Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 24 września 2003 r., I CK 143/03
Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za
niezgodne z prawem unormowanie zawarte w ustawie, które nakłada na osobę
prawną obowiązek świadczeń nie będących daniną publiczną, jeżeli ich
spełnienie powoduje stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Bronisław Czech (sprawozdawca)
Sędzia SN Barbara Myszka
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala
Specjalistycznego im. Mikołaja Kopernika, Samodzielnego Zespołu Opieki
Zdrowotnej w Ł. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra
Zdrowia i Ministra Finansów o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie
Cywilnej w dniu 27 sierpnia 2003 r. kasacji strony powodowej od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2002 r.
uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną.
Uzasadnienie
Powodowy Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. Mikołaja Kopernika –
Samodzielny Zespół Opieki Zdrowotnej w Ł., wykonując obowiązek podwyższenia
wynagrodzenia dla pracowników o kwotę co najmniej 203 zł miesięcznie poczynając
od dnia 1 stycznia 2001 r., wynikający z art. 4a ust 1, wprowadzonego ustawą z
dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych
ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45 – dalej
„ustawa nowelizująca”), zrealizował tę podwyżkę i wystąpił z powództwem
skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów oraz Ministrowi
Zdrowia, żądając zasądzenia tytułem odszkodowania kwot: 1 252 524,59 zł z
ustawowymi odsetkami od dnia 1 lipca 2001 r. oraz 1 349 714,52 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia 1 stycznia 2002 r. Twierdził, że próby uzyskania na ten cel
środków finansowych od Ł. Regionalnej Kasy Chorych okazały się nieskuteczne,
albowiem Kasa odmówiła renegocjowania zawartych wcześniej umów. Zdaniem
powoda, mimo podjętych przedsięwzięć ograniczających wydatki Szpitala
(restrukturyzacja), wypłacenie podwyżek odbyło się kosztem ograniczenia
świadczeń leczniczych, co zwiększyło pasywa i stanowi szkodę, odpowiadającą
sumie wypłaconych podwyżek.
Pozwany Skarb Państwa wniósł o oddalenie powództwa. Obaj Ministrowie
zarzucili, że system ubezpieczeń zdrowotnych został dodatkowo zasilony od dnia
1 stycznia 2001 r. na skutek podniesienia składki ubezpieczenia zdrowotnego z
7,5 % na 7,75 % oraz odroczenia do końca 2002 r. spłaty pożyczki udzielonej
kasom chorych z budżetu państwa, co miało zabezpieczyć wykonanie podwyżek z
wymienionego art. 4a. Zdaniem Ministrów, wypełnienie obowiązku podwyżek
powinno nastąpić ze wzrostu przychodu jednostki, uzyskanego w wyniku
renegocjacji z kasą chorych umów za świadczone usługi oraz poszerzenia usług
świadczonych poza systemem ubezpieczeń zdrowotnych, a ponadto obniżenia
kosztów prowadzonej działalności przez: dokonanie w zakładach opieki zdrowotnej
restrukturyzacji zatrudnienia, wprowadzenie mniej kosztochłonnej organizacji
funkcjonowania jednostki oraz optymalizacji kosztów bezpośrednich i pośrednich.
Ministrowie powołali się także na art. 40 k.c., zgodnie z którym Skarb Państwa nie
odpowiada za zobowiązania państwowych osób prawnych, do których m.in. należą
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2002 r. oddalił
powództwo, a Sąd Apelacyjny w Warszawie, wyrokiem zaskarżonym kasacją,
oddalił apelację powoda.
Sąd Apelacyjny, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4
grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256) przyjął, że
przypisanie Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c.
lub z art. 77 Konstytucji, wymaga ustalenia, że działanie organu władzy publicznej,
które spowodowało szkodę, jest bezprawne w znaczeniu naruszenia nakazów lub
zakazów wynikających z normy prawnej. W zarzuconych przez powoda Ministrowi
Finansów i Ministrowi Zdrowia działaniach (doprowadzenie do inicjatywy
ustawodawczej) i zaniechaniach (niewydanie stosownych zarządzeń) nie można
zaś dopatrzyć się cechy bezprawności, a ze względu na zadania samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej (art. 68 Konstytucji), przedmiotowa
nowelizacja nie narusza art. 20, 22 i 32 Konstytucji. W konsekwencji Sąd
Apelacyjny stwierdził, że nie ma podstawy do przypisania pozwanemu
odpowiedzialności stosownie do art. 417 k.c. i art. 77 Konstytucji. Sąd Apelacyjny w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził również, że powód nie wykazał
„wysokości szkody”.
