Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Alicji K.-W. przeciwko Gminie W.C. –
obecnie Miastu Stołecznemu W. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 20 marca 2003 r., zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3
września 2002 r.:
"Czy szkoda rzeczywista w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a. może polegać na
nieuzyskaniu prawa własności czasowej gruntu objętego działaniem dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) a więc na nieuzyskaniu aktywów, wskutek
wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania
tego prawa",
i w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej
"czy między tego rodzaju szkodą, a nadto szkodą w postaci utraty prawa
własności budynków (art. 8 cyt. wyżej dekretu), a wydaniem decyzji o odmowie
przyznania prawa własności czasowej i stwierdzającej przejście na własność
Skarbu Państwa budynków istnieje związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1
k.c.?"
podjął uchwałę:
Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do
przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności
czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z
dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze
m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), na skutek rażąco naruszającej prawo
odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu,
stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w
znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym
następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena
całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle
uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c.
Uzasadnienie
Alicja K.-W., spadkobierczyni jednego ze współwłaścicieli określonej bliżej
nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Dz.U. Nr 50, poz.
279 – dalej nazywanego dekretem – wytoczyła przeciwko Gminie W.C. powództwo
o zasądzenie 125 000 zł tytułem odszkodowania za wydanie przez Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawy naruszającej prawo decyzji o odmowie przyznania
poprzednikom prawnym powódki własności czasowej gruntu; obecnie, stosownie do
art. 26 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy
(Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), stroną pozwaną jest Miasto Stołeczne Warszawa.
Dochodzona kwota stanowi, zdaniem powódki, równowartość rzeczywistej szkody
odpowiadającej utracie wynoszącego 4/64 udziału w użytkowaniu wieczystym
wskazanej w pozwie nieruchomości gruntowej i własności znajdujących się na tej
nieruchomości budynków.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny i przedstawia się następująco. Decyzją
(orzeczeniem administracyjnym) z dnia 15 czerwca 1953 r. Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawy odmówiło właścicielom nieruchomości przy ul. 11
listopada nr 50 w Warszawie przyznania własności czasowej gruntu i stwierdziło, że
wszystkie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. Dnia 1 lutego 1977 r.
Alicja K.-W. oraz jej teściowa, Czesława S., wystąpiły do Naczelnika Dzielnicy W.-P.
o przyznanie odszkodowania, ale ich wniosek pozostawiono bez rozpoznania ze
względu na „zastosowanie przepisów odszkodowawczych dekretu o gruntach
warszawskich”. W marcu 1977 r. nieruchomość przy ul. 11 L. nr 50 została
przekazana pod budowę osiedla mieszkaniowego „K.”. Położone na niej budynki
został rozebrane. Dawna nieruchomość przy ul. 11 listopada nr 50 jest obecnie
objęta dwiema działkami ewidencyjnymi: nr 4 i nr 22. Działka nr 4 stanowi własność
Gminy W. i jest oddana w użytkowanie wieczyste W. Przedsiębiorstwu Budowy
Mieszkań i Usług Inwestycyjnych B. – spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, a
działka nr 22 o powierzchni 49 m2
stanowi własność Skarbu Państwa; jest ona
częścią ul. 11 L. i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Ostateczną
decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia
1999 r. stwierdzono, że decyzja administracyjna Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy z dnia 15 czerwca 1953 r. w zakresie dotyczącym skomunalizowanej
części nieruchomości (obecna działka nr 4) została wydana z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2001 r. nie
uwzględniło wniosku Alicji K.-W. o przyznanie jej odszkodowania z tytułu szkody
wyrządzonej wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy
wspomnianej decyzji administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a.
naprawieniu podlega tylko „szkoda rzeczywista” spowodowana wydaniem decyzji z
naruszeniem art. 156 § 1 k.p.c., a wnioskodawczyni nie wykazała, że szkoda, której
wyrównania żąda, miała taki charakter.
Sąd Okręgowy wyrokiem wstępnym z dnia 9 sierpnia 2001 r. uznał wytoczone
przez Alicję K.-W. powództwo za uzasadnione co do zasady. Według tego Sądu,
inaczej niż przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, szkoda, której
naprawienia domaga się powódka, jest szkodą rzeczywistą w rozumieniu art. 160 §
1 k.p.a., pozostającą w normalnym związku przyczynowym z wydaniem
naruszającej prawo decyzji z dnia 15 czerwca 1953 r.
