Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 18 grudnia 2002 r., I CKN 1268/00
Do oddania przez jednostkę samorządu terytorialnego w użytkowanie
wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej, nie wpisanej do rejestru
zabytków, położonej na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu
budowlanego o wartości historycznej lub w obrębie strefy objętej ochroną
konserwatorską ze względu na założenia urbanistyczne, oraz do sprzedaży
usytuowanego na niej budynku, nie mają zastosowania art. 68 ust. 3 i art. 73
ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dotyczące obowiązkowego
obniżenia ceny i opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Irena Gromska-Szuster
Sędzia SN Tadeusz Żyznowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Lidii B. i Marka C. przeciwko Gminie
W.C., obecnie Miastu Stołecznemu W., o zobowiązanie do złożenia oświadczenia
woli, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 11 grudnia 2002 r. na rozprawie
kasacji powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego
2000 r.
oddalił kasację i zasądził od powodów solidarnie na rzecz strony pozwanej
kwotę 3000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powodowie Lidia B. i Marek C. wystąpili przeciwko Gminie W.C. z
powództwem o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, zgodnie z którym
pozwana Gmina oddaje im w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat nieruchomość
gruntową, objętą księgą wieczystą Kw (...), prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla
Warszawy– Mokotowa, położoną w W. przy ul. C. nr 65, stanowiącą działki
ewidencyjne nr 64 i 65/1 o łącznej powierzchni 897 m2
, oraz obniża pierwszą opłatę
z tytułu użytkowania wieczystego gruntu o 50 %, tj. do kwoty 131 056,40 zł, i ustala
opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu w wysokości 1 % ceny ustalonej w wyniku
przetargu, a ponadto sprzedaje powodom na współwłasność położony na tej działce
budynek, obniżając jego cenę o 50 % w stosunku do ceny ustalonej w drodze
przetargu, tj. do kwoty 436 774,50 zł.
Strona pozwana nie uznała powództwa i wnosząc o jego oddalenie, zarzuciła,
że powodowie nie są uprawnieni do skorzystania z bonifikat przewidzianych w art.
68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej:
"u.g.n."), nieruchomość bowiem, której dotyczy żądanie, nie została wpisana do
rejestru zabytków.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 1999 r. uwzględnił
powództwo, dokonując następujących ustaleń i ocen prawnych. Powodowie wygrali
przetarg ustny nieograniczony na oddanie w użytkowanie wieczyste przedmiotowej
działki i sprzedaż położonego na niej budynku. Po przeprowadzeniu przetargu
uznali, że cena jaką zobowiązali się uiścić powinna uwzględniać ustawową
bonifikatę wynikającą z art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n. Nieruchomość położona
jest na osiedlu „Ż.O.", które wpisane jest do rejestru zabytków decyzją z dnia 20
marca 1973 r. i znajduje się pod ochroną konserwatorską. Poza tym nieruchomość
ta pozostaje w strefie ochrony konserwatorskiej "Ż.H.", również wpisanego decyzją
z dnia 30 września 1980 r. do rejestru zabytków. Dlatego też i budynek przy ul. C.
nr 65 podlega takiej ochronie, chociaż indywidualnie do rejestru zabytków wpisany
nie został. Pozwana Gmina zajęła jednak stanowisko, że żądanie powodów nie jest
dopuszczalne, gdyż w rozumieniu ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr
kultury (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm. – dalej: "u.o.d.k.")
przedmiotowa nieruchomość nie jest zabytkiem. Ostatecznie nie doszło więc do
zawarcia umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i sprzedaży
położonego na niej budynku.
