Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Iwona Koper (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie zażalenia Gminy L.G. na odmowę sporządzenia
czynności prawnej w formie aktu notarialnego, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej
na posiedzeniu jawnym w dniu 17 lipca 2003 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w Tarnowie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2003 r.:
"Czy rada gminy działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 9 listopada 2000
r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.) może podjąć ważną uchwałę w
przedmiocie darowania nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz
repatrianta i jego małżonki, jako formę pomocy w/w osobom, zamierzającym
osiedlić na jej terenie?"
podjął uchwałę:
Nieruchomość stanowiąca własność gminy nie może być przedmiotem
darowizny na rzecz repatrianta i jego małżonka na podstawie art. 20 ustawy z
dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm.).
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 grudnia 20001 r. Rada Gminy L.G. z powołaniem się na art.
20 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. Nr 106, poz. 1118 ze zm. –
dalej: "u.rep.") postanowiła udzielić pomocy repatriantowi oraz członkowi jego
rodziny przez przyznanie środków finansowych na osiedlenie i zagospodarowanie
do wysokości kwoty stanowiącej równowartość iloczynu 200 % przeciętnego
miesięcznego wynagrodzenia oraz liczby członków najbliższej rodziny repatrianta
oraz przekazać w drodze darowizny własność nieruchomości o powierzchni do 0,20
ha z zasobów Gminy na budowę budynku mieszkalnego. Kolejną uchwałą z dnia 19
kwietnia 2002 r. Rada Gminy imiennie wskazała repatriantów, którym miała być
udzielona pomoc i określiła, że w drodze darowizny będzie przeniesiona własność
działki, położonej w Z., w celu osiedlenia się repatriantów w Gminie L.G. Wykonanie
podjętych uchwał powierzyła Zarządowi Gminy.
Notariusz Lidia S. w dniu 22 października 2002 r. odmówiła sporządzenia
umowy darowizny przedmiotowej działki miedzy Gminą L.G. a Ireną i Iwanem G. ze
względu na brak w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej:
"u.g.n.") przepisów przewidujących możliwość dokonania przez gminę darowizny
nieruchomości na rzecz osoby fizycznej oraz brak możliwości dokonania takiej
darowizny na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji.
Przy rozpoznawaniu zażalenia Gminy na odmowę dokonania czynności
notarialnej Sąd Okręgowy powziął wątpliwość o treści przedstawionej na wstępie
uchwały.
W uzasadnieniu zagadnienia prawnego Sąd Okręgowy wskazał, że w ustawie
o gospodarce nieruchomościami brak podstaw prawnych do dokonania darowizny
nieruchomości stanowiącej własność gminy na rzecz repatrianta. Przepis art. 13
ust. 2 u.g.n. nie wyklucza darowizny nieruchomości stanowiących własność
jednostek samorządu terytorialnego, jednak ogranicza ich dopuszczalność do
darowizn na cele publiczne. Darowizna nieruchomości na rzecz repatrianta nie jest
darowizną na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Równocześnie przepis art.
20 ustawy o repatriacji., aktu późniejszego w stosunku do ustawy o gospodarce
nieruchomościami, który ma charakter normy ogólnej, może być interpretowany w
ten sposób, że pozostawia radom gminy swobodę co do sposobu i rodzaju pomocy
udzielanej repatriantom. Nie ma wątpliwości, że gmina na podstawie przepisów
ogólnych może samodzielnie decydować o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania
mienia stanowiącego jej własność. Nasuwający się na tej podstawie wniosek
dopuszczający możliwość dokonania przez gminę darowizny nieruchomości na
rzecz repatrianta może być jednak, w ocenie Sądu Okręgowego, bezzasadny, gdy
zważy się, że przepisy rozdziału 5 u.rep., określające rodzaje pomocy udzielanej
repatriantom przez gminy nie wymieniają możliwości dokonania darowizny
nieruchomości na ich rzecz. Przeciwko jego przyjęciu przemawia także treść art. 45
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który ogranicza swobodę decydowania przez gminę o
przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia stanowiącego jej własność
wymogami zawartymi w odrębnych przepisach, do których należą przepisy ustawy
o gospodarce nieruchomościami.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wynikająca z art. 3531
k.c. zasada swobody umów ulega na gruncie ustawy o
gospodarce nieruchomościami, w zakresie gospodarowania nieruchomościami
przez jednostki samorządu terytorialnego, istotnym ograniczeniom, samorząd
terytorialny jest częścią składową systemu władz publicznych (art. 16 ust. 2 oraz
art. 163 Konstytucji). W doktrynie utrwalił się pogląd, że samorząd jest opartą na
przepisach ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną
przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne, w
granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.