W toku rozpoznawania apelacji strony pozwanej Sądowi Apelacyjnemu
nasunęły się przytoczone wyżej zagadnienia prawne. Jego zdaniem, zajęte przez
Sąd Okręgowy stanowisko – choć ma oparcie w wydanym na tle podobnego stanu
faktycznego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2001 r., I CKN 117/00
(nie publ.) – budzi wątpliwości. Decyzja z dnia 15 czerwca 1953 r. wywołała
dwojakiego rodzaju skutki. Po pierwsze, w jej wyniku poprzednicy prawni powódki
nie uzyskali prawa do gruntu określonego w art. 7 dekretu. Po drugie – utracili,
zgodnie z art. 8 dekretu, prawo własności budynków znajdujących się na gruncie,
którego dotyczyła decyzja. Utożsamiając szkodę rzeczywistą w rozumieniu art. 160
§ 1 k.p.a. ze stratami w znaczeniu art. 361 § 2 k.c., trudno się dopatrzyć takich strat
w skutkach decyzji z dnia 15 czerwca 1953 r. wymienionych na pierwszym miejscu.
Nie spowodowały one zmniejszenia aktywów, ani zwiększenia pasywów
poprzedników prawnych powódki. Przed wydaniem omawianej decyzji
przysługiwały im roszczenia określone w art. 7 dekretu i roszczenia te zachowali oni
wobec stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Inaczej
należało ocenić skutki tej decyzji wymienione na drugim miejscu. Utrata własności
budynków oznaczała zmniejszenie aktywów czyli poniesienie strat. Tu jednak
wyłania się inny problem, który dotyczyłby także pierwszego rodzaju skutków
decyzji z dnia 15 czerwca 1953 r., gdyby je uznać – jak to uczynił Sąd Okręgowy –
za straty w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a.: czy można przyjąć istnienie adekwatnego
związku przyczynowego pomiędzy uszczerbkami objętymi odszkodowaniem
dochodzonym przez powódkę, a wydaniem wspomnianej decyzji; czy zdarzenia,
które nastąpiły po wydaniu tej decyzji: rozbiórka budynków w związku z
przeznaczeniem gruntu pod budownictwo mieszkaniowe, przekazanie
nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, niewydanie
przepisów wykonawczych regulujących odszkodowanie przysługujące byłemu
właścicielowi za budynki oraz zmiany w stanie prawnym roszczeń byłych właścicieli
gruntów warszawskich są normalnymi następstwami decyzji z dnia 15 czerwca
1953 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Według art. 361 § 2 k.c., w braku odmiennego przepisu ustawy lub
postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje w granicach normalnych
następstw wywołującego ją działania lub zaniechania straty, które poszkodowany
poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono.
Zasadą w świetle tego przepisu jest więc pełne w granicach adekwatnego związku
przyczynowego naprawienie szkody, tj. bez względu na jej rodzaj: czy przejawia się
ona w postaci strat, czy też utraconych korzyści. Praktyczne znaczenie
przewidzianego w art. 361 § 2 k.c. rozróżnienia na straty i utracone korzyści ujawnia
się zatem przede wszystkim w tych sytuacjach, w których w drodze umownego lub
ustawowego wyjątku nie objęto odszkodowaniem obu tych postaci szkody. Jednym
z przepisów ustawy wprowadzającym wyjątek od zasady art. 361 § 2 k.c. jest art.
160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie, która poniosła szkodę na skutek
wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności
takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę.
Według dominującego poglądu, rzeczywista szkoda, o której mowa w art. 160 § 1
k.p.a., oznacza straty w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego
z dnia 16 kwietnia 2002 r., V CKN 960/00, OSNC 2003 nr 5, poz. 63, oraz wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2002 r., V CKN 1325/00, nie publ.).
Przez straty w świetle wymienionego przepisu rozumie się zmniejszenie
aktywów lub zwiększenie pasywów poszkodowanego.
Nie powinno budzić wątpliwości, że – jak przyjął Sąd Apelacyjny – utrata w
następstwie decyzji z dnia 15 czerwca 1953 r. przez poprzedników prawnych
powódki własności budynków (art. 8 dekretu) oznaczała zmniejszenie ich aktywów i
tym samym była stratą w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. oraz szkodą rzeczywistą w
znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a.