Powód w kasacji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 77 Konstytucji
i art. 417 k.c. przez ich niezastosowanie oraz „art. 20 i 32 Konstytucji przez błędną
ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie odnoszą się do
podmiotów będących samodzielnymi zakładami opieki zdrowotnej,” i wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, ewentualnie – o zmianę wyroku i orzeczenie zgodnie z
żądaniem pozwu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Zasadniczą przyczyną sporu między powodem – samodzielnym publicznym
zakładem opieki zdrowotnej – a pozwanym Skarbem Państwa, są niejasne
regulacje prawne dotyczące sposobu finansowania przyrostu wynagrodzeń
przewidzianego w ustawie nowelizującej.
Zadaniem publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest spełnianie świadczeń
zdrowotnych, polegających przede wszystkim na diagnozowaniu, leczeniu i
rehabilitowaniu pacjentów. Tak w szczególności stanowią przepisy ustawy z dnia 30
sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz
obowiązującej wówczas ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), które przyznając
pacjentom tych zakładów liczne uprawnienia, nakładały na nie obowiązek
udzielania świadczeń zdrowotnych. Z drugiej strony, zasadniczym źródłem
finansowania świadczeń zdrowotnych były środki pochodzące od kas chorych,
którym – przede wszystkim – powierzono realizację ubezpieczeń zdrowotnych, a
które nie dysponowały (podobnie jak obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia)
odpowiednimi środkami finansowymi, aby zapewnić spełnienie wszystkich
świadczeń oczekiwanych i należnych uprawnionym z tytułu powszechnego
ubezpieczenia zdrowotnego. Dlatego, zawierając kontrakty ze
świadczeniodawcami, instytucje ubezpieczenia zdrowotnego, zgodnie z
obowiązkiem ustawowym, maksymalizowały liczbę świadczeń, co pociągało
minimalizację jednostkowej ceny. W takim wypadku, według powszechnej opinii
zakładów opieki zdrowotnej związanych kontraktami ustanawiającymi zapłatę po
wykonaniu świadczenia, nie były one w stanie zapewnić pracownikom (zwłaszcza
medycznym – bezpośrednio odpowiedzialnym za opiekę nad pacjentami)
wynagrodzeń odpowiadających społecznej wartości ich pracy. Stan taki doprowadził
do masowych protestów pracowniczych. Wprowadzone pod ich presją zmiany
ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców ograniczały się jednak do naprawy jednego
odcinka powiązanych systemów opieki zdrowotnej i ubezpieczenia zdrowotnego, a
pomijały skutki narzucanych zakładom opieki zdrowotnej przesunięć wydatków w
ramach ogólnej kwoty uzyskanej na realizację zakontraktowanych świadczeń.
Przepis art. 4a stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników
zatrudnionych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej o
podwyższenie w latach 2001 i 2002 przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za
pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy
(uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., III ZP 32/01, OSNAPUS
2002, nr 10, poz. 229). Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie mogły
zatem uchylać się od obowiązku zrealizowania wymienionego podwyższenia
wynagrodzenia. Powód twierdzi, że wykonanie obowiązku wynikającego z art. 4a
uszczupliło i tak już skromne środki finansowe, którymi dysponował na świadczenia
zdrowotne.
Omawiane unormowanie doprowadziło zatem do kolizji między zadaniami kas
chorych, polegającymi na obowiązku zapewnienia ubezpieczonym świadczeń
zdrowotnych określonych w art. 68 ust. 2 Konstytucji oraz w art. 3 i 4 ustawy o
powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a obowiązkiem zrealizowania przez
samodzielne, publiczne zakłady opieki zdrowotnej podwyżek wynagrodzenia
finansowanych z tych samych środków (tj. głównie ze środków uzyskiwanych przez
kontrakty na świadczenia zdrowotne).