Normy regulujące zasady obrotu nieruchomościami należącymi do jednostek
samorządu terytorialnego (także Skarbu Państwa) mają w większości charakter
prawa publicznego i są bezwzględnie obowiązujące. W zakresie dysponowania
mieniem komunalnym jego podmioty samodzielnie decydują o przeznaczeniu i
sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu jednakże
wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym).
Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.g.n., nieruchomości należące do Skarbu Państwa i
jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem darowizny na cele
publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa
i jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami. Nieruchomości
gminy mogą więc być przedmiotem darowizny na rzecz osób fizycznych i prawnych,
jeżeli służą realizacji celu publicznego. Wnioskując a contrario, darowizna
nieruchomości dokonana przez gminę na inny cel niż publiczny jest
niedopuszczalna. (...)
Stosownie do art. 20 u.rep., formy, wysokość oraz tryb przyznawania pomocy
dla repatrianta i członków najbliższej rodziny repatrianta przez jednostki samorządu
terytorialnego określają organy stanowiące tych jednostek. Ustawa dopuszcza
pomoc dla repatrianta w postaci zapewnienia lokalu mieszkalnego ( art. 21) oraz
pokrycia kosztów remontu lub adaptacji takiego lokalu (art. 22). Ponadto gmina
może udzielić pomocy w ten sposób, że zrefunduje pracodawcy część kosztów
poniesionych na szkolenie zawodowe repatrianta, wyposażenie jego stanowiska
pracy, wynagrodzenie, nagrody i składki na ubezpieczenie społeczne (art. 23).
Ustawa przewiduje możliwość udzielenia przez budżet państwa gminie dotacji, gdy
poniosła ona koszty aktywizacji zawodowej repatriantów, związane z zapewnieniem
lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych, albo z pokryciem remontu i adaptacji
takiego lokalu (art. 38). Ustawa nie przewiduje natomiast pomocy w formie
darowizny nieruchomości na rzecz repatrianta ani też dotacji z budżetu na ten cel.
W związku z tym wymaga rozważenia dopuszczalność dokonania przez gminę
darowizny nieruchomości na rzecz repatrianta na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.n.,
jako darowizny na cel publiczny. Katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o
gospodarce nieruchomościami określa art. 6 tej ustawy. Zawarte w nim wyliczenie
(pkt 1-9b), które ma charakter wyczerpujący, nie wymienia pomocy dla repatriantów
jako celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 10 u.g.n., celami publicznymi są
również inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Użyte tu pojęcie
"celu publicznego" jest w orzecznictwie ujmowane restrykcyjnie. Ugruntowany
pogląd co do jego wykładni wyraża m.in. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 10 października 2000 r., II SA/Kr 1010/00 (ONSA 2001, nr
4, poz. 186), w którym stwierdzono, że pojęcie "cel publiczny", którym posługuje się
art. 13 ust. 2 u.g.n. nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się
odwoływać do jego potocznego lub ogólnego znaczenia. Ustalony przez
ustawodawcę w art. 6 u.g.n. katalog celów publicznych ma charakter zamknięty w
tym sensie, że inne cele wymienione w art. 6 pkt 10 to tylko cele określone w innych
ustawach. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że aby mówić o
celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy
znaleźć cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. albo cel określony jako
publiczny w innej ustawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
19 maja 1999 r., II SA/Wr 1499/98, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych"
1999, nr 4, poz. 116 i z dnia 15 lutego 2000 r., SA/Bk 901/99, OSP 2001, nr 4, poz.
61).
Stanowisko to, akceptowane także w doktrynie, Sąd Najwyższy w obecnym
składzie w pełni podziela.
Określenie przez ustawodawcę celu publicznego powinno być wyraźne,
konkretyzujące objęty nim przedmiot. Unormowania takiego nie zawiera ustawa o
repatriacji, a udzielanie pomocy repatriantom nie zostało w niej zdefiniowane jako
czynności realizujące cel publiczny. Nie ma też statusu normatywnego w tym
zakresie preambuła do ustawy, która z odwołaniem się do kontekstu historycznego
określa cele zawartej w niej regulacji oraz wartości na których została oparta. Jej
znaczenie prawne wiąże się ze wskazaniami, które wynikają z jej treści dla
interpretacji przepisów ustawy. Stwierdzenie w preambule, że powinnością Państwa
Polskiego jest umożliwienie repatriacji Polakom, którzy pozostali na Wschodzie i z
przyczyn uwarunkowanych historycznie nie mogli w Polsce nigdy się osiedlić, nie
może być jednakże uznane za źródło normy prawnej, o której jest mowa w art. 6
ust. 10 u.g.n..
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale. (...)