu terytorialnego. Wyłącza to, zdaniem Sądu, istnienie zdolności układowej
wnioskodawcy.
Stanowisko to podzielił Sąd Okręgowy w Białymstoku, który postanowieniem z
dnia 26 maja 2000 r. oddalił zażalenie wnioskodawcy na postanowienie Sądu
pierwszej instancji. Sąd Okręgowy zwrócił uwagę na fakt, że samodzielny publiczny
zakład opieki zdrowotnej nie jest przedsiębiorcą, pojęcie to bowiem jest
zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej
(Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), a ustawy tej nie stosuje się do zakładów opieki
zdrowotnej, co wynika wyraźnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej. Także zatem i z tego względu wnioskodawca nie ma zdolności
układowej. Sąd Okręgowy rozpoznał sprawę w trybie postępowania
nieprocesowego i uznał, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 355
k.p.c. w związku z art. 13 § 2 k.p.c.
Postanowienie Sądu Okręgowego zaskarżył wnioskodawca kasacją opartą na
obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 3931
pkt 1 i 2 k.p.c. W ramach
pierwszej z nich zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe
zastosowanie i błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 24 października 1934 r. –
Prawo o postępowaniu układowym (Dz.U. Nr 93, poz. 836 ze zm. – dalej
"Pr.p.ukł."), art. 3 § 1 ustawy z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe
(jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 6, 8a ust. 1 i
2, art. 14 ust. 3, art. 18b, 34, 35, 35a, 35b, 36, art. 43 ust. 1, art. 46 pkt 2d, art. 53,
53a, art. 54 ust. 1 pkt 1b i f, art. 54 ust. 1 pkt 3, art. 59 i 60 ustawy z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, art. 7 pkt 16 w związku z art. 53, 54 ust.1 i
art. 57 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym obowiązku zdrowotnym
(Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o
działalności gospodarczej przez przyjęcie, że samodzielny publiczny zakład opieki
zdrowotnej nie ma zdolności układowej oraz że nie jest przedsiębiorcą.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 355 w związku
z art. 199 k.p.c. i art. 7 Pr.p.ukł. przez przyjęcie, że droga sądowa jest
niedopuszczalna. W konkluzji wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia
i poprzedzającego go postanowienia Sądu pierwszej instancji oraz przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 355 k.p.c. Wprawdzie kasacja
nie zarzuca naruszenia art. 13 § 2 k.p.c., jednak wobec tego, że również ten przepis
był podstawą umorzenia postępowania, nie można pominąć faktu jego błędnego
zastosowania przez sąd drugiej instancji, wbrew bowiem stanowisku tego Sądu,
postępowanie układowe nie toczy się w trybie postępowania nieprocesowego.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w dniu 26 maja 2000 r., a więc po
wejściu w życie ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania
cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe
i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego,
ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 43, poz. 198). Artykuł 3 tej ustawy stanowił, że w art. 7 Pr.p.ukł. po
wyrazie „kodeksu postępowania cywilnego” skreśla się słowa „o postępowaniu
nieprocesowym”. Oznacza to, że postępowanie układowe nie podlega rozpoznaniu
w trybie postępowania nieprocesowego i stosuje się do niego przepisy kodeksu
postępowania cywilnego o procesie, oczywiście, jeżeli – co wynika z art. 7 Pr.p.ukł.
– prawo to inaczej nie stanowi.
