Pełny tekst orzeczenia

96
Uchwała z dnia 26 czerwca 2002 r., III CZP 37/02
Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Marian Kocon
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Stefanii K. przeciwko Markowi C.,
Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddziałowi Terenowemu w L. o
stwierdzenie nieważności czynności prawnej, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 26 czerwca 2002 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w Zamościu postanowieniem z dnia 27 grudnia 2001 r.
„Czy norma prawna art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o
ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o
zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) posiada charakter przepisu
bezwzględnie obowiązującego?”
podjął uchwałę:
Umowa sprzedaży działki gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa
rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących
przed dniem 1 sierpnia 1983 r., na której wzniesiono budynki, zawarta z
naruszeniem, przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o
zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i
członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10,
poz. 53), prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności
działki, jest nieważna.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w Zamościu wyrokiem z dnia 12 października 2001 r.,
uwzględniając powództwo Stefanii K., stwierdził nieważność umowy sprzedaży
działki gruntu nr 53/2 o powierzchni 0,37 ha, zawartej pomiędzy pozwanymi
Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w L. i Markiem C.
Za podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia.
Franciszek i Antonina małżonkowie S. przekazali nieodpłatnie na rzecz Państwa
gospodarstwo rolne o powierzchni 3,20 ha, położone w K.T. Przejęcie nastąpiło
decyzją Naczelnika Gminy I. z dnia 27 kwietnia 1982 r., na podstawie art. 45 ustawy
z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych
świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). W decyzji tej z
przekazania wyłączono budynki, które pozostały odrębną własnością
przekazujących rolników. Działkę o powierzchni 0,37 ha, na której znajdowały się
budynki, wyodrębniono i oznaczono numerem ewidencyjnym 53/2. Decyzją z dnia
22 października 1998 r. Wojewoda Z. przekazał tę działkę na rzecz Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa, która umową z dnia 9 lutego 1999 r. sprzedała
ją Markowi C. Sąd Rejonowy uznał tę umowę za sprzeczną z art. 6 ustawy z dnia
24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników
indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym
(Dz.U. Nr 10, poz. 53). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał również art.
118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jedn.
tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25).
Rozpoznając apelację pozwanej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa,
Sąd Okręgowy w Zamościu przedstawił na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne o treści sformułowanej
w sentencji postanowienia. Sąd Okręgowy wskazał, że z przepisu art. 6 ustawy z
dnia 24 lutego 1989 r. nie wynika wprost bezwzględny charakter tej normy prawnej,
taki jednak charakter nadaje mu ratio legis ustawy, jaką jest uporządkowanie
stosunków własnościowych, w szczególności przywrócenie zasady, zgodnie z którą
własność budynków związana jest z własnością nieruchomości, na której je
wzniesiono.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń, przekazanie gospodarstwa
rolnego Państwu przez małżonków S. nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 27
października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla
rolników i ich rodzin. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy, z gospodarstwa
przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich. Budynki te
stanowiły odrębny przedmiot własności, z którą związana była służebność gruntowa
w zakresie niezbędnym do korzystania z nich. Ustawa ta, podobnie jak poprzednie
uregulowania dotyczące zaopatrzenia emerytalnego rolników, przewidywała więc
wyjątek od zasady superficies solo cedit, sformułowanej w art. 46 § 1 k.c. Taki stan
prawny istniał do dnia 1 stycznia 1983 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia
14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków
ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268), która w art. 76 uchyliła poprzednio obowiązującą
ustawę. Nowa ustawa powróciła do zasady superficies solo cedit, stanowiąc w art.
51, że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i
zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich części.
Po wejściu w życie tej ustawy nastąpiło zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej
rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu
gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa; jeżeli nastąpiło to przed dniem 1 stycznia
1983 r., mogli zachować jedynie własność budynków, jeżeli po tej dacie – własność
działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami. Dostrzeżenie tego dualizmu przez
ustawodawcę znalazło wyraz w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie
ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin
oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 – dalej "ustawa"),
zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która
wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie
przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie
na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Z własnością
wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie
niezbędnym do korzystania z niej. Z przepisu tego wynika także, że o przeniesieniu
własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy
organ administracji państwowej.
Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do oceny
skutków prawnych przeniesienia własności takiej działki na rzecz osoby trzeciej, a w
szczególności, czy z art. 6 ustawy wynika zakaz zawierania takiej umowy.
Jak trafnie wskazał Sąd Okręgowy, przepis art. 6 ustawy takiego zakazu
expressis verbis nie wyraża. Zasadnie Sąd powołał się jednak na funkcjonalną
wykładnię ustawy, która pozwala na uznanie omawianej normy prawnej za normę
o charakterze iuris cogentis, zawierającą bezwzględny zakaz rozporządzania przez
Skarb Państwa działką na rzecz innych osób niż właściciel budynków. W doktrynie
przyjmuje się, że celem ustawy było uporządkowanie stosunków własnościowych
przez zrównanie sytuacji prawnej rolników przekazujących gospodarstwo rolne
Państwu przed dniem 1 stycznia 1983 r. i po tej dacie, a także odejście od
oderwania własności budynków od własności działki gruntu, na której je wzniesiono.
Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30
listopada 1990 r., II SA 697/90 (ONSA 1991, nr 1, poz. 6) oraz z dnia 25 kwietnia
1991 r., II SA 195/91 (OSP 1992, nr 3, poz. 63). Stanowisko to Sąd Najwyższy
podziela.
Za uznaniem bezwzględnego charakteru omawianej normy prawnej
przemawiają także dalsze argumenty. Jak wskazano, art. 6 ustawy daje rolnikowi
prawo do własności działki pod budynkami, których własność zachował,
przekazując gospodarstwo rolne Państwu. Nabycie własności działki nie następuje
ex lege, bowiem do jego realizacji wymagana jest konstytutywna decyzja organu
administracyjnego o przeniesieniu własności, realizacja zatem uprawnienia
określonego w wymienionym przepisie następuje w trybie postępowania
administracyjnego. Z jego treści wynika jednak, że wydanie decyzji przenoszącej
własność działki na rolnika będącego właścicielem budynków nie zależy od uznania
organu administracyjnego. Kategoryczne brzmienie przepisu świadczy o tym, że
organ ten ma obowiązek wydania takiej decyzji, gdy chodzi o działkę wchodzącą w
skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów
obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. (brak możliwości wydania takiej
decyzji występuje tylko wówczas, gdy Skarb Państwa nie jest już ich właścicielem).
Określone w art. 6 ustawy prawo właściciela budynków ma więc charakter
bezwzględny.
Trzeba też zwrócić uwagę, że art. 6 ustawy nie uzależnia powstania tego
prawa od złożenia wniosku o zwrotne przeniesienie własności, jak czyni to np. art.
118 ustawy z dnia 25 stycznia 1991 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (jedn.
tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25), dający osobie, której przysługiwało prawo
użytkowania, możliwość nabycia własności tej działki na jej wniosek. Podobne
uregulowanie zawiera art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.
127 – dalej "u.g.g."), dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz
byłego właściciela na jego wniosek, gdy stała się zbędna na cele oznaczone
w decyzji o wywłaszczeniu (analogicznie – art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.
543 – dalej "u.g.n."). Pozostawiając poza zakresem rozważań kwestię, czy w braku
wniosku rolnika organ administracyjny może wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 6
ustawy, z urzędu, jednoznacznie należy wykluczyć możliwość uznania, że brak
złożenia wniosku oznacza zrzeczenie się przez rolnika lub jego spadkobiercę prawa
do zwrotnego przeniesienia własności działki pod budynkami. Ustawa nie zakreśla
też żadnej granicy czasowej realizacji omawianego uprawnienia. Nie przewiduje
także możliwości odmowy zgody rolnika na przeniesienie własności, odmiennie niż
art. 47 u.g.g. czy art. 136 u.g.n. (tu za brak zgody na zwrot nieruchomości uważa
się niezłożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot w terminie trzech miesięcy
od daty powiadomienia go o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cele
oznaczone w decyzji o wywłaszczeniu). Wszystko to uzasadnia wniosek, że art. 6
ustawy ustanawia prawo nabycia własności o charakterze bezwzględnym.
Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem, jaki skutek ma przeniesienie własności
działki pod budynkami na rzecz innej osoby niż właściciel budynków, a więc
zawarcie takiej umowy z naruszeniem prawa wynikającego z art. 6 ustawy.
Doktryna i orzecznictwo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13
marca 1990 r., II SA 77/90, "Samorząd Terytorialny" 1992, nr 1-2, s. 104 oraz z dnia
21 kwietnia 1992 r., SA/Gd 1180/91, ONSA 1994, nr 1 poz. 3) przyjmują, że
wyłączona jest możliwość nabycia na podstawie art. 6 ustawy własności działki pod
budynkami, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził
działką na rzecz osoby trzeciej. Wątpliwości mogą powstać w sytuacji, gdy zbycie
własności nastąpiło po wejściu w życie ustawy.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego
problem ten nie był rozstrzygany, zwrócić natomiast trzeba uwagę na orzeczenia
dotyczące podobnej kwestii na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości. W uchwale z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP 19/87
(OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 96) Sąd Najwyższy uznał, że umowa, na mocy której
Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt osobie fizycznej w użytkowanie
wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego
właściciela albo jego następcy prawnego (art. 74 ust. 1 u.g.g.), nie jest – sama
przez się – nieważna. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że nie uznano, by
obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miał charakter bezwzględny,
statuujący go przepis może bowiem zostać wyłączony odmienną wolą
uprawnionego. Podobny pogląd wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1993 r., IV SA 1263/92 (nie publ.). Z kolei w
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 1998 r., I CKN 368/97 (OSNC 1998,
nr 9, poz. 143) uznano, że art. 23 ust. 4 u.g.g., dotyczący pierwszeństwa nabywania
wywłaszczonej nieruchomości przez byłego właściciela, ma charakter bezwzględny,
a umowa zbycia na rzecz osoby trzeciej jest nieważna, jeżeli były właściciel lub jego
spadkobiercy skorzystali z pierwszeństwa.
Orzeczenia te trafnie wiążą skutek prawny naruszenia uprawnienia byłego
właściciela z charakterem tego uprawnienia. Jak wskazano wyżej, należy uznać, że
art. 6 ustawy ma charakter iuris cogentis. Sytuacja rolnika, który zachował własność
budynków, nie może być gorsza niż sytuacja byłego właściciela wywłaszczonej
nieruchomości, którego należy powiadamiać o zamiarze jej zbycia (art. 69 u.g.g.),
a także od sytuacji byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej, przeznaczonej
do zbycia w drodze przetargu (art. 23 ust. 4 u.g.g.). Trzeba zwrócić uwagę, że
ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. nie przewiduje w ogóle trybu powiadamiania rolnika
– właściciela budynków lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia na rzecz osoby
trzeciej wchodzącej w skład przekazanego Państwu gospodarstwa rolnego.
Uprawnienie wynikające z art. 6 ustawy może być zrealizowane w każdym czasie, a
zamierzający zbyć działkę na rzecz osoby trzeciej Skarb Państwa musi liczyć się z
tym, że uprawniony zechce z tego prawa skorzystać. Jeśli weźmie się ponadto pod
uwagę omówiony na wstępie cel ustawy, należy dojść do wniosku, że w art. 6
ustawy tkwi immanentnie zakaz sprzedaży takiej działki osobie trzeciej.
Powyższe argumenty uzasadniają tezę, że umowa sprzedaży działki gruntu
wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie
przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., na której wzniesiono
budynki, zawarta z naruszeniem przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego
1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i
członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53)
prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności, jest nieważna.
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).