Sąd pierwszej instancji uznał, że spór należało rozstrzygnąć na korzyść
powodów, ponieważ zastosowanie art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n. wiąże się z
dokonanym w formie decyzji administracyjnej wpisem nieruchomości do rejestru
zabytków, sporna nieruchomość zaś jest objęta decyzją z dnia 20 marca 1973 r. o
wpisaniu dobra kultury – osiedla „Ż.O." do rejestru zabytków. Do nieruchomości tej
odnoszą się wynikające z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie
dóbr kultury skutki prawne tej decyzji w postaci różnych ograniczeń w użytkowaniu
nieruchomości. Świadczy o tym chociażby otrzymanie przez powodów pisma
konserwatora zabytków z informacją o istnieniu takich ograniczeń. Sam fakt
położenia nieruchomości w strefie zabudowy wpisanej do rejestru zabytków
przesądza, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie za zabytek każdej położonej
w tej strefie nieruchomości, bez konieczności wydania indywidualnej decyzji
dotyczącej konkretnej nieruchomości. Za przyjęciem takiego poglądu przemawiają
argumenty wynikające z wykładni logicznej i celowościowej przepisów ustawy o
gospodarce nieruchomościami. Wprowadzając bonifikatę przy ustalaniu wysokości
opłaty z tytułu wieczystego użytkowania i wysokości ceny sprzedaży nieruchomości
wpisanych do rejestru zabytków, ustawodawca dążył do zrekompensowania
nabywcom obciążeń i niedogodności ograniczających ich uprawnienia
właścicielskie. W ustawie tej, a także w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie
dóbr kultury, nie jest sprecyzowane, czy chodzi o nieruchomości objęte wpisem
indywidualnym czy zespołowym, dlatego należy przyjąć, że znaczenie ma taki wpis
do rejestru zabytków, który powoduje jakiekolwiek ograniczenia właściciela
nieruchomości w korzystaniu z niej.
Ustosunkowując się do podniesionego przez pozwaną Gminę zarzutu
dotyczącego braku opinii właściwego konserwatora zabytków, wymaganej zgodnie
z art. 13 u.g.n. w razie sprzedaży, zamiany lub oddania w użytkowanie wieczyste
nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, Sąd Okręgowy stwierdził, że
przepis ten nie określa, kiedy taka opinia powinna być wydana, zatem jej brak w
dniu przetargu nie ma znaczenia dla jego ważności. Brak takiej opinii nie świadczy
więc o tym, że nieruchomość nie była objęta wpisem do rejestru zabytków.
W wyniku uwzględnienia apelacji strony pozwanej Sąd Apelacyjny wyrokiem z
dnia 24 lutego 2000 r. zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji i powództwo oddalił.
Sąd Apelacyjny, mając na względzie prawidłowo poczynione przez Sąd pierwszej
instancji ustalenia faktyczne, wskazał na następującą argumentację faktyczną i
prawną swojego rozstrzygnięcia.
Bezsporną okolicznością pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość nie
została objęta indywidualną decyzją o wpisie do rejestru zabytków, jest natomiast
położona w sferze zabudowy objętej – i to dwukrotnie – wpisem do takiego rejestru.
Wydane zostały w tym przedmiocie dwie decyzje: z dnia 20 marca 1973 r. o wpisie
do rejestru zabytków dobra kultury dawnego osiedla „Ż.O." oraz z dnia 30 września
1980 r. o wpisie dobra kultury – strefy ochrony konserwatorskiej (układu ulic i
zabudowy) „Ż.H.". Według Sądu Apelacyjnego, nie można podzielić poglądu Sądu
Okręgowego, że położenie nieruchomości w takiej strefie wystarczy do uznania
nieruchomości za zabytek i stosowania do niej przepisów, które zabytków dotyczą,
zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 u.o.d.k., ochronie prawnej podlegają dobra kultury,
zwane zabytkami, wpisane do rejestru zabytków. Z art. 14 ust. 1 tej ustawy wynika z
kolei, że wpis do rejestru zabytków następuje na podstawie decyzji
administracyjnej, przy czym wpisanie nieruchomości lub jej części do takiego
rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości lub – jeżeli nie ma
księgi wieczystej – w zbiorze dokumentów. Gdyby samo położenie nieruchomości w
strefie stanowiącej zabytek rodziło skutki prawne wynikające z ustawy, to w księdze
wieczystej dotyczącej każdej nieruchomości znajdującej się w granicach strefy
powinien być zamieszczony wpis określony w art. 15 u.o.d.k. Takiego wpisu
dotyczącego przedmiotowej nieruchomości nie ma.