Trafnie zarzucił skarżący naruszenie art. 355 k.p.c. przez jego błędne
zastosowanie. Jak wspomniano wyżej, do postępowania układowego stosuje się
przepisy kodeksu postępowania cywilnego tylko wówczas, gdy prawo to inaczej nie
stanowi. Tymczasem Prawo o postępowaniu układowym reguluje w szeregu
przepisach kwestię umorzenia postępowania. Przypadki umorzenia postępowania
objęte są regulacją art. 10 § 2 (w razie niezłożenia przyrzeczenia przez dłużnika),
art. 14 (w razie niezgłoszenia przez spadkobiercę w terminie wniosku o podjęcie
zawieszonego postępowania), art. 23 § 2 (w razie cofnięcia podania o otwarcie
układu), art. 34 § 1 i 2 (w razie działania przez dłużnika wbrew zarządzeniom
sędziego – komisarza lub nadzorcy albo na szkodę wierzycieli oraz w razie
utrudniania działania nadzorcy), art. 52 § 2 (w razie braku quorum na drugim
zgromadzeniu wierzycieli), art. 53 (w razie nieprzybycia dłużnika na zgromadzenie)
oraz art. 60 (w razie niedojścia układu do skutku). Kwestię umorzenia postępowania
regulują też przepisy art. 12 (dotyczącego sposobu ogłoszenia o umorzeniu
postępowania) oraz art. 15, art. 29 i art. 71 (dotyczące skutków umorzenia). Jak
więc widać, przepisy Prawa o postępowaniu układowym regulują umorzenie
postępowania w sposób samodzielny i wyczerpujący, nie ma zatem odesłania przez
art. 7 do kodeksu postępowania cywilnego. Kwestia ta podobnie uregulowana jest w
Prawie upadłościowym, w którym art. 218 wyłącza stosowanie przepisów kodeksu
postępowania cywilnego w tym zakresie (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9
listopada 1994 r., III CZP 139/94, OSNC 1995, nr 3, poz. 44).
Błędnie uznał również Sąd Okręgowy, że art. 355 k.p.c. daje podstawę do
umorzenia postępowania wobec braku zdolności układowej wnioskodawcy.
Zdolność układowa jest bezwzględną przesłanką procesową w postępowaniu
układowym. Można ją porównać do zdolności sądowej, to jest do zdolności osoby
fizycznej i prawnej do występowania w procesie jako strona. Brak zdolności
układowej, podobnie jak brak zdolności sądowej, prowadzić powinien do odrzucenia
podania o otwarcie układu, a nie do umorzenia postępowania. Sąd Najwyższy w
obecnym składzie podziela podobny pogląd zaprezentowany na gruncie Prawa
upadłościowego w postanowieniu z dnia 18 marca 1993 r., I CRN 121/92 (nie
publ.), zarówno zdolność układowa, jak i zdolność upadłościowa są bowiem
odpowiednikami zdolności sądowej i decydują o prawnej dopuszczalności złożenia
podania o otwarcie układu czy też wniosku o ogłoszenie upadłości. Ich brak
skutkuje odrzuceniem podania lub wniosku (por. też postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 25 lutego 1997 r., II CKN 71/96, OSNC 1997, nr 9, poz. 121).
Rozważając zasadność zarzutów odnoszących się do wadliwego, zdaniem
skarżącego, uznania przez Sądy obu instancji, że samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej nie ma zdolności układowej, należy zwrócić uwagę na
następujące kwestie.
Zgodnie z art. 1 Pr.p.ukł. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie art.
13 ustawy z dnia 13 sierpnia 1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym
Rejestrze Sądowym (Dz.U. Nr 121, poz. 770 ze zm.), to jest od dnia 22 sierpnia
1997 r., przedsiębiorca, który wskutek wyjątkowych i niezależnych od niego
okoliczności zaprzestał płacenia długów lub przewiduje w najbliższej przyszłości
zaprzestanie ich płacenia, może żądać otwarcia postępowania celem zawarcia
układu z wierzycielami. Należy zatem wyjaśnić, czy samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej może być przedsiębiorcą. Sądy obu instancji wykluczyły
przyznanie temu podmiotowi przymiotu przedsiębiorcy, powołując się na przepisy
ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej i ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Prawo o postępowaniu układowym, w przeciwieństwie do Prawa
upadłościowego (art. 1), nie daje nawet pośredniej definicji takiego podmiotu. W tej
sytuacji tylko ze względów porównawczych należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2
Prawa upadłościowego przedsiębiorcami są w szczególności podmioty określone w
przepisach o działalności gospodarczej, w przepisach o spółkach z udziałem
podmiotów zagranicznych oraz o zasadach prowadzenia na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej w zakresie drobnej
wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne. Zwrot "w szczególności"
dowodzi, że wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, również więc na gruncie
Prawa o postępowaniu układowym, zważywszy na ogólnikowe brzmienie art. 1,
pojęcie przedsiębiorcy należy rozumieć szeroko. Można zatem uznać, że chodzi tu
o taki podmiot, który został dopuszczony do prowadzenia działalności gospodarczej
przez jakiekolwiek – poza wymienionymi w art. 1 § 1 Prawa upadłościowego –
przepisy odrębne.
Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ustawa
o działalności gospodarczej stanowiła w art. 2, że działalnością gospodarczą w jej
rozumieniu jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa,
prowadzona w celach zarobkowych i na własny rachunek podmiotu prowadzącego
taką działalność, zaś podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, zwanym
dalej "przedsiębiorcą", może być osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka
organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami
prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności
gospodarczej. Ustawa nie miała zastosowania do zakładu opieki zdrowotnej,
bowiem wyłączał to art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wyłączenie to nie
oznacza jednak, że podmiot, którego działalność regulują przepisy innej ustawy, nie
może być uznany za przedsiębiorcę. Wyłączenie stosowania ustawy o działalności
gospodarczej oznacza tylko tyle, że podmiot ten nie jest przedsiębiorcą w jej
rozumieniu i działalności tego podmiotu nie regulują jej przepisy.
Trzeba zwrócić uwagę na definicję przedsiębiorcy zawartą w art. 4792
k.p.c.,
zgodnie z którym przedsiębiorcami są w szczególności podmioty określone w
przepisach o działalności gospodarczej. Również w tym przepisie użyto zwrotu
„w szczególności”, co oznacza, że także inne niż dotyczące działalności
gospodarczej przepisy mogą regulować prowadzoną przez przedsiębiorcę
działalność gospodarczą. Podmiot ten może być zatem przedsiębiorcą, jeżeli jego
działalność charakteryzuje się profesjonalnym charakterem, podporządkowaniem
regułom opłacalności i racjonalnego gospodarowania, działaniem na własny
rachunek, powtarzalnością działań i uczestnictwem w obrocie gospodarczym.
Przykładem przedsiębiorcy, do działalności którego nie miała zastosowania ustawa
o działalności gospodarczej, jest adwokat prowadzący indywidualną kancelarię (por.
wyroki Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 1999 r., II CKN 451/98, OSNC 2000, nr 2,
poz. 36 oraz z dnia 29 maja 2001 r., I CKN 1217/98, OSNC 2002, nr 1, poz. 13).
Trafnie zarzucił skarżący, że liczne przepisy ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej świadczą o możliwości zaliczenia takiego zakładu do kategorii
przedsiębiorców. Podstawowym celem prowadzenia działalności przez zakład jest
co prawda udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia (art. 1 ust. 1
ustawy) i zakład taki podlega kontroli Ministra Zdrowia oraz wojewody (art. 66
ustawy), jednak działalność jego ma charakter usługowy i prowadzona jest na
zasadach rachunku ekonomicznego (art. 34, 35b ust. 1 i 2, art. 50, 53, 54, 55
ustawy), a wiele świadczeń udzielanych jest odpłatnie (art. 6 i 33 ustawy).
Niezależnie od tego, zakład jako świadczeniodawca w rozumieniu ustawy o z dnia
6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, zawiera umowy o
świadczenia zdrowotne z kasą chorych, których przedmiotem jest finansowanie tych
świadczeń. Prowadząc szeroko rozumiane usługi, może zawierać on umowy,
których przedmiotem jest udzielanie zamówień na świadczenia zdrowotne (art. 35
ustawy). Uczestniczy też w obrocie gospodarczym, zawierając samodzielnie umowy
cywilnoprawne z innymi przedsiębiorcami (na przykład umowy sprzedaży sprzętu
medycznego).