Przechodząc do oceny podstaw kasacji, Sąd Najwyższy przede wszystkim
stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 i 32 Konstytucji polegający
na przyjęciu przez Sąd Apelacyjny, że wymieniony art. 4a nie uchybia tym
przepisom. Już po wydaniu zaskarżonego wyroku Trybunał Konstytucyjny (dalej
również: "Trybunał") w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK Zb.Urz.
2002, nr 7, poz. 96) orzekł bowiem m.in., że art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw rozumiany jako
tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego wykonanie
jest zgodny z art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 20
Konstytucji. Wyrok ten jest wiążący w sprawie niniejszej (art. 188 i 190 ust. 1
Konstytucji).
Pozostaje zatem do rozważenia zarzut naruszenia art. 417 k.c. i art. 77
Konstytucji, przy czym rozważania należy rozpocząć od kwestii ogólnych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00
(OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 256) przyjął m.in., że podstawą odpowiedzialności
Państwa z art. 77 § 1 Konstytucji jest niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej, co rzutuje na rozumienie art. 417 k.c. w tym sensie, że Skarb Państwa
odpowiada wówczas, gdy szkoda została wyrządzona przez niezgodne z prawem
działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu
czynności o charakterze władczym.
W wyroku tym Trybunał podkreślił, że nie ma przeszkód, aby w ramach
odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 417 k.c., niezgodność z prawem
ujmować w tradycyjnym sensie cywilistycznym, jako działanie naruszające przepisy
prawa, normy moralne i obyczajowe, określane jako „zasady współżycia
społecznego” lub „dobre obyczaje”. Trybunał wykluczył też winę funkcjonariusza
jako jedną z przesłanek odpowiedzialności z art. 417 k.c.
Jednocześnie Trybunał zaakcentował, że pojęcie „działanie” organu władzy
publicznej obejmuje zarówno zachowania czynne tego organu, jak i zaniechania. Te
ostatnie dotyczą sytuacji, w których obowiązek określonego działania organu
władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym
konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody
nie doszło. Pogląd taki wyrażony został również w literaturze.
W sprawie niniejszej chodzi w szczególności o postać czynu niedozwolonego,
polegającego na tzw. bezprawiu legislacyjnym (normatywnym). Pojęcie to obejmuje
czynne bezprawie legislacyjne oraz tzw. zaniechanie legislacyjne. Po wejściu w
życie Konstytucji w piśmiennictwie utrwalił się pogląd – podzielany przez Sąd
Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację – że art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi
podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za niezgodne z prawem
działanie (zaniechanie) wszystkich organów władzy publicznej, a wśród nich
również władzy ustawodawczej, za szkody wyrządzone tzw. bezprawiem
legislacyjnym. W doktrynie uznano także trafnie, że – co do zasady – państwo
może ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne.
Z zaniechaniem takim mamy do czynienia wówczas, gdy wbrew obowiązkowi
prawnemu, ustawodawca nie stworzył wymaganych regulacji (zaniechanie
właściwe), albo stworzył unormowanie niepełne, fragmentaryczne (zaniechanie
względne).
Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że na
podstawie art. 188 Konstytucji ma kompetencję do stwierdzania
„niekonstytucyjności” danego aktu normatywnego (tzw. czynnego bezprawia
legislacyjnego), nie jest natomiast uprawniony do orzekania o zaniechaniach
ustawodawcy (zob. np. wyroki: z dnia 6 maja 1996 r., K 37/97, OTK Zb.Urz. 1998,
nr 3, poz. 33, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001, nr 1, poz. 216, z
dnia 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 4, poz. 48, z dnia 19 grudnia
2002 r., K 33/02, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 97; postanowienia: z dnia 27
stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK Zb.Urz. 1998, nr 2, poz. 22, z dnia 30 czerwca
1998 r., Ts 83/98, OTK Zb.Urz. 1998, nr 5, poz. 85, z dnia 7 sierpnia 1998 r., Ts
83/98, OTK Zb.Urz. 1998, nr 5, poz. 86, z dnia 4 lipca 2000 r., Ts 148/99, OTK
2000, nr 5, poz. 166; z dnia 18 grudnia 2000 r., Ts 100/00, OTK Zb.Urz. 2000, nr 8,
poz. 311 oraz z dnia 21 stycznia 2003, Ts 76/02, OTK-B Zb.Urz. 2003, nr 1, poz.