Zajmując się charakterem prawnym wpisu do rejestru zabytków, Sąd
Okręgowy wprawdzie podkreślił, że w literaturze prawniczej wyrażono pogląd, iż
jeżeli wpis do rejestru zabytków stanowi początek ochrony prawnej rzeczy lub
zbioru rzeczy, to ochrona założenia urbanistycznego oznacza per se ochronę
wszystkich składników, chyba że zostaną one wyłączone w momencie dokonywania
wpisu. Niemniej jednak, zdaniem Sądu drugiej instancji, inną sprawą jest ochrona
zabytkowego założenia urbanistycznego, która doprowadzić ma do zachowania
zabytkowego układu zabudowy (np. przez zakaz budowy obiektów sprzecznych z
jej charakterem), a inną jeszcze istnienie określonych uprawnień i obowiązków
nałożonych na właścicieli poszczególnych nieruchomości. Uprawnienia i obowiązki
płynące z faktu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków muszą być
skonkretyzowane i muszą dotyczyć właściciela konkretnej, zindywidualizowanej
nieruchomości. W ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (art. 5
pkt 1) rozróżnia się dzieła budownictwa od historycznego założenia
urbanistycznego miast i osiedli, jak i zespołów budowlanych o wartości
architektonicznej. Oczywisty wydaje się wniosek, że możliwe jest istnienie w
granicach zabudowy będącej zabytkiem budynku pozbawionego takiego
charakteru, stanowiącego jedynie naśladownictwo zabytkowego stylu. Uznanie
strefy zabudowy za zabytek nie powoduje jeszcze uznania za zabytek każdego
położonego w niej budynku, natomiast wywołuje określone ograniczenia dotyczące
tej strefy, jak np. przewidziane w art. 20 wskazanej ustawy (możliwość określenia
warunków działalności budowlanej). Tylko takie znaczenie ma położenie budynku w
strefie zabudowy wpisanej do rejestru zabytków.
Z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury wynika
również, że ochronie prawnej podlegają nie tylko zabytki wpisane do rejestru, ale
również inne, jeżeli ich zabytkowy charakter jest oczywisty (art. 4 pkt 3). Jeżeli w
wypadku obiektu liczącego kilkaset lat zabytkowy charakter jest oczywisty, to nie
jest tak w wypadku obiektu liczącego lat kilkadziesiąt. Powodowie w toku procesu
nie wykazali, by przedmiotowa nieruchomość stanowiła zabytek w rozumieniu art. 4
pkt 3 ustawy, jakkolwiek twierdzenia takie podnosili. Przedstawione przez nich
pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków, które otrzymali od
Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie może zastąpić decyzji
administracyjnej i nie świadczy o tym, że nieruchomość ma zabytkowy
charakter. (...)
Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, Sąd Apelacyjny stwierdził, że przepisy art. 13 ust. 4, art. 29 ust.
2, art. 68 ust. 3 oraz art. 73 ust. 4 zawierają określenie „nieruchomość wpisana do
rejestru zabytków". Gdyby zamiarem ustawodawcy było wywołanie takiego skutku
prawnego, jaki przyjął Sąd Okręgowy, to w ustawie posłużyłby on się pojęciem
„nieruchomość wpisana do rejestru zabytków lub położona w strefie zabudowy
wpisanej do rejestru zabytków". Takiego określenia ustawowego jednak nie ma.
Jeżeli zaś chodzi o wynikający z art. 13 ust. 4 u.g.n. obowiązek uzyskania opinii
wojewódzkiego konserwatora zabytków w razie oddawania w użytkowanie
wieczyste lub sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to zasadnie
podkreśla pozwana Gmina, że obowiązek ten powinien być spełniony przed
przetargiem i nie jest obojętne, kiedy taka opinia zostanie sporządzona. Z treści art.
28 ust. 1 u.g.n. wynika, że sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie
wieczyste następuje m.in. w formie przetargu. Skoro zatem sprzedaż w formie
przetargu wymaga uzyskania opinii, to powinna być ona uzyskana przed tą
czynnością. Zawarcie zaś następnie umowy w formie aktu notarialnego (art. 27
u.g.n.) jest konsekwencją poprawnie przeprowadzonego przetargu, uznać zatem
należy, że nie zaistniały podstawy prawne do obniżenia opłaty z tytułu oddania
przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obniżenia ceny sprzedaży
budynku o 50 %, nieruchomość ta bowiem nie była i nie jest wpisana do rejestru
zabytków.
W kasacji powodowie, powołując się na naruszenie prawa materialnego, tj. art.