Bardziej złożony jest problem kwalifikacji prawnej uszczerbku majątkowego
poprzedników powódki, polegającego na odmowie przyznania im wspomnianą
decyzją prawa własności czasowej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. 11
listopada nr 50 (art. 7 dekretu); czy uszczerbek ten stanowił stratę i zarazem
rzeczywistą szkodę, czy też nie.
W literaturze przedmiotu, w wypowiedziach rozpatrujących odpowiedzialność
odszkodowawczą dłużnika za niewykonanie zobowiązania (art. 471 k.c.), do strat
wierzyciela w znaczeniu art. 361 § 2 k.c. zalicza się uszczerbek wyrażający się
niespełnieniem przez dłużnika należnego wierzycielowi świadczenia. Przyjmuje się,
że o wysokości występującej w tym wypadku straty decyduje wartość należnego
wierzycielowi świadczenia wyznaczona przez wartość przedmiotu świadczenia, np.
obliczona zgodnie z art. 363 § 2 k.c. wartość rzeczy, która miała być wydana
wierzycielowi. Stanowisko to jest konsekwencją tego, że wierzytelność stanowi
składnik majątku wierzyciela czyli – innymi słowy – należy do jego aktywów.
Niewykonanie zobowiązania przez dłużnika narusza więc ten składnik, pozbawia go
wartości. Inne straty wierzyciela, to w szczególności tzw. szkody następcze, będące
konsekwencją niespełnienia świadczenia, jak np.: zastępcze zaspokojenie się przez
wierzyciela po wyższej cenie lub wydatki spowodowane niemożnością wykonania
przez wierzyciela swego zobowiązania wskutek nieotrzymania świadczenia.
Podobnie w razie nienależytego wykonania zobowiązania przez dłużnika
uznaje się za stratę wierzyciela uszczerbek wyrażający się pomniejszeniem
wartości świadczenia wskutek jego nienależytego spełnienia, np. z opóźnieniem
(zob. art. 481 k.c.). Ratio legis tego stanowiska jest taka sama jak przedstawionego
wyżej, dotyczącego niewykonania zobowiązania: nienależyte wykonanie
zobowiązania, godząc w wierzytelność stanowiącą składnik majątku wierzyciela,
obniża jej wartość. Również w tym wypadku mogą występować jeszcze inne straty
wierzyciela (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 1978 r., III CZP
10/78, OSNCP 1979, nr 1, poz. 2, dotyczącą wzrostu ceny samochodu w okresie
zwłoki dłużnika w wykonaniu umowy przedwstępnej sprzedaży samochodu).
Charakter prawny przewidzianej w art. 7 dekretu możliwości uzyskania przez
byłego właściciela określonego prawa do gruntu objętego dekretem nie został w tym
artykule określony jednoznacznie.
Według art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni
następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego
reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących
przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogli w ciągu sześciu
miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o
przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej
dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy
wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz.
321 ze zm.), od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego, tj. od 1 stycznia 1947 r.,
zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można było na podstawie
dekretu domagać się przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną. W
myśl zaś art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w
miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), ilekroć przepisy dotychczasowe
przewidywały zbywanie gruntów na własność czasową, należało przez to rozumieć
oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.
Z kolei art. 7 ust. 2 dekretu przewidywał, że gmina – a po wejściu w życie
ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy
państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) Państwo, uwzględni wniosek o przyznanie
prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub prawa własności czasowej albo
prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez
dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną daje się pogodzić z
przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W tym miejscu należy jeszcze
wspomnieć o art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i
trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Art. 51 ust. 1
powołanej ustawy rozszerzył podstawy odmowy uwzględnienia wniosku: odmowa
mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a art. 51 ust.
2 sanował wcześniejsze przypadki odmowy uwzględnienia wniosku dokonanej z
naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, jeżeli odmowa ta była zgodna z celami
określonymi w art. 3 tej ustawy.