47).
Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że o niezgodności aktu normatywnego
z Konstytucją i usunięciu go z obrotu prawnego może orzekać jedynie Trybunał
Konstytucyjny (lub Naczelny Sąd Administracyjny, gdy chodzi o przepisy prawa
miejscowego), natomiast bezprawie normatywne w postaci zaniechania
ustawodawcy, będące źródłem szkody, może być ustalane przez sądy powszechne
i Sąd Najwyższy w postępowaniu odszkodowawczym. Wynika to m.in. z art. 2
k.p.c., który ustanawia generalną zasadę kompetencji sądów powszechnych w
sprawach cywilnych, ale przede wszystkim z art. 177 i 175 Konstytucji, a także z art.
188 Konstytucji (a contrario), który nie przyznaje takiej kompetencji Trybunałowi
Konstytucyjnemu.
Trybunał Konstytucyjny, w wymienionym wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r.,
dokonał oceny prawidłowości przedmiotowej legislacji, którą to ocenę podziela Sąd
Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację, i stwierdził, że powołana nowelizacja
uchybia zasadom przyzwoitej legislacji dlatego, iż „tworząc prawo, uczyniono to
wskazując cel regulacji (podwyżka wynagrodzeń) przy jednoczesnym pominięciu
środków koniecznych do realizacji tego celu. W ten sposób powstało prawo z
lukami instrumentalnymi (źródła finansowania podwyżek, instrumenty umożliwiające
doprowadzenie zasilenia finansowego uzyskanego przez kasy chorych do osób,
które wedle zaskarżonej nowelizacji miały otrzymać podwyżki).” Oceniając to
uchybienie Trybunał przyjął również, że „w systemie wartości składających się na
pojęcie demokratycznego państwa prawnego, zasada ochrony zaufania do państwa
i stanowionego przez nie prawa zajmuje nadrzędne miejsce. Demokratyczne
państwo prawne, przyznając obywatelom uprawnienia, nie może prowadzić z nimi
«gry», polegającej na tworzeniu uprawnień pozornych czy niemożliwych do
realizacji ze względów prawnych czy faktycznych albo ze względu na niejasne
określenie warunków korzystania z uprawnień.” Trybunał, stojąc wobec konfliktu
dwóch wymienionych wartości konstytucyjnych i „ważąc, z jednej strony, racje
wynikające z faktu, że kontrolowana norma narusza zasady rzetelnej legislacji – co
przemawiałoby za uznaniem jej niekonstytucyjności, a z drugiej strony fakt, iż ta
sama ustawa wykreowała uzasadnione w tej sytuacji oczekiwanie pracowników
służby zdrowia, powodujące samozwiązanie się sektora finansów publicznych w
zakresie zaufania co do sposobu kształtowania płac personelu w zakładach opieki
zdrowotnej – co przemawiałoby za uznaniem tego samozwiązania za wiążące
stanął na stanowisku, iż należy dać pierwszeństwo ochronie zasady zaufania.”
Przyjął, że zasada zaufania obywateli do państwa nie pozwalała na uznanie
zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją, ponieważ konsekwencją tego
„byłoby usunięcie podstaw dla podwyżek wynagrodzeń pracowników publicznych
zakładów opieki zdrowotnej, dokonywanych w okresie ostatnich dwóch lat. Zgodnie
z zasadą ochrony zaufania do państwa nie jest dopuszczalne przerzucenie
negatywnych konsekwencji, wynikających z wadliwych i niedostatecznie
precyzyjnych regulacji w sprawie wynagrodzeń na pracowników – beneficjentów
tych uregulowań.”