4, art. 5 oraz art. 15 u.o.d.k. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że
nieruchomość położona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie podlega
przepisom ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, a dla uznania jej
zabytkowego charakteru niezbędny jest odpowiedni wpis do księgi wieczystej, oraz
art. 68 ust. 3, art. 73 ust. 4 u.g.n. przez błędną ich wykładnię, polegającą na
uznaniu, że obowiązek obniżenia ceny nieruchomości wpisanej do rejestru
zabytków dotyczy wyłącznie nieruchomości wpisanej na podstawie indywidualnej
decyzji, wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego przez
uwzględnienie powództwa.
W obszernym uzasadnieniu kasacji powodowie zakwestionowali stanowisko
Sądu Apelacyjnego, w wyniku którego ich powództwo zostało oddalone. Sąd ten,
ich zdaniem, nietrafnie stwierdził, że jeżeli budowle położone na terenie wpisanym
do rejestru zabytków mają wartość zabytkową, to powinny być oddzielnie wpisane
do rejestru zabytków, ponieważ uznanie strefy zabudowy za zabytek nie powoduje
uznania za zabytek każdego położonego w niej budynku, choć wywołuje określone
ograniczenia dotyczące tej strefy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedmiotowy zakres nieruchomości, których ceny sprzedaży i opłaty z tytułu
użytkowania wieczystego podlegają obowiązkowej bonifikacie, określony został w
art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n. Z pierwszego z nich wynika, że ustaloną, zgodnie
z art. 67, cenę nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50%.
Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku,
podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. W drugim z nich natomiast sformułowano
zasadę, że ustalone, zgodnie z art. 72 ust. 2 i 3 pkt 5, opłaty z tytułu użytkowania
wieczystego obniża się o 50%, jeżeli nieruchomość gruntowa została wpisana do
rejestru zabytków. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo
rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. W ścisłym związku z tymi
przepisami pozostają niewątpliwie art. 13 ust. 4 i art. 29 ust. 2 u.g.n. W myśl
pierwszego z tych przepisów, sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w
użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, a także
wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek,
wymaga uzyskania zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków
działającego w imieniu wojewody – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących
własność Skarbu Państwa oraz opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora
zabytków działającego w imieniu wojewody – w odniesieniu do nieruchomości
stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego. Według natomiast art.
29 ust. 2, jeżeli przedmiotem umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w
użytkowanie wieczyste jest nieruchomość wpisana do rejestru zabytków, przy
określaniu sposobu korzystania z tej nieruchomości można nałożyć na nabywcę, w
razie potrzeby, obowiązek odbudowy lub remontu położonych na niej zabytkowych
obiektów budowlanych, w terminie określonym w umowie.
W przytoczonych przepisach mówi się o wpisanych do rejestru zabytków
nieruchomościach (art. 13 ust. 4, art. 29 ust. 2 i art. 68 ust. 3) lub nieruchomościach
gruntowych (art. 73 ust. 4). Taka konstrukcja przepisów, a zwłaszcza art. 68 ust. 3 i
art. 73 ust. 4 u.g.n., mających dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie,
determinuje wykładnię zawartych w nich pojęć „nieruchomość” i „nieruchomość
gruntowa”, pojęcia te bowiem mają charakter normatywny i bliżej określone są w
przepisach kodeksu cywilnego. Mimo braku w ustawie o gospodarce
nieruchomościami, w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego, odesłania w
sprawach nią nie uregulowanych do przepisów tego kodeksu, w omawianym
zakresie uwzględnić trzeba unormowania kodeksowe, gdyż chodzi tu o pojęcia
stricte cywilnoprawne, nie będące jednocześnie przedmiotem odrębnego
uregulowania we wskazanej ustawie.
Rozwijając to wstępne założenie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że
w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami
i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.
– dalej: "u.g.g.") omawiane zagadnienie uregulowane było w jej art. 40 ust. 4.