W orzecznictwie przyjmowano, że prowadzenie działalności leczniczej
w ramach niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej jest działalnością gospodarczą
(por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95, OSNC
1996, nr 1, poz. 6, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca
1997 r., SA/Ł 3246/95, "Prawo Gospodarcze" 1997, nr 10, s. 29 oraz uchwała
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., OPK 13/01,
ONSA 2002, nr 1, poz. 12). Ze przytoczonych względów należy uznać, że również
publiczny zakład opieki zdrowotnej, którego działalność reguluje ta sama ustawa o
zakładach opieki zdrowotnej, prowadzi działalność gospodarczą, polegającą na
świadczeniu szeroko rozumianych usług zdrowotnych.
Sądy obu instancji wykluczyły możliwość przyznania skarżącemu zdolności
układowej także z tego względu, ze nie ma on zdolności upadłościowej. Wobec
tego zaś, że celem postępowania układowego jest zapobieżenie ogłoszeniu
upadłości przedsiębiorcy, zakresy zdolności układowej i upadłościowej pokrywają
się.
Z poglądem tym nie można się zgodzić, w obecnym stanie prawnym zakresy
pojęciowe zdolności układowej i upadłościowej są bowiem zbliżone, ale nie
tożsame.
Prawo o postępowaniu układowym, poza art. 2, nie ogranicza kręgu
podmiotów, w stosunku do których takie postępowanie może być prowadzone.
Zakazy określone w tym przepisie dotyczą szczególnej sytuacji dłużnika i nie mają
znaczenia dla rozstrzygnięcia kasacji. Prawo upadłościowe w art. 3 natomiast
wyłącza lub ogranicza możliwość ogłoszenia upadłości wobec niektórych
przedsiębiorców (przepis zawiera zamkniętą listę takich podmiotów). Brak
podmiotowego wyłączenia w przepisach Prawa o postępowaniu układowym
świadczy o tym, że zakresy pojęciowe zdolności układowej i upadłościowej nie są
identyczne. W orzecznictwie Sądu Najwyższego uznawano zdolność układową
podmiotu gospodarczego, pomimo braku zdolności upadłościowej, powołując się na
wykładnię celowościową i zwracając uwagę, że postępowanie układowe, jeżeli
kończy się układem, niesie za sobą korzyści także wierzycielom, gdyż zwiększa ich
szansę na odzyskanie w całości lub częściowo swoich należności, przy czym
unikają oni kłopotliwych niekiedy i kosztownych procesów sądowych oraz
postępowań egzekucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego
1995 r., III CZP 3/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 78).
Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 60 ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej ogłoszenie upadłości samodzielnego publicznego zakładu opieki
zdrowotnej nie jest dopuszczalne, gdyż przepis ten przewiduje szczególny tryb
pokrywania ujemnego wyniku finansowego. Czyni to zakład we własnym zakresie
(ust. 1), a jeżeli nie jest to możliwe, ujemny wynik finansowy pokrywa ze środków
publicznych organ, który go utworzył (ust. 4), przy czym może on określić formę
dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c (chodzi tu o
odebranie zakładowi przymiotu samodzielności lub nawet jego likwidację). Zakład
taki nie ma zatem zdolności upadłościowej. W doktrynie podnosi się, że z tego
względu nie ma również zdolności układowej. W ocenie składu Sądu Najwyższego
rozpoznającego kasację taki pogląd nie jest jednak zasadny. Jak wskazano wyżej,
przy ocenie tej przesłanki procesowej należy uwzględniać względy wykładni
celowościowej, jeżeli bowiem ustawa przyznaje określonemu podmiotowi prawo
prowadzenia działalności gospodarczej, to trzeba też przyznać mu prawo do obrony
przed utratą samodzielności lub likwidacją. Możliwość zawarcia układu
z wierzycielami jest także korzystna dla nich, gdyż daje im szansę wcześniejszego
zaspokojenia swych wierzytelności w części lub w całości (...).
Z przytoczonych względów należało uznać, że samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej ma zdolność układową.
Wobec powyższego zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na
podstawie art. 39313
k.p.c.