W orzecznictwie dominuje pogląd wyrażany także w piśmiennictwie, że na
gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek przyznania byłemu właścicielowi
prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego gruntu, jeżeli nie zachodziły wskazane wyżej przesłanki
negatywne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94,
OSNAP 1995, nr 12, poz. 142, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z
dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98, nie publ., i z dnia 20 stycznia 1999 r., IV SA
36/97, nie publ., jak też uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2,
poz. 60). Za korelat tego obowiązku po stronie byłego właściciela uznawano w
piśmiennictwie „prawo majątkowe”, „uprawnienie”, „roszczenie” o ustanowienie
prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego gruntu. Podobny pogląd znalazł wyraz również w wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2000 r., I SA 1036/99, nie
publ., oraz w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56). Należy jednak
odnotować też wyrażone w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada
2001 r., I CKN 71/01 (OSNC 2002, nr 7-8, poz. 98) zapatrywanie, według którego
odpowiednikiem obowiązku gminy po stronie byłego właściciela była jedynie
ekspektatywa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Nawiązując do
wieloletniej praktyki obrotu wspomnianymi „prawami majątkowymi”,
„uprawnieniami”, „roszczeniami”, aprobowanej przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z
dnia 16 stycznia 1952 r., C 650/50, nie publ., przedstawiciele piśmiennictwa
uznawali je w wielu wypowiedziach nie tylko za dziedziczne, ale i zbywalne.
Zgodnie z przeważającym stanowiskiem piśmiennictwa, przyjętym także w
orzecznictwie (por. uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1, poz. 7 i
z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00), ustanowienie prawa wieczystej
dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania
wieczystego na podstawie art. 7 dekretu następowało na podstawie decyzji
administracyjnej.
W sytuacji, w której brzmienie art. 7 dekretu nie pozwalało jednoznacznie
rozstrzygnąć o charakterze prawnym przyznanej byłemu właścicielowi możliwości
uzyskania określonego prawa do gruntu objętego dekretem, określając charakter
prawny tej możliwości, należy mieć na uwadze zapatrywania leżące u podstaw
powołanej wyżej wieloletniej praktyki obrotu prawami wynikającymi z tego przepisu
oraz wyrażane w tym względzie przeważające poglądy orzecznictwa i
piśmiennictwa. Kierując się tą wskazówką, należy więc przyjąć, że po stronie gminy,
a później Państwa, istniał cywilnoprawny obowiązek majątkowy ustanowienia prawa
wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego, a po stronie byłego właściciela gruntu obowiązkowi temu
odpowiadało cywilnoprawne majątkowe uprawnienie do domagania się
ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności
czasowej albo prawa użytkowania wieczystego. Dziedziczne i zbywalne są bowiem
co do zasady tylko cywilne prawa majątkowe (por. w obecnym stanie prawnym art.
922 i 57 k.c.). Uprawnienie to, mimo cywilnoprawnego charakteru, mogło być
jednak realizowane w drodze wyjątku od zasady tylko w toku postępowania
administracyjnego, przez wydanie konstytutywnej decyzji. Nie przesądzając w tym
miejscu, czy uprawnienie to miało postać roszczenia cywilnoprawnego, w
szczególności obligacyjnego, należy przyjąć, że w każdym razie pozycja osoby,
której uprawnienie to przysługiwało była porównywalna z pozycją wierzyciela w
stosunku zobowiązaniowym. Nasuwa się tu przede wszystkim porównanie z
pozycją wierzyciela, któremu przysługuje roszczenie o złożenie przez dłużnika
oznaczonego oświadczenia woli. W razie niewykonania przez dłużnika swego
zobowiązania, prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek złożenia
oznaczonego oświadczenia woli zastępuje to oświadczenie (art. 64 k.c.).
Orzeczenie to, mimo że uwzględnia roszczenie o spełnienie świadczenia, ma więc
charakter konstytutywny.
Zbieżność pozycji prawnej osoby uprawnionej do domagania się ustanowienia
prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego z pozycją wierzyciela nakazuje kwalifikować uszczerbek
łączący się z niezaspokojeniem lub nienależytym zaspokojeniem uprawnienia tej
osoby tak samo, jak kwalifikowany jest uszczerbek łączący się z niespełnieniem lub
nienależytym spełnieniem przez dłużnika należnego wierzycielowi świadczenia (art.
471 k.c.). Także więc niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez gminę lub
Państwo swego obowiązku, godzące we wchodzące w skład majątku byłego
właściciela uprawnienie do domagania się ustanowienia prawa wieczystej
dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania
wieczystego i pozbawiające go wartości lub obniżające jego wartość, musi być
uznane za powodujące straty w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. i tym samym –
rzeczywistą szkodę w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a.