Zgodnie z tym przepisem, obligatoryjna obniżka ceny sprzedaży oraz opłaty za
użytkowanie wieczyste gruntów ze względu na zabytkowy charakter przedmiotu
nabycia odnosiła się do obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przez obiekt
wpisany do rejestru zabytków pod rządem powołanej ustawy należało zaś rozumieć
„budynek stanowiący obiekt zabytkowy” (art. 22). Jest oczywiste, że poprzednie
unormowanie nie było precyzyjne, skoro w naszym systemie prawnym przedmiotem
obrotu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego są i były nieruchomości, nie zaś „obiekty wpisane do
rejestru zabytków"; obiekty takie, jako części składowe gruntu (art. 48 k.c.), nie
mogą być odrębnym przedmiotem własności (art. 47 § 1 k.c.). Tak więc po wejściu
w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 13 ust. 4, art. 29 ust. 2, art. 68
ust. 3 i art. 73 ust. 3) nie doszło w zakresie analizowanej kwestii do zmiany
merytorycznej, lecz jedynie do zmiany redakcyjnej, mającej na celu, jak już wyżej
zaznaczono, prawidłowe odzwierciedlenie ogólnej zasady, że przedmiotem
sprzedaży jest nieruchomość, a nie „obiekt wpisany do rejestru zabytków".
Ustawa o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak i ustawa o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie ma własnych przepisów określających
pojęcie "zabytku", sięgnąć więc należy w tym względzie do art. 4 ustawy z dnia 15
lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia o
zasadności kasacji chodzi jedynie o podlegający ochronie prawnej zabytek, który
jest dobrem kultury wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji
wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 4 pkt 1). Rejestr zabytków
znajdujących się na terenie województwa prowadzi w imieniu wojewody wojewódzki
konserwator zabytków (art. 13 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.o.d.k.). Dobra
kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na
podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na
wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu
powiatu lub gminy (14 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.d.k.). Decyzja o wpisaniu dobra kultury do
rejestru powinna zawierać, oprócz danych wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.,
pouczenie o skutkach wpisu do rejestru (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej
ewidencji zabytków, Dz.U. Nr 19, poz. 101, ze zm.; obecnie § 5 ust. 2
rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września
2000 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji dóbr kultury,
Dz.U. Nr 86, poz. 965). Wpisanie nieruchomości lub jej części do rejestru zabytków
ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego
konserwatora zabytków (art. 15 ust. 1 u.o.d.k.).
Istotne znaczenie dla określenia podstawy udzielenia bonifikaty z tytułu, o
którym mowa w art. 68 ust. 3 i 73 ust. 3 u.g.n. (dawniej w art. 40 ust. 4 u.g.g.), ma
okoliczność, że hipotezy norm zawartych w tych przepisach obejmują przedmioty
jednostkowe, zindywidualizowane. Świadczy o tym zarówno sformułowanie „obiekt
wpisany do rejestru zabytków", jak i wyrażenie „nieruchomość (lub nieruchomość
gruntowa) wpisana do rejestru zabytków". Takie wskazanie wyklucza więc
ewentualność, że chodzić tu może także o zbiory rzeczy. Wprawdzie stan prawny w
zakresie rozważanej problematyki nie zmienił się, to jednak obecnie zagadnienie
kształtuje się jednoznacznie. Pojęcie nieruchomości, jak już podkreślono, ma
charakter normatywny. W prawie cywilnym rozumie się przez nie części
powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), albo
budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy
przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 §
1 k.c.). Takie rozumienie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków wynika
poza tym z art. 15 u.o.d.k., zgodnie z którym wpisanie „zabytku nieruchomego" (art.
14 ust. 1) do rejestru zabytków ujawnia się w księdze wieczystej danej
nieruchomości. Nie bez znaczenia pozostaje także definicja nieruchomości
gruntowej zawarta w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Została ona
sformułowana w art. 4 tej ustawy i wynika z niej, że przez nieruchomość gruntową
należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i
lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Chodzi zatem, podobnie jak w
art. 46 § 1 k.c., o wydzieloną część gruntu, stanowiącą odrębny przedmiot
własności.
W literaturze trafnie spostrzeżono, że na gruncie ustawy z dnia 15 lutego
1962 r. o ochronie dóbr kultury od nieruchomości (gruntowych, budynkowych lub
lokalowych) zabytkowych, jako skonkretyzowanych i zindywidualizowanych rzeczy,
należy odróżnić inne dobra kultury stanowiące zabytek, którymi mogą być także
określone rzeczy złożone, swoiste „zbiory zabudowanych nieruchomości” w postaci
zespołów budowlanych o wartości architektonicznej (art. 5 pkt 1).
