Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Mirosława Wysocka (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
Oddział w P. przeciwko Józefowi T, o nadanie klauzuli wykonalności, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 23 maja 2003 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Płocku postanowieniem z dnia
19 lutego 2003 r.:
"Czy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy podlegają
ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, a obejmujące je administracyjne tytuły
wykonawcze są tytułami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. ?"
podjął uchwałę:
Administracyjny tytuł wykonawczy, obejmujący składki na ubezpieczenie
zdrowotne i na Fundusz Pracy, może stanowić tytuł egzekucyjny w
rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.
Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie prawne Sąd Okręgowy dostrzegł przy
rozpoznawaniu zażalenia wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na
postanowienie Sądu Rejonowego w Gostyninie, którym odmówiono nadania
sądowej klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom wykonawczym,
obejmującym składki na ubezpieczenia zdrowotne i na Fundusz Pracy. Źródłem
wątpliwości Sądu jest kolizja przepisów normujących kwestię egzekwowania tych
należności, a ściśle tego, czy podlegają one jedynie egzekucji administracyjnej, czy
także – alternatywnie – egzekucji sądowej.
Ubiegając się o uzyskanie sądowej klauzuli wykonalności, wierzyciel powołał
się na zamiar przyłączenia się do sądowej egzekucji z nieruchomości, prowadzonej
przeciwko dłużnikom. Wniosek został złożony po zmianie art. 70 ustawy z dnia 17
czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U.
1991, Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o zmianie
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. Nr 125, poz. 1368). W wyniku zmiany tego przepisu odpadła zawarta w nim
podstawa do ubiegania się o sądową klauzulę wykonalności w celu
przeprowadzenia „egzekucji w trybie sądowym z nieruchomości zobowiązanego”.
W tej sytuacji rozważenia wymagało, według Sądu Okręgowego, czy istnieje inna
podstawa prawna do uznania, że konkretny administracyjny tytuł wykonawczy może
stanowić tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 w związku z art. 776
k.p.c., któremu może zostać nadana sądowa klauzula wykonalności. Podstawę taką
stanowić będzie, w ocenie Sądu Okręgowego, przepis ustawy przewidujący, że
określony administracyjny tytuł wykonawczy podlega wykonaniu w drodze egzekucji
sądowej. Rozstrzygnięcie zatem zażalenia wierzyciela wymaga oceny, czy
podstawa taka istnieje w odniesieniu do administracyjnych tytułów wykonawczych
obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz
Pracy.
Możliwość ściągania objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi
należności z tytułu składek w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji lub egzekucji sądowej przewiduje art. 24 ustawy z dnia 13
października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887),
która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. Bezpośrednio dotyczy ona składek
na poczet świadczeń objętych Funduszem Ubezpieczeń Społecznych z tytułu
ubezpieczeń emerytalnych, rentowych, „chorobowych” i wypadkowych. Możliwość
ta dotyczy również należności z tytułu składek na Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o
ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (jedn.
tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 ze zm.), która w art. 19 ust. 2 przewiduje, m.in.
w odniesieniu do egzekucji składek na ten Fundusz, stosowanie przepisów
dotyczących świadczeń na ubezpieczenia społeczne.
Sposób egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenia
zdrowotne oraz na Fundusz Pracy objęty jest bezpośrednio inną regulacją.
Pierwsze z nich podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o
powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, Dz.U. Nr 28, poz. 153, która weszła w
życie w dniu 1 stycznia 1999 r.). Tak samo, w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, mają być egzekwowane składki na Fundusz Pracy,
stosownie do art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128).
Jednocześnie jednak z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że do składek na Fundusz Pracy i na
ubezpieczenia zdrowotne, m.in. w zakresie ich egzekucji, stosuje się odpowiednio
przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Regulacja ta obowiązuje,
w odniesieniu do tych składek, od momentu wejścia cytowanej ustawy w życie;
zmiana art. 32, dokonana przez art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o
zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób
niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 1429),
polegała jedynie na wykreśleniu wyrazów „wpłat na Państwowy Fundusz
Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych”.