Zdaniem Trybunału, „w zasadzie ochrony zaufania do państwa i stanowionego
przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli
ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie
określa w sposób jednoznaczny podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym
system finansów publicznych. Ustawa, na mocy której powstały indywidualne
roszczenia pracowników wobec samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej jako pracodawców, obciąża odpowiedzialnością ten segment finansów
publicznych, za którego pośrednictwem realizowane są obowiązki władzy publicznej
określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji.” Nie znaczy to, że „samodzielnym publicznym
zakładom opieki zdrowotnej przysługuje pełna rekompensata wydatków na
podwyższenie wynagrodzeń. Istnieć powinien jednak mechanizm takiej
redystrybucji zwiększonych środków na opiekę zdrowotną, który pozwoli na
zapobieżenie pogorszeniu warunków funkcjonowania placówki z powodu
wypełniania przez nią ustawowego obowiązku podniesienia wynagrodzeń
pracowniczych.” W art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej – w którym zamieszczony jest
obowiązek wypłaty przedmiotowej podwyżki i sposób określania przyrostu
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia – „zawarty jest wymóg takich
rozwiązań, które godzić będą zaspokajanie uprawnionych roszczeń pracowniczych
w publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji tych
zakładów, służących realizacji należnego obywatelom prawa dostępu do świadczeń
zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.”
Trybunał stwierdził, że z przedstawionych mu wyjaśnień Rady Ministrów oraz
Ministra Finansów wynika, że do systemu finansującego publiczną opiekę
zdrowotną w 2001 r. i 2002 r. wpłynęły dodatkowe środki o wielkości
przekraczającej koszty zwiększonych wynagrodzeń. Złożyły się na nie kwoty
uzyskane z podniesionej o 0,25% składki na ubezpieczenie zdrowotne (ustawą z tej
samej daty co ustawa nowelizująca), wyższe niż planowano przychody kas chorych
wynikające z poprawy windykacji składek, zwolnienie kas chorych z konieczności
zwrotu w 2001 r. i w 2002 r. pożyczki udzielonej z budżetu kasom chorych,
zawieszenie wpłaty rat kapitałowych i odsetkowych w 2001 r. i 2002 r. oraz
przesunięcie spłaty pożyczki do dnia 31 grudnia 2004 r. oraz uznał, że „zwiększone
środki finansowe pozostające w dyspozycji kas chorych powinny być wykorzystane
w pierwszym rzędzie na cele związane z pokryciem wzrastających kosztów
świadczeń zdrowotnych, wynikających z wprowadzonego mechanizmu
podwyższenia wynagrodzeń.”
W sprawie niniejszej pozwanym jest Skarb Państwa. Powstaje zatem pytanie,
na którym organie władzy publicznej spoczywał obowiązek podjęcia działań
umożliwiających „przepływ” wymienionych środków finansowych do samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej, mających realizować wspomniany przyrost
wynagrodzeń. Zauważyć przy tym trzeba, że kwestia ta nie sprowadza się jedynie
do prostej dystrybucji środków finansowych, którymi dysponowały kasy chorych,
lecz do prawidłowego wykonania ustawy nowelizującej, a szczególnie
przedmiotowego art. 4a.
Uchwalając obowiązek dokonania podwyżki wynagrodzeń, Sejm nie wskazał,
w jaki sposób zwiększone środki finansowe, które miały wpłynąć do kas chorych po
dniu 1 stycznia 2001 r., miałyby zostać wykorzystane m.in. na wspomnianą
podwyżkę, ani nie udzielił w tym zakresie odpowiedniej delegacji do wydania
rozporządzeń wykonawczych (verba legis: „w celu wykonania” ustawy – art. 92 ust.
1 Konstytucji). Należy więc uznać, że Sejm nie stworzył – jak wyraził się Trybunał
Konstytucyjny – odpowiedniego „instrumentarium” w tym przedmiocie, mimo że taka
potrzeba istniała, skoro kasy chorych miały otrzymać dodatkowe fundusze w 2001 r.
i skoro w debacie sejmowej nad projektem ustawy nowelizującej, były wypowiedzi
wskazujące na niedostatki regulacji, w szczególności co do zabezpieczenia
środków na podwyżki wynagrodzeń i „przepływu” tych środków do pracodawców
(zakładów opieki zdrowotnej).
O potrzebie utworzenia wspomnianego „instrumentarium” mogą świadczyć
również dalsze okoliczności dotyczące wielkości środków finansowych, którymi
dysponowały kasy chorych na pokrycie kosztów świadczeń zdrowotnych i
wspomnianej podwyżki wynagrodzeń.