Zespoły budowlane, jak np. dzielnice staromiejskie lub inne albo dawne
fortyfikacje (np. cytadele), chronione ze względu na swoją historyczną wartość oraz
układ ulic i zabudowę, obejmują zazwyczaj obok nieruchomości zabytkowych
również zlokalizowane w ich obrębie nieruchomości nie mające takiego charakteru.
W takim wypadku przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest cały zespół w
ogólności, natomiast w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych
nieruchomości usytuowanych w granicach zabytkowego zespołu tego faktu się nie
ujawnia, z wyjątkiem tych nieruchomości, w stosunku do których wydano
indywidualne (w sensie podmiotowym) i konkretne (w sensie przedmiotowym)
decyzje administracyjne o wpisaniu danej nieruchomości do rejestru zabytków (art.
14 i 15 u.o.d.k.). Nie można więc podzielić prezentowanego w kasacji zapatrywania
skarżących, że skoro poszczególne nieruchomości położone na chronionym terenie
wyznaczają jego historyczny charakter i nadają mu walor, który decyduje o
konieczności objęcia ochroną całego układu zabudowy, to siłą rzeczy ochrona tego
terenu oznacza ochronę wszystkich jego znaczących składników, chyba że pewne
elementy z takiej ochrony zostały wyłączone. Obowiązuje bowiem zasada
przeciwna.
Podkreślić należy, że taki sam pogląd wyrażany jest w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w wyrokach dnia 21 września
1993 r., SA/Po 3224/92 (OSP 1995, nr 5 poz. 121) i z dnia 19 lutego 1997 r., SA/Gd
2823/95 (nie publ.) Sąd ten przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego
założenia urbanistycznego nie oznacza, iż wszystkie budowle na tym terenie są
zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być oddzielnie
wpisane do rejestru zabytków.
Podobnie kształtuje się sytuacja w razie objęcia ochroną konserwatorską
samego założenia urbanistycznego miast i osiedli (również art. 5 pkt 1). Wówczas
dobrem kultury jest sama koncepcja urbanistyczna. W obu przedstawionych
wypadkach przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc albo sam zespół, albo
sama koncepcja (układ architektoniczny względnie urbanistyczny), a nie
poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Niemniej
jednak z tego powodu, jak trafnie podkreślił Sąd drugiej instancji, wszelka
działalność budowlana w takiej strefie, mogąca zagrozić albo naruszyć zabytkowy
układ architektoniczny lub zabytkowy zespół budowlany, objęta jest wzmożoną
reglamentacją administracyjnoprawną (art. 20). Ochrona zabytkowych układów
urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych polega na możliwości
władczego określania warunków działalności budowlanej na ich terenie oraz
nakazywania usunięcia, uporządkowania albo przebudowy poszczególnych
budynków lub wydania innych stosownych zarządzeń.
W opisanej sytuacji istnieją więc bezsprzecznie pewne szczególne
ograniczenia, zarówno w zakresie swobody prowadzenia działalności budowlanej,
jak i w zakresie korzystania z konkretnych nieruchomości, niemniej jednak są to
ograniczenia nie tak daleko idące, jak w wypadku objęcia ochroną konserwatorską
zindywidualizowanego „zabytku nieruchomego”. W wypadku wpisania do rejestru
zabytków nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. na właścicieli nakładane są
obowiązki surowsze i bardziej obostrzone. Rzutują one nie tylko na zakres
korzystania z nieruchomości, lecz również – w pewnym stopniu – na swobodę
sposobu zarządzania i rozporządzania nią. Ograniczenia i obowiązki dotyczące
konkretnej nieruchomości odnoszą się np. co do przebudowy, odnawiania lub
konserwacji znajdującego się na niej budynku (art. 27, 30-31). Z drugiej jednak
strony, właściciele lub użytkownicy nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków
uzyskują nieraz specjalne uprawnienia, jak np. możliwość otrzymania dotacji
bezzwrotnej w związku robotami konserwatorskimi (art. 31 ust. 4).