Wśród wypadków naruszenia omawianego uprawnienia można wyróżnić dwie
zasadnicze sytuacje.
W pierwszej – decyzja odmawiająca bezpodstawnie ustanowienia prawa
wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego gruntu zostaje następnie wyeliminowana z obrotu
prawnego z mocą wsteczną przez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 1 pkt 2
k.p.a.). Stwierdzenie nieważności mające skutek ex tunc otwiera drogę do
ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy
(prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego
gruntu (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN
949/00, OSNC 2000, nr 12, poz. 228, i uchwałę składu siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA
2000, nr 3, poz. 93), oraz uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 12/00, OSP 2001, nr 3, poz.
43). Ponowne rozpoznanie wniosku może więc doprowadzić do ustanowienia na
rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego użytkowania wieczystego
gruntu. W takim zaś razie można mówić tylko o nienależytym wykonaniu przez
gminę lub Państwo swego obowiązku wywołującym co najwyżej straty wyrażające
się zmniejszeniem się wartości tego, co były właściciel lub jego następca prawny
ostatecznie otrzymał.
W drugiej sytuacji decyzja odmawiająca bezpodstawnie ustanowienia prawa
wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego gruntu nie zostaje następnie wyeliminowana z obrotu
prawnego, gdyż – jak w niniejszej sprawie – ze względu na wywołanie przez nią
nieodwracalnych skutków prawnych organ administracyjny działający w trybie
nadzoru poprzestaje jedynie na stwierdzeniu wydania jej z naruszeniem prawa (art.
156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). W takiej zatem sytuacji, inaczej niż przyjął Sąd
Apelacyjny, nie otwiera się możliwość ponownego rozpoznania wniosku o
ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności
czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu. Ustanowienie na rzecz
byłego właściciela lub jego następcy prawnego użytkowania wieczystego gruntu jest
więc definitywnie wykluczone. W konsekwencji mamy tu do czynienie z całkowitym
niewykonaniem przez gminę lub Państwo swego obowiązku wywołującym straty,
których wysokość odpowiada wartości nieuzyskanego przez uprawnionego prawa
wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub prawa własności czasowej albo prawa
użytkowania wieczystego gruntu.
Jak wiadomo, w sprawie ma miejsce druga z wskazanych sytuacji, przy czym
straty poprzedników prawnych powódki, oprócz uszczerbku spowodowanego
bezzasadną odmową ustanowienia własności czasowej, objęły także utratę
własności budynków znajdujących się na gruncie, którego dotyczyła decyzja z dnia
15 czerwca 1953 r. Sama ta okoliczność, że decyzja o odmowie ustanowienia
własności czasowej spowodowała straty w majątku byłych właścicieli gruntu
podlegającego dekretowi nie przesądza jednak jeszcze o zasadności
dochodzonego przez ich spadkobiercę powództwa o odszkodowanie. Jeżeli
spadkobierca dochodzi – tak jak powódka – odszkodowania obejmującego
uszczerbek powstały w jego majątku w następstwie strat doznanych przez jego
poprzedników prawnych, to o tym, czy i ewentualnie w jakim zakresie jego
powództwo jest uzasadnione, decyduje ponadto istnienie normalnego związku
przyczynowego (art. 361 § 1 k.c.) pomiędzy wspomnianym uszczerbkiem a decyzją
odmawiającą ustanowienia własności czasowej (uchwała składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNCP 1989, nr 9,
poz. 129), co zakłada istnienie takiego związku także pomiędzy ogniwami
pośrednimi – również tymi, które zostały wskazane jako podstawa ustalenia, że
decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (co do tego, jak w orzecznictwie
rozumie się wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych zob. z
jednej strony, uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja
1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104, i uchwałę składu pięciu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA
1999, nr 1, poz. 13, a z drugiej strony, uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2,
poz. 49 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99).