Przewidziane w tym przepisie odpowiednie stosowanie ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, także w zakresie egzekucji składek na ubezpieczenia
zdrowotne i na Fundusz Pracy, wskazuje na dopuszczenie egzekwowania
wymienionych należności alternatywnie – w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Jednocześnie jednak, pomimo
późniejszej regulacji, nie zostały uchylone powołane wyżej przepisy art. 28 ustawy o
powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i art. 56 ust. 3 ustawy o zatrudnianiu i
przeciwdziałaniu bezrobociu, przewidujące jedynie administracyjny tryb
egzekwowania należności w nich przewidzianych. Wywołuje to, w ocenie Sądu
Okręgowego, stan kolizji norm prawnych regulujących tryb egzekucji tych
należności.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Trafnie Sąd Okręgowy stwierdził, że w pierwszej kolejności rozważenia
wymagało, czy administracyjne tytuły wykonawcze obejmujące określone
należności, mogą w ogóle być uznane za tytuły egzekucyjne w rozumieniu art. 777
§ 1 pkt 3 k.p.c., którymi są inne orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy
podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Niewątpliwie zasadą jest, że
administracyjny tytuł wykonawczy może być realizowany jedynie w trybie
przewidzianym przez ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji. Wyraźny wyjątek od tej zasady wprowadzał art. 70
tej ustawy, przewidujący wprost możliwość prowadzenia, w określonych tam
wypadkach, egzekucji sądowej, po zaopatrzeniu tytułu administracyjnego w sądową
klauzulę wykonalności. Takiego wyraźnego sformułowania nie zawiera art. 24
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mówiący jedynie o możliwości
ściągania należności z tytułu składek „w trybie przepisów o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji albo egzekucji sądowej”. Takie sformułowanie
ustawy, choć bardzo ogólne, należy rozumieć jako stan, w którym „z mocy ustawy”
(tak art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.) określony akt (tu administracyjny tytuł wykonawczy
obejmujący omawiane należności) może podlegać wykonaniu w drodze egzekucji
sądowej. Dla prowadzenia sądowej egzekucji takich należności konieczne jest, by
administracyjny tytuł wykonawczy został wystawiony zgodnie z regułami
obowiązującymi dla tych tytułów. Taki tytuł, obejmujący należności, dla których
ustawa przewiduje egzekucję sądową, może stanowić tytuł egzekucyjny,
podlegający zaopatrzeniu w sądową klauzulę wykonalności (art. 776 k.p.c.).
Będąca źródłem wątpliwości Sądu Okręgowego sprzeczność pomiędzy
wymienionymi wyżej przepisami istotnie występuje, skoro jeden z nich (art. 24 w
związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) przewiduje
alternatywnie możliwość egzekwowania omawianych należności w trybie
administracyjnym lub sądowym, a dwa inne – art. 28 ust. 1 ustawy o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym i art. 56 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu
bezrobociu – przewidują w odniesieniu do tych samych należności jedynie tryb
egzekucji administracyjnej.
Można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że pomiędzy pierwszym z
wymienionych przepisów a pozostałymi dwoma zachodzi stosunek normy ogólnej
do szczególnej. W wypadku takiej kolizji norm, pierwszeństwo przyznaje się normie
szczególnej.
Pomiędzy wymienionymi przepisami zachodzi jednocześnie określona relacja
czasowa – przepis ogólny jest późniejszy niż przepis szczególny. Relacja ta jest
oczywista pomiędzy przepisami zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń
społecznych z 1998 r. i ustawie o zatrudnianiu i bezrobociu z 1994 r. Nie jest tak
wyrazista w wypadku ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawy z
1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, bowiem obie te ustawy weszły
w życie w tym samym czasie, w dniu 1 stycznia 1999 r. Jednak skoro przyjmuje się
w doktrynie prawa, że o tym, który akt prawny jest wcześniejszy, a który późniejszy
nie decyduje data ich wejścia w życie, ale data ich wydania (ogłoszenia), to ustawa
o systemie ubezpieczeń społecznych ogłoszona w dniu 10 listopada 1998 r. jest
późniejsza w stosunku do ustawy o z powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym,
ogłoszonej w dniu 26 marca 1997 r. Przy takim rodzaju kolizji norm, pierwszeństwo
przyznaje się normie późniejszej.
Z przedstawionego zestawienia wynika, że występuje tu sytuacja określana
mianem kolizji reguł kolizyjnych, zastosowanie znajdują bowiem dwie reguły
(według kryterium chronologiczności i szczególności), a każda z nich prowadzi do
rozwiązań odmiennych.
Najczęściej w piśmiennictwie przyjmuje się, że konflikt taki powinien być
rozstrzygany na rzecz kryterium "szczególności", że zatem późniejsza norma
ogólna nie deroguje wcześniejszej normy szczególnej. Jednocześnie jednak
stosowanie tej zasady, uznawanej za stosunkowo „słabą” w porównaniu z innymi
zasadami rozstrzygania konfliktu norm kolizyjnych, wymaga dużej ostrożności.