W aktach sprawy znajduje się, przedłożona przez powoda, kopia pisma
zastępcy dyrektora Ł. Regionalnej Kasy Chorych z dnia 31 maja 2001 r.,
skierowanego do dyrektora powodowego Szpitala, w którym to piśmie zawarte są
m.in. zdania: „Zarząd Ł. Regionalnej Kasy Chorych pragnie zapewnić, że
zwiększone przychody ze składek na ubezpieczenie zdrowotne, z tytułu zmiany
wysokości składki na ubezpieczenie zdrowotne z 7,5 % na 7,75 % podstawy
wymiaru składki, po dokonaniu zmiany w planie finansowym, zostaną przekazane
na wykupienie dodatkowych świadczeń zdrowotnych m.in. z zakresu świadczeń
zdrowotnych dotychczas określonych w wykazie wysokospecjalistycznych procedur
medycznych finansowanych do dnia 1 stycznia 2001 r. z budżetu państwa.”
Tymczasem powód twierdzi, że niektóre wysokospecjalistyczne procedury
medyczne finansowane były z budżetu państwa, a następnie zakres tego
finansowania został ograniczony, co doprowadziło do konieczności finansowania
ich w części ze środków uzyskanych z kontraktów z kasą chorych. Zdają się to
potwierdzać rozporządzenia wykonawcze w tym przedmiocie. Rozporządzenie
Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 listopada 1998 r. w sprawie wykazu
wysokospecjalistycznych procedur medycznych finansowanych z budżetu państwa
oraz zasad i trybu udzielania tych świadczeń (Dz.U. Nr 140, poz. 910 ze zm.)
zawierało w załączniku wykaz wspomnianych procedur w liczbie 23. Zostało jednak
uchylone z dniem 31 grudnia 2001 r. przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia
19 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu świadczeń zdrowotnych, leków i leczniczych
środków technicznych finansowanych z budżetu państwa, a także trybu nabywania i
przekazywania świadczeniodawcom leków i leczniczych środków technicznych oraz
trybu przekazywania środków publicznych na ich zakup (Dz.U. Nr 148, poz. 1663 ze
zm.). To drugie rozporządzenie wymienia w załączniku procedury medyczne
jedynie w 15 pozycjach i leki w 3 pozycjach, a jego wydanie wynikało z delegacji
zawartej w ustawie z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym
ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 961 ze
zm.), która m.in. ograniczała zakres finansowania z budżetu państwa świadczeń
leczniczych i leków.
Z powyższych przepisów zdaje się wynikać, że środki finansowe pochodzące
ze zwiększonych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz z bardziej efektywnego
ich egzekwowania, mogły zostać – przynajmniej w części – przeznaczone przez
kasy chorych, realizujące prawa ubezpieczonych do świadczeń, na zwiększenie
liczby tych świadczeń, a nie na podwyżkę wynagrodzeń, o której stanowił omawiany
artykuł 4a. Uszczupliło to – i tak już niewystarczające – środki finansowe kas
chorych.
Z artykułu 2 Konstytucji stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest
demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości
społecznej wyprowadza się m.in. zasady rzetelnej legislacji oraz ochrony zaufania
do prawa i państwa. Trybunał Konstytucyjny temu dał wyraz w wielu orzeczeniach
(zob. np. wyrok z dnia 30 października 2001 r., K 33/00, OTK Zb.Urz. 2001, nr 7,
poz. 217 oraz wyrok z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). Naruszenie każdej z tych
zasad przez organ władzy publicznej jest działaniem niezgodnym z prawem, tj. z
wymienionym art. 2 Konstytucji.
Przyjęta przez Sejm ustawa nowelizująca uchybia zasadzie rzetelnej (spójnej i
koherentnej) legislacji przez zaniechanie stworzenia odpowiedniego
„instrumentarium” dla zapewnienia skuteczności „przepływu” środków finansowych
do podmiotów mających obowiązek realizacji przyrostu wynagrodzeń. Trybunał, w
granicach swoich kompetencji (art. 188 Konstytucji), biorąc pod uwagę obie
wymienione zasady, dał pierwszeństwo jednej z nich, a mianowicie zasadzie
ochrony zaufania do prawa oraz państwa i dlatego uznał za „konstytucyjny”
omawiany przepis art. 4a (tzn. istniejące uregulowanie), jako przyznający prawa
podmiotowe pracownikom określonych zakładów opieki zdrowotnej, którzy w
przeciwnym razie zostaliby pozbawieni prawa do tej podwyżki wynagrodzeń.