Nie przekonuje pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11
stycznia 2001 r., I CKN 117/00, że jeżeli organ administracyjny działając w trybie
nadzoru nie stwierdził nieważności badanej decyzji o odmowie ustanowienia
własności czasowej zabudowanego gruntu, lecz tylko jej niezgodność z prawem ze
względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, to
rozstrzygnięcie takie przesądza w sposób wiążący dla sądu istnienie normalnego
związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji, której ono dotyczy, a
odpowiadającą wartości nie ustanowionego prawa do gruntu i wartości utraconego
budynku szkodą objętą odszkodowaniem dochodzonym przez spadkobiercę byłego
właściciela gruntu; w sprawie, której dotyczył powołany wyrok, chodziło konkretnie o
równowartość lokali sprzedanych przez Państwo osobom trzecim po odmowie
ustanowienia własności czasowej na rzecz byłego właściciela gruntu; powód,
spadkobierca byłego właściciela, dochodził odszkodowania tylko w zakresie
równowartości tych lokali. Znaczenie stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem
ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych przejawia
się i wyczerpuje w całości w czym innym. Stwierdzenie to otwiera drogę do
dochodzenia odszkodowania przez poszkodowaną stronę (art. 160 § 1 k.p.a.) przy
pozostawieniu – jak już była o tym mowa – decyzji w obrocie prawnym, w imię
podyktowanego realizmem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a
zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Nie byłoby celowe stwierdzanie
nieważności decyzji i otwieranie drogi do ponownego załatwienia sprawy, gdy
decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie niezgodności
decyzji z prawem wiąże więc sąd o tyle tylko, o ile stanowi, podobnie jak
stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnienie podstawowej przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie
przesądza natomiast w sposób wiążący dla sądu w jakimkolwiek zakresie, tak samo
jak stwierdzenie nieważności decyzji, o istnieniu normalnego związku
przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a dochodzoną szkodą. Co do tej
ostatniej przesłanki zawsze jest więc nieodzowne przeprowadzenie oceny, o której
mowa w art. 361 § 1 k.c.
Punktem wyjścia przy badaniu istnienia normalnego związku przyczynowego
musi być ustalenie, czy fakt wskazany jako przyczyna szkody stanowi conditio sine
qua non jej wystąpienia. W takich sprawach jak obecnie rozpoznawana zakłada to
odpowiedź na pytanie, czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby zapadła decyzja
zgodna z prawem, tj. uwzględniająca wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu.
Odpowiedź pozytywną, wykluczającą powiązanie typu conditio sine qua non i tym
samym potrzebę dalszych badań co do istnienia związku przyczynowego
wymaganego przez art. 361 § 1 k.c. uzasadniałoby, np. ustalenie, że przeznaczenie
gruntu pod określoną inwestycję, której zrealizowanie stało się przyczyną
stwierdzenia wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję
odmawiającą uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu, nastąpiłoby
bez względu na status prawny gruntu. W takim wypadku rozpoczynałby się nowy
łańcuch zdarzeń powiązanych przyczynowo-skutkowo.
W razie stwierdzenia istnienia powiązania typu conditio sine qua non, o tym,
czy przebieg badanego łańcucha zdarzeń jest normalny, według dominującego
stanowiska piśmiennictwa i orzecznictwa decydują: wiedza dostępna o tych
zdarzeniach w chwili orzekania przez sąd i zobiektywizowane kryteria wynikające z
doświadczenia życiowego oraz zdobyczy nauki. Za normalne następstwo danego
zdarzenia uważa się taki skutek, który „zazwyczaj”, „w zwykłym porządku rzeczy”
jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem, jeżeli zdarzenie to ogólnie sprzyja jego
wystąpieniu. Jako czynnik osłabiający szansę uznania dwóch zdarzeń za
pozostające w normalnym związku przyczynowym uznaje się dzielący je duży
przedział czasu. W sytuacjach granicznych rozstrzygające znaczenie przypada ze
względu na niedookreśloność zwrotu „normalne następstwa” poczuciu prawnemu
sędziego. Podkreśla się, że celem przedstawionego ujęcia koncepcji
przyczynowości adekwatnej jest wyznaczenie odpowiadającej słuszności granicy
między tymi skutkami, które można przypisać pozwanemu o naprawienie szkody, a
tymi, których przypisać mu nie można. (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18
kwietnia 2002 r., II CKN 1216/00, OSNC 2003, nr 4, poz. 58).
O tym więc, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezgodnej
z prawem decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego w trybie art. 7
dekretu, powinna każdorazowo rozstrzygać ocena całokształtu okoliczności sprawy
mających zgodnie z powyższymi uwagami znaczenie w świetle uregulowania
zawartego w art. 361 § 1 k.c.
Z przytoczonych powodów przedstawione zagadnienia prawne rozstrzygnięto,
jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).