Ustawodawca, określając przedmiotowy zakres ustawy z dnia 15 lutego
1962 r. o ochronie dóbr kultury, posłużył się więc szerokim pojęciem „dobro kultury",
gdyż celem tej ustawy jest umożliwienie objęcia ochroną każdego zabytku cennego
ze względów historycznych czy kulturowych. W konsekwencji stworzona została
ustawowa możliwość uznania za zabytek, któremu należna jest ochrona, nie tylko
rzeczy lub nieruchomości wartościowych ze względów historycznych albo
kulturowych, lecz także różnego rodzaju zespołów budowlanych o wartości
architektonicznej czy też jedynie założeń urbanistycznych miast i osiedli. O wpisie
do rejestru i objęciu ochroną decyduje konserwator zabytków, podejmując stosowną
decyzję każdorazowo w odniesieniu do konkretnych, ale i szeroko rozumianych
dóbr kultury.
Takie unormowanie ma głęboki sens i jest racjonalne, za uznaniem bowiem
konieczności wpisu danej, a zatem konkretnej, nieruchomości do rejestru zabytków
jako przesłanki stosowania art. 68 ust. 3 i art. 3 art. 73 u.g.n. przemawia wzgląd na
taką ochronę zabytków, w następstwie której na podstawie ustawy o dobrach
kultury nakładane są na właścicieli nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków
liczne i zarazem konkretne obowiązki, ciężary i ograniczenia własności, jak np.
bezwzględny obowiązek użytkowania zabytku nieruchomego w sposób zgodny z
zasadami opieki nad zabytkami i w sposób odpowiadający jego wartości zabytkowej
(art. 38 ust. 1 u.o.d.k.), a co więcej, nakładane są nawet zakazy karne zagrożone
sankcją (art. 78 tej ustawy), które nie odnoszą się do właścicieli nieruchomości
położonych wprawdzie w strefie zespołu budowlanego wpisanego do rejestru
zabytków, ale co do których nie wydano indywidualnych decyzji o wpisie do tegoż
rejestru. Właśnie z tej racji obniża się o połowę cenę lub opłatę za użytkowanie
wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru (art. 68 ust. 3 w związku z art. 73
ust. 3), jako swego rodzaju ekwiwalent wspomnianych obowiązków i ograniczeń
(zob. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 1995 r., I CRN
37/95, OSNC 1995, nr 9, poz. 133). Takie rozwiązanie jest poza tym spójne z
konstrukcją nieruchomości, przyjętą przez ustawodawcę w art. 46 § 1 k.c.
Z tych wszystkich względów za nietrafny uznać należy zarzut skarżących, że
gdyby ustawodawca, redagując treść art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n., zamierzał
uzależnić udzielenie obligatoryjnej bonifikaty od wydania indywidualnej decyzji, to
użyłby sformułowania „nieruchomość odrębnie wpisana do rejestru zabytków", jak
to uczynił w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, w
art. 7 ust. 1 pkt 6, zaznaczając, że „zwalnia się od podatku od nieruchomości:
grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków". Zdaniem skarżących,
ustawodawca, mimo że znał już wcześniejsze pojęcie: „nieruchomości wpisanej
indywidualnie", w ustawie o gospodarce nieruchomościami użył jednak innego,
bardziej ogólnego sformułowania, stąd też trudno uznać, że było to działanie
przypadkowe. Jeżeli więc sporna nieruchomość położona jest na terenie osiedla
"Ż.O.", które jest wpisane do rejestru zabytków i zarazem położona jest w granicach
strefy ochrony konserwatorskiej "Ż.H.", to nasuwa się wniosek, że nieruchomość ta
objęta jest dwukrotnie wpisem do rejestru zabytków. (...)
Należy zatem stwierdzić, że w razie oddania przez jednostkę samorządu
terytorialnego w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej i
sprzedaży usytuowanego na niej budynku, nie wpisanej do rejestru zabytków i
położonej na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego
(osiedla) o wartości historycznej oraz (lub) w obrębie strefy objętej ochroną
konserwatorską ze względu na założenia urbanistyczne (układ ulic i zabudowę), nie
mają zastosowania art. 68 ust. 3 i art. 73 ust. 4 u.g.n., dotyczące obowiązkowego
obniżenia ceny i opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
Poczynione wywody i ich konkluzja sprawiają, że bezprzedmiotowe jest
ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżących.
W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, kasacja
podlegała oddaleniu (art. 39312
).