Trybunał dodał jednak zastrzeżenie – jeżeli przepis ten będzie „rozumiany jako
tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego
wykonanie”. Ta współodpowiedzialność systemu finansów publicznych wymaga
regulacji rangi ustawowej, pozwalającej samodzielnym publicznym zakładom opieki
zdrowotnej – w razie wyczerpania się ich własnych rezerw ekonomicznych i
organizacyjnych – uzyskać środki na pokrycie zwiększonych wydatków na płace
bez naruszania liczby i jakości świadczeń leczniczych.
Zawarty w art. 4a, skierowany do pracodawców (określonych zakładów opieki
zdrowotnej), nakaz podwyższenia wynagrodzenia, Trybunał Konstytucyjny uznał za
zgodny m.in. z art. 2 Konstytucji, ze względu na zasadę zaufania obywateli do
państwa i prawa. Beneficjenci normy prawnej uzyskali bowiem prawo podmiotowe
do żądania podwyższenia wynagrodzenia (zob. również powołaną uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., III ZP 32/01).
Nie znaczy to jednak, że wykazane uchybienie drugiej z wymienionych zasad,
tj. zasadzie rzetelnej legislacji (polegające na braku w ustawie nowelizującej
wspomnianego „instrumentarium”) nie narusza art. 2 Konstytucji.
Brak tej regulacji dotyczy wprost sytuacji prawnej innych podmiotów, tj.
zakładów opieki zdrowotnej (a nie ich pracowników), w relacji do finansów
publicznych przeznaczonych na ochronę zdrowia. To zaniechanie legislacyjne nie
było przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, naruszając zaś w
wymienionym sensie art. 2 Konstytucji, spełnia podstawową przesłankę
odszkodowawczej odpowiedzialności Państwa w postaci niezgodnego z prawem
działania organu władzy publicznej (art. 77 § 1 Konstytucji i art. 417 k.c.).
Sąd Najwyższy zauważa przy tym, że legislator, uchwalając ustawę
nowelizującą (szczególnie art. 4a) i trafnie nakazując podwyższenie wynagrodzeń,
zwracał wprawdzie uwagę na możliwość uzyskania przez kasy chorych
dodatkowych środków finansowych, ale skoro nie bilansował ich z rzeczywistymi
potrzebami, to tym bardziej powinien był zadbać o utworzenie „instrumentarium”, w
celu zabezpieczenia wykonania nakazanego przyrostu wynagrodzeń, w razie braku
odpowiedniej ilości pieniędzy w systemie finansów publicznych przewidzianych na
ochronę zdrowia oraz pieniędzy uzyskanych przez zakłady opieki zdrowotnej za
odpłatne świadczenia zdrowotne.
Potraktowanie wymienionego zaniechania legislacyjnego jako czynu
niedozwolonego Sejmu, będącego zasadniczym organem stanowienia prawa w
formie ustawy, nie jest naruszeniem przez Sąd Najwyższy konstytucyjnej zasady
podziału i równowagi władz, w tym – niezależności władzy ustawodawczej od
władzy sądowniczej (art. 10 Konstytucji), ponieważ Sąd ten i sądy powszechne
orzekają o skutkach (scil. odszkodowawczych) wymienionej wadliwej legislacji w
odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu, który się jej podporządkował, a to
wchodzi w zakres stosowania prawa, powierzonego organom wymiaru
sprawiedliwości (art. 173 i 175 ust. 1 Konstytucji).
Również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjęta
jest zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, za bezprawne
zaniechanie legislacyjne. Przykładem jest tutaj w szczególności sprawa Andrea
Francovich i Danila Bonifaci przeciwko Włochom, C 6/90 i 9/90 (por. W. Czapliński,
R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska: Prawo Wspólnot Europejskich.