Wobec tego decydujące znaczenie przypisuje się wykładni sprzecznych przepisów,
której wynik w każdym wypadku ostatecznie będzie decydować o sposobie
rozstrzygnięcia kolizji. Dodatkowo „samodzielne” znaczenie zasady, że przepis
ogólny nie uchyla wcześniejszego przepisu szczególnego, osłabia w
rozpoznawanym wypadku fakt, iż potrzebę wyraźnego uchylenia przepisu
szczególnego akcentuje się zwłaszcza w sytuacjach, w których przepis taki
przewiduje przywilej, jest korzystniejszy dla jego głównego adresata, niż przepis
ogólny. W rozpoznawanym wypadku stan rzeczy jest odmienny, niewątpliwie
bowiem korzystniejszy z punktu widzenia wierzyciela egzekwującego jest przepis
ogólny, umożliwiający egzekucję należności nie tylko w drodze administracyjnej, ale
i sądowej; chodzi przy tym nie tylko o możliwość wyboru, ale i o dopuszczalność
egzekucji z nieruchomości (por. art. 67 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji).
Przechodząc do wykładni analizowanych przepisów, zauważyć trzeba, że nie
sposób byłoby odnaleźć cel, dla którego w art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych objęto odesłaniem (także w zakresie egzekucji) składki na
ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, jeśli celem tym nie miało być
umożliwienie egzekwowania tych należności, tak jak wszystkich pozostałych,
wymienionych w art. 24 i 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Nie sposób także pominąć, że przy nowelizacji art. 32, dokonanej cytowaną
wyżej ustawą z 2000 r., z przepisu tego usunięto wpłaty na jeden z funduszy, nie
dokonując żadnych zmian w odniesieniu do analizowanych należności. Świadczy to
o podtrzymaniu zamierzonego celu rozszerzenia możliwości egzekucyjnych w
odniesieniu do omawianych składek. Warto przy tym zauważyć, że w art. 32 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych wymienia się także składki na Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, chociaż takie odesłanie zawarte jest
już w cytowanej na wstępie ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. Można to odczytywać
jako wyeksponowanie zamiaru kompleksowego ujęcia egzekucji tego rodzaju
należności w taki sam sposób, jak w wypadku składek na ubezpieczenia społeczne.
Nie można wreszcie wykluczyć i takiej ewentualności, że brak uchylenia
wcześniejszych przepisów szczególnych wynikał z tego, że nie dopatrzono się
sprzeczności, zakładając, że drugi (późniejszy, ogólny) ma takie tylko znaczenie, że
przyznaje „więcej” niż pierwszy (wcześniejszy, szczególny).
Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kolizji mają jednak
ostatecznie wnioski wynikające z zastosowania wykładni celowościowej i
systemowej, które – podobnie, jak argumenty wyżej przedstawione – uzasadniają
stanowisko, że egzekucja analizowanych należności może być prowadzona
zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej, na podstawie art. 32 i 24 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych.
Na rzecz tej tezy przemawia także analogiczny charakter należności,
uzasadniający traktowanie ich w podobny, uprzywilejowany – z punktu widzenia
wierzyciela oraz interesu społecznego – sposób. Powoływane w niniejszej sprawie
ustawy stanowią elementy systemu gwarantowanych przez państwo świadczeń na
rzecz obywateli z tytułu ubezpieczeń społecznych, zdrowotnych, z powodu
bezrobocia oraz niewypłacalności pracodawcy i mają doniosłe znaczenie z punktu
widzenia szeroko rozumianej ochrony socjalnej. Państwo realizuje te cele ze
środków, które zobowiązane są uiszczać podmioty ustawowo określone.
Niewywiązywanie się z obowiązków tych świadczeń, mających postać składek na
określone fundusze, degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na
ogół społeczeństwa. Oczywista jest w tej sytuacji potrzeba zapewnienia możliwości
jak najskuteczniejszego egzekwowania takich świadczeń, gdy nie zostały one przez
zobowiązanych uiszczone. Brak przy tym byłoby racjonalnego powodu dla
różnicowania – z omawianego punktu widzenia – poszczególnych składek.
Uwzględnienie celu regulacji oraz zapewnienie spójności systemu norm przemawia
na rzecz tezy, że także dla należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne
i Fundusz Pracy ustawa przewiduje możliwość egzekucji sądowej (art. 34 w
związku z art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), co oznacza, że
obejmujące te należności administracyjne tytuły wykonawcze mogą stanowić tytuły
egzekucyjne w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.
Z przedstawionych względów podjęto uchwałę, jak na wstępie (art. 390 k.p.c.).