Orzecznictwo, Warszawa 2001, s. 234 i n.).
Nakaz podwyższenia wynagrodzenia, zawarty w omawianym art. 4a, w
wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, umożliwiającej przyjęcie
„konstytucyjności” tego przepisu oraz brak wspomnianego „instrumentarium” w
ustawie nowelizującej, doprowadziły – jak już wspomniano w ustępie drugim
niniejszego uzasadnienia – do sytuacji konfliktowej, w której kasy chorych miały
obowiązek zawierać kontrakty na świadczenia zdrowotne (w praktyce finansowane
„z dołu”, tzn. po wykazaniu przez zakład opieki zdrowotnej liczby i rodzaju
wykonanych świadczeń) wynikający z ustawy o powszechnym ubezpieczeniu
zdrowotnym, nie miały natomiast podstawy prawnej, do uruchomienia odrębnego
źródła finansowania obligatoryjnych dla zakładu opieki zdrowotnej podwyżek
wynagrodzeń. Brak tej podstawy prawnej – jak wykazano – wynikał z zaniechania
legislacyjnego Sejmu.
Sąd Apelacyjny nie rozważył tego aspektu odpowiedzialności Skarbu Państwa
wobec powodowego Szpitala. Uwzględnienie go prowadziłoby do konieczności
podejmowania przez Sejm w niniejszej sprawie czynności procesowych za Skarb
Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.).
Bezzasadny jest zarzut odnoszący się do kwestii popełnienia czynu
niedozwolonego przez Ministra Finansów i Ministra Zdrowia. Sąd Apelacyjny trafnie
przyjął, że Ministrowie ci nie dopuścili się czynu niedozwolonego przez to, że nie
wydali rozporządzeń wykonawczych do ustawy nowelizującej, albowiem w ustawie
tej nie było w tym przedmiocie upoważnienia (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Nie można
również czynić im zarzutu, że współdziałali w przygotowaniu projektu tej ustawy, bo
o ostatecznym jej kształcie decydował Sejm. Powodowy Szpital nie wykazywał
natomiast innych zaniedbań, których mieliby się dopuścić wymienieni Ministrowie.
W ramach przytoczonej podstawy kasacji rozważyć należy – poza
niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej – także pozostałe
przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. Skarb Państwa mógłby ponosić
odpowiedzialność odszkodowawczą, gdyby powód wykazał, że poniósł szkodę na
skutek wypłacenia podwyżek wynagrodzeń oraz że między działaniem
(zaniechaniem) organu władzy publicznej naruszającym prawo i szkodą występuje
adekwatny związek przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.). (...)
Ciężar udowodnienia istnienia i wysokości szkody spoczywa na powodzie (art.
6 k.c.). Szkodę należy tu rozumieć w znaczeniu cywilistycznym (art. 361 § 2, art.
362 i 363 k.c.). W stanie faktycznym sprawy wykazanie jej istnienia może okazać
się zadaniem wymagającym z jednej strony uwzględnienia złożoności relacji między
kasą chorych i publicznym samodzielnym zakładem opieki zdrowotnej, a z drugiej
strony – uprawnienia Państwa do wkraczania z regulacjami prawnymi w sferę
działalności samodzielnych podmiotów gospodarczych. Sąd Najwyższy zauważa
również, że podnoszony przez stronę pozwaną zarzut, jakoby przyczyną
zwiększenia pasywów powodowego Szpitala była jego nienależyta gospodarka
uzyskanymi środkami finansowymi nie został dotychczas rozważony.
Kwestia wystąpienia związku przyczynowego między przedstawionym
zaniechaniem organu władzy ustawodawczej nie była w ogóle przedmiotem
badania przez Sądy obu instancji, ponieważ wyłączyły one bezprawność działania
organu władzy publicznej i nie ustaliły stanowczo istnienia (nieistnienia) szkody.
Obowiązek określonego działania i dopuszczenia się określonego zaniechania
przez organ władzy publicznej – przedstawiony wyżej – jest jednak dostatecznie
skonkretyzowany, przeto nie można wykluczyć a limine istnienia związku
przyczynowego.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku (art.
39313
§ 1 k.p.c.).